Pojęcie współpracy międzyterytorialnej

Współpraca międzyterytorialna to określenie transnarodowej współpracy subpaństwowych (subnarodowych, subcentralnych) jednostek terytorialnych, czyli jednostek podziału terytorialnego państw, pochodzących z co najmniej dwóch różnych państw. Jest ona rodzajem politycznych interakcji przestrzennych (patrz tabela 1). Cechą odróżniającą ją od tradycyjnie rozumianej współpracy międzynarodowej (międzyrządowej), jest niższy niż centralny – a więc lokalny lub regionalny – poziom relacji.Można za N. Levratem określić współpracę międzyterytorialną jako

„zróżnicowane co do stopnia formalizacji kontakty i stosunki nawiązywane między terytorialnymi podmiotami publicznymi różnych państw, nie będącymi podmiotami prawa międzynarodowego”

(Levrat, 1996, s. 30).

Tab. 1. Międzynarodowe interakcje przestrzenne

Interakcje Przepływy Zjawiska

ekonomiczne towarów

kapitałów handel zagraniczny inwestycje zagraniczne

społeczne osób migracje stałe, turystyka, kontakty osobiste

polityczne współpraca jednostek samorządowych

pozostałe pojazdów

informacji połączenia transportowe powiązania z użyciem środków łączności Źródło: Komornicki, 2003, s. 22

W zakresie terminologii stosowanej dla określenia zewnętrznych działań subpaństwowych jednostek terytorialnych panuje w literaturze zarówno światowej, jak i polskiej ogromny „bałagan”.

Ponieważ nie mają one podmiotowości w świetle prawa międzynarodowego publicznego, ich działania nie mogą być traktowane jako aktywność międzynarodowa sensu stricto. Jak podkreśla Krzysztof Tomaszewski „jest to z prawnego punktu widzenia nieuprawnione” (Tomaszewski, 2007, s. 103). Stąd też właśnie między innymi takie sformułowanie, jak „zewnętrzne działania władz lokalnych i regionalnych”. Z drugiej strony spotkać można również podejście, zgodnie z którym subpaństwowe jednostki terytorialne, zwłaszcza w państwach federalnych, traktuje się jako „aktorów polityki zagranicznej”. Zdaniem Panayotisa Soldatosa zewnętrzna działalność władz subnarodowych zawiera konstytutywne elementy polityki zagranicznej, takie jak: cele, strategie, taktyka, instytucje, proces decyzyjny, instrumenty i wyjścia (foreign–policy output) (Soldatos, 1990). W odniesieniu do zewnętrznej działalności jednostek terytorialnych, zwłaszcza regionalnych, spotkać więc można określenia nawiązujące do tradycyjnej koncepcji dyplomacji, rozumianej jako oficjalna działalność państwa i jego uprawnionych organów w dziedzinie polityki zagranicznej, takie jak: „paradyplomacja”, „protodyplomacja”, „mikrodyplomacja”, „dyplomacja wielowarstwowa”, czy też bardziej opisowo jako „subsydiarna forma narodowej polityki zagranicznej”.

Podobnie w odniesieniu do stosunków między subpaństwowymi jednostkami terytorialnymi. Zdaniem Ireny Pietrzyk „ze względów semantycznych i doktrynalnych wykraczająca poza granice państwowe współpraca samorządów określana jest (…) mianem współpracy

Hanna Dumała 168

zewnętrznej lub międzyterytorialnej (a nie międzynarodowej)” (Pietrzyk, 2000, s. 287). Zarówno w dokumentach organizacji międzynarodowych (Rada Europy, Wspólnota Europejska), jak i opracowaniach naukowych pojawiają się obok siebie, bądź zamiennie, takie określenia, jak współpraca: ponadpaństwowa, ponad granicami, transnarodowa, transgraniczna¹, przygraniczna, międzyterytorialna, międzyregionalna (transregionalna), euroregionalna, interkomunalna (intermunicypalna), zdecentralizowana, czy też określa się ją opisowo jako „stosunki zewnętrzne władz lokalnych i regionalnych” (Ricq, 2006). Jednocześnie te same pojęcia są różnie definiowane przez różnych autorów, bądź – co równie częste – stosowane bez definiowania.

