Postępowanie administracyjne

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w naleŜących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych według decyzji administracyjnych, jak teŜ przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych na podstawie decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania admisistracyjnego stosuje się więc do wydawania wszystkich omawianych w opracowaniu decyzji administracyjnych. Pewne odrębności w stosunku do regulacji k.p.a. wprowadza ustawa p.o.ś. Obejmuje to m.in. kwestię udziału w postępowaniu organizacji społecznych czy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest kaŜdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto Ŝąda czynności organu ze względu na swój interes prawny czy obowiązek. Elementem kwalifikującym daną osobę jako stronę jest więc interes prawny (lub obowiązek) w załatwieniu sprawy. Interes prawny to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez ściśle określony przepis prawny (np. dobra osobiste, własność, posiadanie).

W doktrynie prawniczej występuje spór, co do tego, kto lub co decyduje o tym, czy dana osoba legitymuje się przymiotem strony. Według subiektywnej koncepcji strony jest nią kaŜdy, kto twierdzi wobec organu administracji, Ŝe postępowanie dotyczy jego interesu prawnego albo Ŝąda czynności organu, powołując się na istniejący jego

zdaniem interes prawny (lub obowiązek)⁴⁸. Druga z koncepcji – obiektywna

koncepcja strony uznaje, Ŝe stroną w postępowaniu moŜe być tylko taki podmiot, co do którego organ prowadzący postępowanie stwierdzi legitymowanie się interesem opartym na prawie administracyjnym. Organ przed wszczęciem postępowania „obiektywnie” bada przymiot strony. JeŜeli nie doszuka się go, to nie wszczyna postępowania jurysdykcyjnego, a załatwia sprawę w postępowaniu skargowym, wnioskowym lub innym (np. zwraca wnoszącemu z pouczeniem, Ŝe właściwy w sprawie jest sąd)⁴⁹.

W postępowaniach dotyczących powszechnie rozumianej działalności górniczej określenie, kto ma interes prawny będzie uzaleŜnione od rodzaju decyzji. W koncesji górniczej czy zatwierdzeniu planu ruchu czy rekultywacji mogą to być właściciele czy uŜytkownicy sąsiednich nieruchomości. Przy pozwoleniu wodnoprawnym krąg podmiotów, na których wywierany jest wpływ moŜe znacznie się rozszerzyć. Zawsze będzie podlegało to indywidualnemu określeniu przez organ. Problem prawidłowego określenia podmiotów, którym przysługują prawa strony dotyczy całego prawa ochrony środowiska. Jest to zagadnienie dość kontrowersyjne. _____________

48

W grę wchodzi więc tu subiektywne przekonanie tego podmiotu. Trzeba wszcząć postępowanie na

Ŝądanie i gdy okaŜe się, Ŝe podmiot nie jest stroną, wydać w sprawie decyzję odmowną. Podejście to znajduje wsparcie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z 30 czerwca 1986 r. (III SA 97/86) określił, iŜ „Przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. (...) Ustalenie, czy Ŝądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę.„

49

To podejście takŜe znajduje swoje oparcie w orzecznictwie NSA w wyroku z 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/83): „Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, moŜe być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która moŜe stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie moŜna skutecznie Ŝądać czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróŜnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie moŜe jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego Ŝądania stosowanych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.”

Na uwagę zasługuje znowelizowana, obowiązująca od 11 lipca 2003 r. wersja art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, Ŝe w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, uŜytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to ustawowe ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawowym powodem wprowadzenia tej i innych zmian była chęć uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Powstaje tu jednak wiele wątpliwości. Rozstrzygnięcia wymaga np., jakie to nieruchomości moŜna uznać za „znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu”. Omawiany przepis 24 niewątpliwie ogranicza teŜ krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w stosunku do poprzedzającego je etapu procesu inwestycyjnego, a mianowicie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile decyzja ta jest wymagana, tj. jeŜeli dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Stanowi to zerwanie z dotychczasową praktyką i linią orzecznictwa, zgodnie z którą podmioty uznane za strony na pierwszym etapie zachowywały ten status równieŜ na etapie drugim. Jeszcze większe kontrowersje moŜe budzić sytuacja, kiedy miejscowy plan istnieje i decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana – w tym wypadku bowiem osoby potencjalnie naraŜone na oddziaływanie obiektu budowanego, ale niespełniające wymogów z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w ogóle nie mają moŜliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania indywidualnych decyzji dotyczących lokalizacji i budowy danego obiektu (moŜliwości ich udziału ograniczone są do etapu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Stronami w postępowaniu mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – równieŜ jednostki niemające osobowości prawnej. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Szczególne prawa strony to przede wszystkim moŜliwość wpływania na treść decyzji oraz odwołania do wyŜszej instancji oraz skargi do sądu administracyjnego. Ma to szczególny wymiar w sytuacjach, gdy zachodzi potrzeba działań prewencyjnych. Omówione dalej niektóre procedury prewencyjne (zwłaszcza tzw. udział społeczny) mają właśnie na celu umoŜliwienie takich działań szerszemu kręgowi podmiotów – bez jednak przyznania pełnych atrybutów strony. W sprawach ochrony środowiska mogłoby to doprowadzić do całkowitego paraliŜu administracji.

