i polskie perspektywy 1
1. Odpowiedzialność ekologiczna na tle polityki ochrony środowiska
1.4. Odpowiedzialność ekologiczna – doświadczenia polskie 1. Polityka ekologiczna państwa
RozwaŜana kategoria była prawie niedostrzegalna w Polityce Ekologicznej Państwa przyjętej przez polski Sejm i rząd w 1991 r., a więc na początku procesu transformacji, czyli przejścia od systemu centralnie planowanego do gospodarki rynkowej. W aktualnie obowiązującej polityce, nazywanej oficjalnie II Polityką Ekologiczną Państwa, a przyjętej przez Rząd RP w 2000 r., kategoria odpowiedzialności ekologicznej pojawia się wielokrotnie i jest analizowana w róŜnych kontekstach.
Przyczyny rosnącego zainteresowania kategorią odpowiedzialności ekologicznej w Polsce w ostatnim okresie moŜna usystematyzować w następujący sposób:
1. W miarę tego jak postępuje proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, rośnie znaczenie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy nimi, a takŜe między przedsiębiorstwami a obywatelami (jako konsumentami, gospodarstwami domowymi itp.). Obejmuje to równieŜ odpowiedzialność cywilną za ekologiczne następstwa działań przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.
2. Proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oznacza instytucjonalne rozdzielenie dwóch sfer: tworzenia prawa (legislacji) i egzekucji prawa, poniewaŜ państwo nie jest juŜ właścicielem większości podstawowych zasobów ekonomicznych. Prowadzi to do wzrastającej roli prawa cywilnego w relacjach między państwem i przedsiębiorstwami, w tym równieŜ relacji dotyczących ochrony środowiska i gospodarowania jego zasobami.
3. Niemal cały okres transformacji systemowej w Polsce to jednocześnie czas przygotowania kraju do akcesji do Unii Europejskiej. Obejmowało ono równieŜ stopniowe dostosowanie narodowej polityki ekologicznej i prawa ochrony środowiska do ich unijnych odpowiedników. Rosnące znaczenie odpowiedzialności ekologicznej w polityce ekologicznej Unii Europejskiej musiało więc znaleźć swoje odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach politycznych i regulacjach prawnych w Polsce.
Odpowiedzialność ekologiczna jest kompleksowo i wyczerpująco analizowana w rozdziale czwartym II Polityki Ekologicznej Państwa. Rozdział ten poświęcony jest narzędziom implementacyjnym polityki ekologicznej. Znaczna część zadań
średniookresowych adresowanych w nim dotyczy, w większym lub w mniejszym
stopniu, rozwaŜanej kategorii. I tak w paragrafie 127 mówi się o konieczności wypracowania przed 2005 r. nowych uregulowań prawnych dotyczących, między innymi: – obowiązków producentów i importerów opakowań oraz odpadów opakowaniowych w zakresie zbiórki i recyklingu tych odpadów,
– zakazów i ograniczeń w zakresie produkcji, importu, eksportu, wykorzystywania i obrotu handlowego produktów zawierających metale cięŜkie i trwałe zanieczyszczenia organiczne.
Bardziej szczegółowe uregulowania prawne związane z wskazanymi produktami są wymienione w paragrafie 132 II PEP. Mówi się w nim o przygotowaniu list substancji, których produkcja, wykorzystywanie, import lub eksport są prawnie zakazane lub które są przedmiotem innych restrykcji. Ponadto w paragrafie tym wskazuje się na potrzebę wypracowania standardów dotyczących dopuszczalnej zawartości metali cięŜkich i trwałych zanieczyszczeń organicznych12. Biorąc pod uwagę główny cel i przedmiot prezentowanego artykułu, naleŜy zwrócić szczególną uwagę na paragraf 130 II PEP. Mówi się w nim o konieczności stworzenia kompleksowej regulacji prawnej dotyczącej odpowiedzialności za szkody ekologiczne. ChociaŜ omawiany dokument polityczny nie postuluje wprost wprowadzenia regulacji, która rozszerzałaby pojęcie odpowiedzialności ekologicznej w porównaniu do jej (implicite choć nie explicite zdefiniowanego) znaczenia w ujęciu kc., to analiza treści omawianego paragrafu pozwala jednak stwierdzić, Ŝe mamy do czynienia z próbą ustanowienia bazy prawnej dla tej odpowiedzialności w formie porównywalnej do niemieckiej Umwelthaftspflichtsgesetz, fińskiego Environmental Damage Compensation Act, amerykańskiego CERCLA czy innych uregulowań krajów wysoko rozwiniętych na temat odpowiedzialności ekologicznej. Zgodnie z paragrafem 130 II PEP, nowa regulacja prawna dla odpowiedzialności za szkody ekologiczne miałaby określić:
1. Zasady odpowiedzialności dla „nowych” (czyli powstałych po wejściu w Ŝycie tej regulacji) szkód ekologicznych, z uwzględnieniem kosztów usuwania stanów klęski ekologicznej i płatności potencjalnych sprawców (zarówno krajowych jak i zagranicznych) za prace, które umoŜliwiają zespołom ratowniczym efektywne wykonywanie swoich zadań (np. sporządzenie inwentaryzacji obiektów na obszarach otaczających źródła zagroŜeń ekologicznych, z uwzględnieniem szlaków kolejowych, gazociągów, sieci drogowych itp.).