Sytuację terminologiczną komplikuje fakt, że w Europie jako pierwsze powstały uregulowania prawne dotyczące współpracy jednostek terytorialnych sąsiadujących ze sobą, którą określono jako „transgraniczną” (transfrontier).² De facto każde działanie władz lokalnych bądź regionalnych wobec władz jednostek terytorialnych z innych państw jest „transgraniczne” w tym sensie, że przekracza granicę państwa.³ Różnorodność kontaktów międzynarodowych władz lokalnych i regionalnych państw europejskich skłoniło Radę Europy (RE) do stworzenia analogicznych regulacji w odniesieniu do pozostałych sytuacji. Protokół nr 2 do Konwencji Madryckiej wprowadza więc pojęcie współpracy „międzyterytorialnej” (interterritorial), zdefiniowanej w sposób negatywny jako współpraca inna niż stosunki współpracy transgranicznej władz sąsiedzkich. Z kolei dyskusje nad treścią Protokołu nr 3 do tejże Konwencji przyniosły pierwotnie ogólne pojęcie współpracy terytorialnej (territorial), a następnie euroregionalnej (euroregional), na którą składa się zarówno współpraca transgraniczna, jak i międzyterytorialna (por. ryc. 1).

WSPÓŁPRACA

transgraniczna + międzyterytorialna = terytorialna (euroregionalna)

Ryc. 1. Zewnętrzna współpraca subpaństwowych jednostek terytorialnych według RE

Źródło: opracowanie własne

Inaczej ujmuje to zagadnienie Wspólnota Europejska (por. ryc. 2). Komitet Regionów (KR) zaproponował szerokie określenie „współpraca transeuropejska” (trans–European), z kolei Komisja Europejska (KE), podobnie jak Rada Europy, wprowadziła pojęcie „współpracy terytorialnej” (territorial co–operation). Oba organy Wspólnot Europejskich dokonały dalszego podziału współpracy na trzy rodzaje. Dwa z nich są w obu przypadkach tożsame: transgraniczna (cross–border) i transnarodowa (transnational), trzeci nazwany nieco odmiennie: w dokumentach KR używa się pojęcia międzyterytorialna (inter–territorial), KE – międzyregionalna (interregional). Należy przy tym zauważyć, że współpraca określana jako „transnarodowa” nie dotyczy ściśle współpracy subpaństwowych jednostek terytorialnych, bowiem w rozumieniu obu instytucji odbywa się pomiędzy państwami, „ewentualnie przy udziale regionów”. W tym przypadku regiony są nie podmiotem, a jedynie przedmiotem współpracy podejmowanej przez władze centralne państw.

WSPÓŁPRACA

transgraniczna + transnarodowa + międzyterytorialna/międzyregionalna = transeuropejska/terytorialna Ryc. 2. Zewnętrzna współpraca subpaństwowych jednostek terytorialnych według WE

Źródło: opracowanie własne

1 W języku angielskim występuje jako cross–border lub transfrontier, francuskim – transfrontalière, niemieckim – grenzüberschreitende.

2 Chodzi przede wszystkim o Europejską Konwencję Ramową o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi (tzw. Konwencja Ramowa lub Madrycka) przyjętą przez Radę Europy w Madrycie 21 maja 1980 r. (ETS no 106).

3 Przedrostek trans (łac. za, poza, z tamtej strony) w złożeniach oznacza: przez, poprzez; poza–, za–. (Kopaliński, 1983, s. 430).

