Zabezpieczenie roszczeń

Instytucja zabezpieczenia roszczeń wywodzi się z prawa cywilnego. W polskim prawie ochrony środowiska była i jest wykorzystywana w formie tzw. zabezpieczenia administracyjnego – istotą jest tu ustanowienie obowiązku na podstawie decyzji administracyjnej. Przewiduje taką moŜliwość przede wszystkim art. 17 ustawy pgg., praktycznie jednak nie rozwijając jednak tego zagadnienia. Aktualnie najpełniej

rozwinięto te instytucję w przepisach ustawy p.o.ś. (art. 187) odnoszących się do wydawania pozwoleń emisyjnych. Konstrukcja ta została przejęta przez ustawę o odpadach, niemal bez zmian, w odniesieniu do działań związanych z wytwarzaniem odpadów oraz ich odzyskiem, unieszkodliwianiem zbieraniem lub transportem – w przypadkach, gdy są one przedmiotem decyzji administracyjnych.

Ustanowienie zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku⁶⁹ jest moŜliwe w następujących decyzjach administracyjnych:

– pozwoleniu zintegrowanym,

– pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, – pozwoleniu wodnoprawnym,

– pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów,

– decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi,

– zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,

– zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Przesłanką jest szczególnie waŜny interes społeczny, związany z ochroną

środowiska, a zwłaszcza związany z zagroŜeniem pogorszenia stanu środowiska

w znacznych rozmiarach. Mamy tutaj do czynienia z pojęciami nieostrymi (interes społeczny związany z ochroną środowiska, szczególnie waŜny, znaczne rozmiary). Ich interpretacja w tym konkretnym przypadku odnosić się musi do podstawowych zasad ogólnych tak ustawy o odpadach, jak i ustawy p.o.ś. Z treści przepisu wynika takŜe, iŜ zagroŜenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach jest tylko jednym z interesów przemawiających za ustanowieniem zabezpieczenia roszczeń. Organ moŜe określić takŜe inne, których zasadność naleŜy wskazać w uzasadnieniu do decyzji. Na przykład z takimi lub innymi zagroŜeniami moŜemy mieć do czynienia w zakładach zaliczanych do groŜących powaŜną awarią przemysłową, ale takŜe w zakładach górniczych.

Zakres odpowiedzialności podmiotu wskazany jest w art. 187 ust. 4 ustawy p.o.ś. Wystąpienie negatywnych skutków w środowisku spowodowane musi zostać przez niewywiązanie się podmiotu z obowiązków określonych w decyzji. Tak więc jakiekolwiek inne spowodowanie takich skutków, niezwiązane bezpośrednio z daną, określoną decyzją, uniemoŜliwia skorzystania z zabezpieczenia roszczeń.

Zabezpieczenie ustanawiane jest w formie depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji lub polisy ubezpieczeniowej, przy czym to organ administracji określa w pozwoleniu jego formę. W przypadku zabezpieczenia w formie depozytu jest on wpłacany na odrębny rachunek bankowy wskazany przez organ wydający decyzję, natomiast zabezpieczenie w formie gwarancji bankowej lub polisy czy gwarancji ubezpieczeniowej składane jest do organu wydającego decyzję. Do organu naleŜy _____________

69

określenie wysokości zabezpieczenia. Powinien przy tym brać pod uwagę orientacyjną wysokość szkód, jakie mogą zostać wyrządzone w środowisku. Sposób i kryteria ustalenia wysokości naleŜy wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji.

Pierwotnie ustawa p.o.ś. nie zawierała w tej mierze Ŝadnych wskazówek dodatkowych. Po wejściu w Ŝycie nowej ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dodano waŜne upowaŜnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska. Będzie on mógł określić, na podstawie rozporządzenia, metody określania wysokości zabezpieczenia roszczeń w zaleŜności od rodzaju prowadzonej działalności, wielkości produkcji oraz parametrów technicznych instalacji. Wydając rozporządzenie minister, kierować się ma przy tym prawdopodobieństwem wystąpienia i rozmiarem potencjalnych szkód w środowisku oraz potrzebą zapewnienia pokrycia kosztów działań naprawczych. Do czasu wydania tego aktu prawnego stan dotychczasowy nie ulega jednak zmianom.