2. Proste zasady likwidacji (oczyszczania) „starych” szkód ekologicznych, czyli tzw. zanieczyszczeń historycznych, w tym związanych zwłaszcza z procesem prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Mają one obejmować między innymi „zasady płatności”: kto płaci, za co płaci, w jakim zakresie płatnikiem jest budŜet państwa, samorządy lokalne i fundusze ekologiczne oraz jaka jest z drugiej strony odpowiedzialność podmiotu zanieczyszczającego zarówno krajowego, jak i zagranicznego (lub ich następców prawnych) oraz właściciela nieruchomości.
_____________
12
Niemal wszystkie omawiane regulacje prawne zostały juŜ przyjęte w procesie stopniowej harmonizacji polskiego prawa ekologicznego z ekologicznym aquis Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o proces wdraŜania tych nowych regulacji, to sytuacja jest zróŜnicowana w zakresie istnienia zarządzeń wykonawczych oraz rzeczywistej implementacji przez podmioty gospodarcze. Patrz szerzej na ten temat: Informacja o transpozycji
wybranych aktów prawnych UE i niektórych aspektach wdroŜenia prawa środowiskowego UE w obszarze
środowisko; stan na 27 marca 2003 r. (dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska; szczególnie
istotna jest w tym względzie Ustawa o substancjach i odczynnikach chemicznych przyjęta przez Sejm 1 stycznia 2001 r.).
RównieŜ paragraf 131 odnosi się, chociaŜ jedynie pośrednio, do pojęcia odpowiedzialności ekologicznej. Zgodnie z jego treścią, ma być wprowadzona nowa i zgodna z polską Konstytucją oraz z międzynarodowymi zobowiązaniami kraju regulacja prawna na temat kar pienięŜnych za nieprzestrzeganie prawa środowiskowego. Według tej projektowanej regulacji owe kary przestałyby być rodzajem finansowej kompensacji płaconej za naruszanie standardów i innych środków regulacji bezpośredniej nakładanej na podmioty gospodarcze i pozostałych uŜytkowników
środowiska przez władze administracyjne, a stałyby się rzeczywistą karą za
nieprzestrzeganie prawa (non-compliance penalty w terminologii angielskiej).
W paragrafie 136 II PEP, naleŜącym do sekcji „Mechanizmy ekonomiczne i rynkowe”, rozwaŜana zmiana funkcji kar ekonomicznych jest nawet ujęta jako „zadanie pilne”. Z kolei w paragrafie 138 mówi się o karach ekologicznych jako sankcjach za spowodowanie sytuacji awaryjnych lub katastrof ekologicznych. Oznaczałoby to konieczność zastąpienia kar ekologicznych w ich dotychczas występującej formie wysoce progresywnymi opłatami karnymi zaleŜnymi od zakresu, w jakim dane przedsiębiorstwo narusza standardy określone w jego pozwoleniu ekologicznym. Przychody osiągane z takich płatności byłyby przeznaczone na rozwój systemów ochrony przed katastrofami ekologicznymi, finansowanie akcji ratunkowych i usuwanie skutków wydarzeń awaryjnych.
NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe proponowane zmiany dotyczące samej istoty odpowiedzialności ekologicznej, jak równieŜ charakteru kar ekologicznych, są wciąŜ bardzo odległe od fazy wprowadzenia do prawa środowiskowego i rzeczywistego funkcjonowania w polityce ekologicznej państwa, choć zostały w 2003 r. przez Ministerstwo Środowiska uruchomione prace koncepcyjne nad takimi zmianami, przebiegające w ramach szerszego projektu kompleksowej modyfikacji całego systemu instrumentów ekonomicznych ochrony środowiska w Polsce.
1.4.2. Podstawy prawne odpowiedzialności ekologicznej
Podobnie jak w przypadku krajów wysoko rozwiniętych, ogólne podstawy odpowiedzialności cywilnej za szkody ekologiczne stanowi kodeks cywilny. Polska „konstytucja” ochrony środowiska, jaką jest Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., nie jest z kolei wyłączną podstawą dla tej odpowiedzialności. Jest to explicite zapisane w artykule 322 tego prawa, który nakazuje stosowanie w tym zakresie uregulowań kodeksu cywilnego, chyba Ŝe prawo modyfikuje ogólne zasady odpowiedzialności za szkody środowiskowe.