„Rodzaje i formy struktur współpracy międzyterytorialnej ...” 169 2. Rodzaje struktur współpracy międzyterytorialnej

Skonstruowanie bezdyskusyjnej, ogólnie akceptowanej klasyfikacji tak złożonej i szerokiej materii badawczej, jaką są struktury międzyterytorialne jest moim zdaniem niemożliwe. Tym niemniej można i należy pokusić się o pewne podstawowe ustalenia. Systematyzacja struktur międzyterytorialnych powinna opierać się, moim zdaniem, na kryteriach: podmiotowych, przedmiotowych, strukturalnych i funkcjonalnych.

Kryteria podmiotowe odnoszą się do szczebla współpracujących jednostek terytorialnych oraz ich liczby.

Biorąc pod uwagę szczebel jednostki terytorialnej można mówić o strukturach jedno–

i wielopoziomowych. Struktury jednopoziomowe tworzone są przez subpaństwowe jednostki terytorialne zaliczane do tego samego szczebla podziału terytorialnego, a więc mogą być lokalne (tworzone przez lokalne jednostki terytorialne I i II szczebla) oraz regionalne (przez regiony). Na przykład współpraca francuskich i belgijskich gmin lub ich związków, polskich i niemieckich powiatów zaliczana jest do poziomu lokalnego, a hiszpańskich wspólnot autonomicznych z francuskimi regionami do regionalnego. W strukturach wielopoziomowych, czyli mieszanych, współpracują jednostki terytorialne różnych szczebli (np. współpraca francuskich departamentów – szczebel lokalny II stopnia, ze szwajcarskimi kantonami – szczebel regionalny). Przykładami struktur mieszanych są również struktury z udziałem całych państw (np. Wspólnota Robocza Pirenejów – Andora, Międzynarodowa Konferencja Jeziora Bodeńskiego – Lichtenstein, Euroregion SaarLorLuxRhein – Luksemburg, Wspólnota Robocza Alpen Adria – Chorwacja i Słowenia). Należy zaznaczyć, że zjawisko to nie jest powszechne i dotyczy w zasadzie jedynie udziału małych terytorialnie państw w strukturach transgranicznych.

W odniesieniu do struktur transgranicznych szczebel współpracujących jednostek przekłada się na wielkość obszaru objętego współpracą. Struktury regionalne z reguły są obszarowo zdecydowanie większe od struktur lokalnych, mimo − zazwyczaj − znacznie mniejszej liczby zaangażowanych we współpracę jednostek.¹

Liczba partnerów współpracy mieści się na osi od dwóch do liczby wyrażającej łączną ilość subpaństwowych jednostek terytorialnych na danym obszarze. W Europie – w samej Unii Europejskiej – zbliża się ona do 100 tysięcy (EU sub–national governments: an overview, 2007, s. 2). Oczywiście nie istnieje struktura grupująca wszystkich możliwych aktorów terytorialnych. Ze względu na liczbę współpracujących partnerów można mówić o strukturach dwu–

i wielostronnych, bądź też wyróżniać stuktury: (1) małe – obejmujące do dziesięciu jednostek terytorialnych, (2) średnie – od kilkunastu do kilkudziesięciu partnerów i (3) duże – utworzone przez ponad 100 jednostek terytorialnych. Należy przy tym pamiętać, że nie we wszystkich strukturach indywidualne jednostki terytorialne współpracują bezpośrednio. Niektóre struktury międzyterytorialne tworzone są bowiem przez krajowe (narodowe) związki jednostek terytorialnych i to one są formalnymi stronami współpracy.

Kryterium przedmiotowe to przede wszystkim źródła współpracy. W odniesieniu do współpracy na poziomie komunalnym Kaczmarek² wyróżnia pięć typów partnerstwa: historyczne – miasta łączą wspólne wydarzenia bądź postacie historyczne; nazewnicze – podobnie brzmiące nazwy miast; funkcjonalne – podobne funkcje gospodarcze, np. portowe, targowe, górnicze;

tematyczne (projektowe) – zawiązywane przy okazji określonego tematu, wspólnego projektu czy grantu; inne, takie jak honorowe, akademickie, sportowe (Kaczmarek, 2003, s. 144–145).