Gwarancja bankowa lub polisa albo gwarancja ubezpieczeniowa powinna stwierdzać, czy w razie wystąpienia negatywnych skutków w środowisku, bank lub firma ubezpieczeniowa ureguluje zobowiązania na rzecz organu wydającego decyzję. Ustawa nie przesądza, na jakie cele moŜe być przeznaczone zabezpieczenie. Powstaje więc pytanie, kto i w jakiej formie mógłby zdecydować o przeznaczeniu go na realizację roszczeń prywatnych. Jak się wydaje jest to wykluczone – choć sprawa jest sporna.

Organ nie moŜe Ŝądać zabezpieczenia przed uprawomocnieniem się decyzji, poniewaŜ jego nałoŜenie czy wysokość nie są jeszcze wówczas bezsporne. Mogą się one stać przedmiotem zaskarŜenia. Wobec tego sposób dokonania zabezpieczenia po uprawomocnieniu się decyzji takŜe powinien zostać w niej określony. Pamiętać przy tym trzeba, Ŝe zgodnie z art. 188 ust. 4 p.o.ś. eksploatacja instalacji jest dozwolona po wniesieniu zabezpieczenia, jeŜeli zostało ono ustanowione. JednakŜe nie wszystkie decyzje w zakresie dotyczącym ochrony środowiska są związane z eksploatacją instalacji. W sytuacji gdyby podmiot nie wniósł zabezpieczenia, stanowić to będzie podstawę do cofnięcia zezwolenia ze względu na prowadzenie działalności niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Dotyczy to jednak praktycznie tylko gospodarki odpadami.

W przypadku wydania decyzji o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia (zezwolenia), jeŜeli podmiot usunął negatywne skutki w środowisku (lub szkody) powstałe w wyniku prowadzonej działalności lub skutki takie nie wystąpiły w ogóle, organ właściwy do wydania decyzji orzeka na wniosek podmiotu o zwrocie ustanowionego zabezpieczenia. W razie stwierdzenia, Ŝe nie usunięto w wyznaczonym terminie negatywnych skutków w środowisku (lub szkód), powstałych w wyniku prowadzonej działalności, organ właściwy do wydania pozwolenia (zezwolenia) orzeka o przeznaczeniu na ten cel zabezpieczenia w wysokości niezbędnej do usunięcia tych skutków. Decyzja taka powinna precyzować wysokość niezbędnych

środków, która zostanie udokumentowana w uzasadnieniu.

Ponadto zabezpieczenie roszczeń przewidziane zostało w art. 51 ust. 6 ustawy o odpadach. Dokonuje tego organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów. Zwrócić naleŜy szczególną uwagę na to, Ŝe

ustanowienie zabezpieczenia roszczeń jest właśnie obligatoryjne (następuje w pozwoleniu na budowę). Ponadto nie jest konieczna analiza występowania „szczególnie waŜnego interesu społecznego związanego z ochroną środowiska”. Ustawodawca a priori przesądził, Ŝe funkcjonowanie składowiska moŜe ten interes naruszać. Organ ustala w tej decyzji obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, mogących powstać w związku z funkcjonowaniem składowiska. Nieokreślona tutaj została Ŝadna forma tego zabezpieczenia, co oznacza, Ŝe moŜna zastosować zarówno wpłatę na rachunek bankowy, jak i gwarancję bankową oraz polisę ubezpieczeniową, ale teŜ inne dopuszczone formy.

Wniosek o uchylenie tak ustanowionego zabezpieczenia roszczeń moŜe złoŜyć zarządzający składowiskiem po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska. Orzeka o tym na podstawie decyzji organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska. Natomiast w razie stwierdzenia, Ŝe nie wykonano obowiązków określonych w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska tenŜe organ orzeka o przeznaczeniu na ten cel zabezpieczenia w wysokości niezbędnej do ich wykonania. Wysokość niezbędnych środków powinna precyzować taka decyzja, która zostanie udokumentowana w uzasadnieniu.