Polski kodeks cywilny nie róŜni się zasadniczo w interpretacji odpowiedzialności cywilnej za szkody środowiskowe, wynikających z tego roszczeń odszkodowawczych
itp. w porównaniu do kodeksów cywilnych krajach wysoko rozwiniętych13. I tak wyróŜnia on odpowiedzialność typu kompensacyjnego, jak równieŜ zapobiegawczego. Ponadto kluczowe znaczenia ma to, Ŝe polski kodeks cywilny formułuje (w art. 415) model oparty na kategorii winy udowodnionej, co koresponduje z kategorią guilt liability omówioną wcześniej w artykule. Kodeks wprowadza równieŜ pojęcie odpowiedzialności opartej na kategorii ryzyka, co dotyczy sytuacji, w której dany podmiot – funkcjonując zgodnie z ogólnymi warunkami określonymi przez kodeks – jest odpowiedzialny nie tylko za rzeczywistą szkodę lub niebezpieczeństwo spowodowane jego błędną działalnością, ale równieŜ za powodowane przez siebie ryzyko. Zasada ryzyka jest precyzyjnie określona w artykule 435, paragraf 1, w następujący sposób:
Prowadzący na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody (pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu, chyba Ŝe szkoda nastąpiła wskutek siły wyŜszej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą nie ponosi odpowiedzialności.
Jest oczywiste, Ŝe zasada ta odnosi się równieŜ do przedsiębiorstw, których działalność jest szkodliwa dla środowiska.
Całkiem niedawno została wprowadzona do polskiego kodeksu cywilnego nowa regulacja dotycząca odpowiedzialności ekologicznej. Zgodnie z nią, kto w swej działalności gospodarczej wytwarza produkt niebezpieczny, ponosi odpowiedzialność za szkody, w tym środowiskowe, spowodowane przez taki produkt.
Porównując kodeks cywilny oraz ustawę Prawo ochrony środowiska ze względu na sposób interpretacji kategorii odpowiedzialności ekologicznej, najwaŜniejszym rozszerzeniem dokonywanym przez tę ustawę jest wprowadzenie konieczności ochrony
środowiska przyrodniczego jako dobra wspólnego (art. 323). Dla wymuszenia
efektywności takiej ochrony ustawa ustanawia moŜliwość Ŝądania zaprzestania niezgodnej z prawem działalności powodującej zagroŜenie dla środowiska lub naruszającym go (art. 326). Uprawnionymi osobami prawnymi w tym zakresie są: Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego, fundacje i stowarzyszenia, których głównym celem statutowym jest ochrona środowiska przyrodniczego. Ustawa dopuszcza równieŜ roszczenia odszkodowawcze dla pokrycia kosztów poniesionych przez podmiot, który naprawił szkody ekologiczne, ale nie jest ich sprawcą (art. 326).
Ustawa Prawo ochrony środowiska określa równieŜ pojęcie i instrumenty dwóch innych rodzajów odpowiedzialności ekologicznej: karnej i administracyjnej. Ta druga spośród nich ma znaczenie zasadnicze dla ochrony środowiska, poniewaŜ – podobnie jak we wszystkich krajach wysoko rozwiniętych – to właśnie ten typ _____________
13 Odpowiedzialność ekologiczna w prawie polskim, a w prawie cywilnym szczególnie, jest obszernie i wyczerpująco omawiana oraz analizowana przez Maśniak D., op.cit. (patrz zwłaszcza rozdział II). Porównaj takŜe: Wójcik P., Odpowiedzialność cywilna za szkody w środowisku według prawa polskiego, PA 1997, nr 4.
odpowiedzialności w przewaŜającym stopniu określa w praktyce relacje między państwem oraz samorządami lokalnymi a podmiotami gospodarczymi. W związku z odpowiedzialnością ekologiczną prawo specyfikuje sankcje prawnofinansowe za nieprzestrzeganie regulacji ekologicznych, to znaczy pienięŜne, administracyjne kary
ekologiczne oraz tak zwane podwyŜszone opłaty ekologiczne14. PoniewaŜ jednak ten
rodzaj odpowiedzialności ekologicznej nie jest bezpośrednio związany z przedmiotem artykułu, a zwłaszcza z ekonomiczną kategorią ubezpieczenia konsekwencji cywilnych środowiskowo niebezpiecznych czy ryzykownych działalności, nie będę się do niego odnosił w dalszych częściach artykułu.