Poszukując źródeł współpracy dla jednostek wyższego szczebla podziału terytorialnego zauważyć należy także partnerstwo, które można określić mianem przestrzennego. W tym przypadku współpracujące jednostki charakteryzują się podobieństwem cech geofizycznych:

nadmorskie, górskie, wyspiarskie, peryferyjne, centralne, itp. Jako przykłady mogą służyć:

Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (AEBR), Konferencja Peryferyjnych

1 Na przykład obszar Wspólnoty Roboczej Pirenejów, w ramach której współpracuje 8 jednostek regionalnych to 212 tys.

km², a obszar komunalnego Euregio, skupiającego ok. 130 gmin to jedynie 13 tys. km². Skrajnym przypadkiem jest Wspólnota Robocza Krajów Naddunajskich (21 regionów z 11 państw) obejmująca terytorium aż 650 tys. km².

2 Kaczmarek stosuje tę typologię w odniesieniu do dwustronnych związków miast, ale można je przenieść również na związki wielostronne. Przykładem struktury nazewniczej może być Związek Miast i Gmin Friedlandzkich, funkcjonalnej – Hanza, tematycznej – Europejska Sieć Miast Kultury i Miesięcy Kultury (ECCM), innej – Stowarzyszenie Miast Laureatów Nagrody Europy.

Hanna Dumała 170

Regionów Nadmorskich Europy (CPMR), Cztery Zakątki Południowego Bałtyku (FC) czy Siedem Wysp Morza Bałtyckiego (B7). Wspólna charakterystyka przestrzenna generuje wspólnotę problemów będących przedmiotem współpracy i tworzy podstawę celów zarówno ekonomiczno–

społecznych, jak i politycznych.

Zakres przedmiotowy współpracy międzyterytorialnej możemy określić jako wielotematyczny (ogólny), obejmujący wiele zagadnień interesujących współpracujące jednostki oraz wyspecjalizowany (wąski), ograniczony do jednej wybranej, konkretnej dziedziny współpracy.¹ Przegląd struktur działających w Europie uzasadnia stwierdzenie, iż struktury transgraniczne są z reguły ogólne, natomiast struktury międzyregionalne mogą być zarówno wielotematyczne, jak i wyspecjalizowane.

Struktury wielotematyczne to między innymi stowarzyszenie Eurocities, w ramach którego miasta współpracują w zakresie rozwoju kulturalno–społecznego, ekonomicznego, ochrony środowiska i opieki społecznej. Współpraca w ramach Związku Miast Bałtyckich (UBC) dotyczy zwłaszcza promowania historii, ekologii, dziedzictwa kulturalnego i ochrony walorów krajobrazowych regionu bałtyckiego. Struktury wyspecjalizowane powstają wokół określonego zagadnienia, którym może być na przykład ochrona środowiska, technologia, rewitalizacja miast, komunikacja, kultura itp. Współpraca ogranicza się do interesującej wszystkich partnerów kwestii, która z reguły uwidoczniona jest w samej nazwie powstałej struktury. Przykładami takich struktur są, między innymi: Sieć Europejskich Miast i Regionów na rzecz Nowych Rozwiązań Transportowych POLIS, Stowarzyszenie Miast i Regionów dla Recyklingu i Zrównoważonego Zarządzania Zasobami (ACR+), Centrum Regionów Eurośródziemnomorskich na rzecz Środowiska (C.E.R.E.), Europejskie Miasta Przeciwko Narkotykom (ECAD) czy Miasta Przyjazne Rowerzystom (CfC).

Struktury funkcjonalne, określane także sektorowymi, tworzone są przez jednostki o takich samych bądź podobnych cechach ekonomicznych czy typie zagospodarowania. Ich zadaniem jest rozwijanie współpracy w celu wspomagania rozwoju gospodarczego bądź restrukturyzacji wspólnego sektora gospodarki. Przykładami struktur sektorowych są między innymi: Europejska Akcja na rzecz Gmin Górniczych (Euracom), Stowarzyszenie Europejskich Wspólnot Tekstylnych (ACTE), Stowarzyszenie Europejskich Regionów Producentów Owoców i Warzyw (AREFLH), Regiony Innowacyjne Europy (IRE Network) czy też Regiony na rzecz Badań (R4R).