Decyzja o przeznaczeniu zabezpieczenia na usuniecie negatywnych skutków w środowisku (lub szkód) moŜe być wydana jedynie w związku z niewykonaniem w terminie obowiązków określonych w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska lub jego części (art. 198 ust. 2 ustawy p.o.ś. w związku z art. 54 ust. 5 ustawy o odpadach). Wydaje się to niezamierzonym błędem – powinna bowiem istnieć moŜliwość wydania analogicznej decyzji równieŜ w wypadku powstania negatywnych skutków w wyniku eksploatacji składowiska w okresie przed wydaniem decyzji o jego zamknięciu (lub jego części).

W ujęciu ustawy pgg. instytucja zabezpieczenia roszczeń ma równieŜ charakter fakultatywny, a jej zastosowanie jest uwarunkowane wystąpieniem szczególnie waŜnego interesu społecznego związanego z ochroną środowiska – choć nie tylko. Ustanawia się je w koncesji. Ustawodawca nie dał Ŝadnych wskazówek co do formy i wielkości takiego zabezpieczenia. W okresie obowiązywania koncesji całkowicie niejasny jest równieŜ tryb uruchomiania środków stanowiących to zabezpieczenie. Wszystkie te elementy powinna, więc określać sama koncesja. Jedynym kryterium wskazanym przez ustawę jest rodzaj działalności, jej czas i stopień przewidywanej szkodliwości – co jednak wydaje się oczywiste. Nie moŜna więc wykluczyć, Ŝe znajdą tu zastosowanie takŜe inne formy zabezpieczenia niŜ przewidziane w ustawie p.o.ś. – np. poręczenie majątkowe. Decyzja stwierdzająca wygaśniecie lub decyzja o cofnięciu koncesji powinna stwierdzać natomiast zakres i sposób wykonania obowiązków związanych z likwidacją zakładu. W niej teŜ określa się termin wygaśnięcia obowiązku zabezpieczenia. Jak się wydaje w razie powstania nowych okoliczności po jej wydaniu trzeba skorzystać z trybu wznowienia postępowania.

Odmiennie niŜ w ustawie p.o.ś. ustawa pgg. przewiduje, Ŝe w uzasadnionych przypadkach zabezpieczenie roszczeń moŜe być przeznaczane zarówno na pokrycie kosztów wykonania obowiązków publicznych (art. 82), jak i roszczeń prywatnych (art. 95). Nie jest natomiast jasne czy mogą być pokrywane z niego koszty działań prewencyjnych. Nie jest teŜ jasne co oznacza termin uzasadnione – sugeruje to, Ŝe nie wszystkie roszczenia mogą być zaspokajane z tych środków.

W literaturze podkreśla się brak praktycznych doświadczeń związanych ze stosowaniem tej instytucji. Dotyczy to równieŜ zabezpieczeń ustanawianych na podstawie ustawy p.o.ś. i ustawy o odpadach. Trzeba przy tym zauwaŜyć, Ŝe w ujęciu tych dwu ostatnich ustaw zabezpieczenie moŜe dotyczyć jedynie działalności będącej przedmiotem decyzji. Brak jest więc moŜliwości kompleksowego ustanawiania zabezpieczenia z uwagi na zróŜnicowaną działalność. Ustawa pgg. natomiast taką moŜliwość – przynajmniej teoretycznie – dopuszcza.

Instytucja zabezpieczenia roszczeń ma w prawie górniczym konkurenta w postaci obowiązku ustanawiania funduszu likwidacji zakładu górniczego. Nie jest przy tym do końca jasna relacja pomiędzy nimi. Jak się wydaje jednak środki funduszu mogą być

przeznaczane na wypełnienie obowiązków publicznoprawnych związanych

z likwidacją zakładu – tym bardziej Ŝe nie podlegają one egzekucji (ani sądowej ani administracyjnej) w innych celach.