Organizacje społeczne mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako tzw. uczestnicy na prawach strony. Są to podmioty niebędące stronami, poniewaŜ celem ich udziału w postępowaniu nie jest ochrona ich interesu prawnego, lecz mogące na

prawach przysługujących stronie uczestniczyć w postępowaniu ze względu na interes prawny innych podmiotów albo interes społeczny. Jest to typowa instytucja procesowa – podmiotom tym nie przysługują Ŝadne uprawnienia z zakresu prawa materialnego. Natomiast przysługują im wszelkie uprawnienia procesowe stron. Mogą m.in. Ŝądać udostępnienia akt, zgłaszać wnioski dowodowe, brać udział w przeprowadzaniu dowodów, wnosić o zawieszenie postępowania, składać zaŜalenia, odwołania. Uczestnicy mogą działać zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strony.

Artykuł 31 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do Ŝądania wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących innych osób. Przepis ten ma jednak zastosowanie jedynie wówczas, jeŜeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oceny czy warunki te zostały spełnione dokonuje organ administracji publicznej, wydając postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do juŜ toczącego się postępowania (organ dysponuje tu więc uznaniem). Na postanowienie odmowne organizacji słuŜy zaŜalenie. Biorąca udział w postępowaniu organizacja społeczna uczestniczy w nim na prawach strony. Uczestnictwo w postępowaniu warunkuje jej moŜliwość złoŜenia skargi do sądu.

Kodeks postępowania administracyjnego nakłada ponadto na organ obowiązek zawiadamiania organizacji społecznych o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących innych osób – jeŜeli organ uzna, Ŝe mogą być one tym zainteresowane ze względu na swe cele statutowe (musi za tym przemawiać równieŜ interes społeczny). Organizacja, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, moŜe, za zgodą organu przedstawić mu swój pogląd w danej sprawie (w uchwale lub w oświadczeniu jej organu statutowego). NaleŜy wspomnieć, Ŝe znowelizowane prawo budowlane wyklucza stosowanie art. 31 k.p.a. w stosunku do pozwolenia na budowę (ale nie wyklucza art. 33 p.o.ś.)⁵⁰.

Wyjątkiem od powyŜszych zasad są postępowania wymagające przeprowadzenia prewencyjnej procedury udziału społeczeństwa. Dotyczy to przede wszystkim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (obligatoryjnie poprzedzającej wydanie m.in. koncesji górniczej). W tych przypadkach, jeśli chodzi o organizacje ekologiczne⁵¹, to umoŜliwiono im udział na prawach strony, o ile powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w nim (art. 33 p.o.ś.). Nie mamy więc tutaj praktycznie do czynienia z uznaniowością dopuszczenia do postępowania. Sprawdzeniu podlega wyłącznie charakter organizacji – czy jest ekologiczna oraz miejsce działania. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej słuŜy zaŜalenie.

Na prawach strony mogą jeszcze uczestniczyć w postępowaniu: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz inne podmioty określone w szczegółowych _____________

50

Co ma znaczenie dla części organizacji społecznych – tzw. organizacji ekologicznych.

51

przepisach. Prokurator występuje w postępowaniu jako organ państwowy powołany do strzeŜenia praworządności. SłuŜy mu prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Organ administracji jest związany takim Ŝądaniem. Prokuratorowi słuŜy prawo udziału w kaŜdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Organ musi więc dopuścić prokuratora do postępowania. Ponadto organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w kaŜdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Prokurator samodzielnie decyduje czy przystąpi do takiego postępowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straŜy praw i wolności obywateli, określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisach prawa. W sprawach o ochronę praw i wolności obywateli Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych praw i wolności, nie nastąpiło naruszenie prawa, a takŜe zasad współŜycia i sprawiedliwości społecznej. Po zbadaniu sprawy Rzecznik moŜe zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarŜać decyzje do sądu administracyjnego, a takŜe uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi.

Wśród innych podmiotów ze względu na gospodarkę odpadami największe znaczenie ma Inspekcja Ochrony Środowiska. Organy Inspekcji mogą zwrócić się do kaŜdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów związanych z ochroną środowiska. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony

środowiska w działalności tych organów, organy Inspekcji Ochrony Środowiska

kierują wystąpienie, którego treścią moŜe być w szczególności wniosek o: – wszczęcie postępowania administracyjnego,

– dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

W przypadku skierowania takiego wystąpienia organom Inspekcji przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Pewne modyfikacje podanych zasad wynikają równieŜ z postanowień nowej ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. JeŜeli zagroŜenie szkodą lub szkoda dotyczą środowiska jako dobra wspólnego, to zgłoszenia konieczności podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych moŜe dokonać kaŜdy organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Podmioty te automatycznie mają prawo uczestniczyć w toczącym się postępowaniu na prawach strony.