Struktury przestrzenne, tematyczne i sektorowe są w literaturze określane łącznie jako

„szczególne” (Ross, 2000, s. 11–12; Sapała, 2005, s. 49–61).

Kryteria strukturalne to stopień otwartości i formalizacji. Wyróżniamy w związku z tym struktury otwarte i ograniczone oraz sformalizowane i nieformalne².

Otwartość struktur oznacza swobodę przyłączania się wszystkich jednostek terytorialnych zainteresowanych celami działania tychże, niezależnie od ich charakterystyki. Struktury ograniczone otwarte są wyłącznie na członków spełniających określone warunki (kryteria), związane ze szczeblem jednostek, ich wielkością³, cechami przestrzennymi, ekonomicznymi, itp.

Struktury sformalizowane (różnego rodzaju stowarzyszenia) oparte są na podstawie prawnej. Podstawą normatywną ich funkcjonowania jest statut oraz prawo wewnętrzne państwa, w którym dana struktura jest zarejestrowana, a także podpisywane przez rządy państw, z których pochodzą współpracujące jednostki, porozumienia rekomendowane przez Konwencję Ramową.

W zależności od rodzaju prawa regulującego działanie struktur sformalizowanych możemy je podzielić na struktury publicznoprawne i cywilnoprawne. Struktury nieformalne (wspólnoty) to natomiast różnego rodzaju alianse, fora czy umowy typu gentelman agreement na rzecz osiągania wspólnych celów. Częstym zjawiskiem jest rozwój struktury od nieformalnej do sformalizowanej, choć kooperacja bez podstaw w formie umowy może charakteryzować się równie dużym, bądź niekiedy nawet większym, zaangażowaniem współpracujących stron.

1 Tomaszewski używa określeń: policentryczne (wielosektorowe) oraz monocentryczne. Trzecią formą są – jego zdaniem – struktury, które można nazwać „programowymi”. Współpraca w ich ramach ma „charakter pewnego programu, stanowi projekcję celów, do osiągnięcia których dążą stowarzyszone podmioty”. Tomaszewski nie używa tej nazwy, ale wyróżnia tę trzecią formę sieci w tabeli 3.4 (Tomaszewski, 2007, s. 125−126).

2 Konwencja Madrycka dokonuje rozróżnienia współpracy na wiążącą i niewiążącą.

3 Przykładowo jednym z warunków członkostwa miasta w Eurocities jest minimum 250 000 mieszkańców.

„Rodzaje i formy struktur współpracy międzyterytorialnej ...” 171 Zinstytucjonalizowana współpraca transgraniczna określana jest najczęściej mianem współpracy euroregionalnej, a utworzone w jej wyniku struktury euroregionami¹. Tak więc współpraca transgraniczna nabiera cech współpracy euroregionalnej z chwilą wprowadzenia stałych, instytucjonalnych form współdziałania. Jak podkreślają autorzy pracy Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski pojęcie współpracy transgranicznej „inkorporuje w sobie przede wszystkim element funkcjonalny”, a współpracy euroregionalnej „podkreśla znaczenie elementu strukturalnego” (Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski, 1999, s. 11).

Euroregion w znaczeniu instytucjonalnym, akcentującym transgraniczność więzi definiowany jest jako „formalna struktura współpracy transgranicznej, skupiająca przedstawicieli szczebla lokalnego i regionalnego, a także, w uzasadnionych przypadkach, partnerów gospodarczych i społecznych” (Praktyczny przewodnik współpracy transgranicznej, 1997, s. D1/1).

Uważam, że najważniejsze z punktu widzenia rozróżnienia typów współpracy międzyterytorialnej jest kryterium funkcjonalne, na które składa się geograficzny (przestrzenny) wymiar współpracy, a więc kwestia wzajemnego położenia współpracujących jednostek.