5. Wnioski

Dokonany przegląd przepisów dotyczących powszechnie rozumianego zagadnienia odpowiedzialności za skutki wywołane w środowisku w wyniku odkrywkowej działalności górniczej prowadzi do wniosku, Ŝe system regulacji w tym zakresie jest niespójny. Wątpliwości budzą niemal wszystkie jego elementy – szczególnie przesłanki powstania zobowiązań, jak i zakres moŜliwych roszczeń. Prawie zupełny przy tym brak jest kryteriów oceny zmian w środowisku oraz ich kosztów. Być moŜe nowe rozporządzenia wykonawcze do ustawy p.o.ś. przyniosą tu jakiś postęp. RównieŜ formy moŜliwych zabezpieczeń są w zasadzie tylko zarysowane. W mniejszym stopniu dotyczy to rozlicznych instrumentów prawnych, którymi moŜna posłuŜyć się do realizacji obowiązków – tak prewencyjnych, jak i odszkodowawczych. Mamy jednocześnie do czynienia z dwoma zasadniczymi nurtami regulacji. Dotyczy to obowiązków publicznoprawnych oraz prywatnoprawnych. Ich styk – traktowanie środowiska jako dobra wspólnego – jest jeszcze niedoprecyzowany i nierozpoznany. Praktyka stosowania tych przepisów jest ciągle niewielka. Dylematy te nie są przy tym właściwe tylko dla prawa polskiego. MoŜna mieć więc nadzieję, Ŝe rozwój prawa europejskiego pomoŜe w wypracowaniu spójnej koncepcji regulacji. Pierwszym wyraźnym sygnałem jest w tym zakresie przyjęcie w 2007 r. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która z załoŜenia wdraŜać ma postanowienia

dyrektywy 2004/35/WE. W UE przygotowywana jest ponadto specjalna dyrektywa w sprawie ochrony gleby⁷⁰. Nie zwalnia to jednak od konieczności rozwoju polskiej teorii i praktyki w tym zakresie.

LITERATURA

Adamiak A., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, PWN, 2000.

Agopszowicz A., Dobrowolski G., Lipiński A., Mikosz R., Walczak-Zaremba H., Prawnoekologiczne

uwarunkowania geologii i górnictwa, Kraków, Zakamycze, 2000.

Bar M., Protokół EKG ONZ w sprawie odpowiedzialności cywilnej i odszkodowania za szkody wynikłe

z transgranicznych skutków awarii przemysłowych na wodach transgranicznych. Komentarz,

Wrocław, Centrum Prawa Ekologicznego, 2003.

Bar M., Jendrośka J., Tarnacka K., Prawo do sądu w ochronie środowiska, Wrocław, Centrum Prawa Ekologicznego, 2002.

Bieniek G. (red.), Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. t. II, Warszawa, Wydawnictwo Prawnicze, 1999.

Boć J., Nowacki K., Samborska-Boć E., Ochrona środowiska, Wrocław, Kolonia Limited, 2004. Czachórski W., Zobowiązania, Warszawa, PWN, 1998.

Górzyńska T., Prawo do informacji i zasada jawności administracji, Kraków, Zakamycze, 1999. Ignatowicz J., Prawo rzeczowe, wyd. 10, Warszawa, PWN, 2000.

Jendrośka J. (red.), Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz., Wrocław, Centrum Prawa Ekologicznego, 2001.

Jendrośka J., Jerzmański J. (red.), Prawo ochrony środowiska dla praktyków, Dashoefer, Warszawa, wydawnictwo ciągłe, aktualizowane kwartalnie, wyd. I, 1999.

Jendrośka J., Stoczkiewicz M., Dostęp do informacji o środowisku, Warszawa, 2002.

Jendrośka J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław, 2003. Jerzmański J. (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Wrocław, 2002.

Katner W., Pyziak-Szafnicka M., Odpowiedzialność cywilnoprawna w ustawie o ochronie środowiska, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka, nr 3/1996.

Lipiński A., Prawo geologiczne i górnicze, Katowice, 2004.

Lipiński A. Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków, Zakamycze, 2004.

Lipiński A., Mikosz, R.Ustawa prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa, Dom Wydawniczy

ABC, 2003.

Maśniak D.,Ubezpieczenia ekologiczne, Kraków, Zakamycze, 2003.

Radecki W., Odpowiedzialność prawna w ocronie środowiska, Warszawa, Difin, 2002.

Radecki W., Komentarze do ustawy Prawo ochrony środowiska. Odpowiedzialność w ochronie

środowiska, Wrocław, TNPOŚ., 2002.

Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Toruń, 1997.

Syryczyński P., Tarnowski A., Ekologia a transakcje rynku kapitałowego, Warszawa, Dom Wydawniczy ABC, 1996.

Sommer J., Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwarunkowania – problemy udatności jego

struktury, Wrocław, TNPOŚ, 2005.

_____________

70

Projekt COM/2006/0232 final Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy dla ochrony gleby oraz zmieniającej dyrektywę 2004/35/WE.