W związku z tym rozróżniam dwie odmienne sytuacje: albo współpracują jednostki sąsiadujące ze sobą, czyli geograficznie powiązane bezpośrednio (poprzez wspólną granicę) lub pośrednio (poprzez członkostwo w grupie takich jednostek tworzących grupę mającą wspólne granice), albo mamy do czynienia ze współpracą jednostek terytorialnych, pomiędzy którymi występuje brak ciągłości przestrzennej. Stąd też przyjmuję, że można wyróżnić dwa zasadnicze typy współpracy międzyterytorialnej:

− transgraniczną, inaczej zwartą przestrzennie, a więc współpracę sąsiedzką pomiędzy gminami i/lub ich związkami lub regionami położonymi po przeciwnych stronach wspólnej granicy² oraz

− międzyregionalną, rozproszoną przestrzennie, czyli współpracę nie sąsiadujących ze sobą subpaństwowych jednostek terytorialnych różnych państw³.

Analogicznie rozróżniam struktury współpracy. Wzajemne położenie współpracujących jednostek terytorialnych ma, moim zdaniem, decydujący wpływ na zakres (przedmiot) i intensywność współpracy. Związki obszarów przygranicznych nakierowane są na rozwiązywanie konkretnych problemów związanych z faktem istnienia między nimi granicy państwowej, stanowiącej barierę polityczną, ekonomiczną, infrastrukturalną, itp. Zakres i zasięg takiej współpracy jest szeroki i obejmuje przedstawicieli jednostek terytorialnych nie tylko z poziomu władz, ale także społeczności lokalnej/regionalnej. Z kolei brak ciągłości przestrzennej między współpracującymi jednostkami wymusza dokonanie przemyślanego wyboru: po pierwsze – partnera/partnerów, po drugie – dziedziny współpracy. Z tego też względu zarówno zakres, jak i zasięg współpracy jest ograniczony.

Patrząc na współpracę międzyterytorialną z punktu widzenia Wspólnoty Europejskiej (WE), która w znacznym stopniu współfinansuje współpracę jednostek terytorialnych z państw członkowskich, istotne jest wprowadzone rozróżnienie na: współpracę w obrębie wewnętrznych granic Wspólnoty (współpraca wewnątrzwspólnotowa), współpracę między członkami WE

1 Jak się podkreśla termin „euroregion” nie ma charakteru oficjalnego i nie jest definiowany w żadnym dokumencie prawnomiędzynarodowym. Jest to określenie potoczne, lecz powszechnie przyjęte w literaturze przedmiotu. Podkreśla się, że sugeruje ono poczucie przynależności do Europy i wolę uczestniczenia w procesie integracji europejskiej.

W znaczeniu czysto przestrzennym (geograficznym) jest to obszar współpracy transgranicznej określany także jako

„region transgraniczny”.

2 Przykładowe definicje: „współpraca sąsiedzka przylegających do siebie regionów granicznych lub współpraca zagraniczna władz szczebla regionalnego i lokalnego, organizacji lub innych instytucji, reprezentujących obszary graniczne” (Praktyczny przewodnik współpracy transgranicznej, 1997, s. D1/1), „stosunki sąsiedzkie między wspólnotami lub władzami lokalnymi po obu stronach granicy lądowej bądź morskiej” (Practical Guide to transfrontier Co–operation, s. 9), „dwu–, trój– lub wielostronna współpraca władz lokalnych i regionalnych (…) prowadzona na geograficznie ciągłym obszarze” (Opinion of the Committee of the Regions of 13 March 2002 ...),

„każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych dla realizacji takich zamierzeń” (art. 2 p. 1 Konwencji Ramowej),

„(zorganizowane) transnarodowe interakcje między sąsiadującymi regionami po obu stronach granicy w celu ochrony, kierowania i rozwoju wspólnej przestrzeni życiowej” (Schmitt–Egner, 2001, s. 74).

3 Np.: „współpraca (między władzami regionalnymi i lokalnymi) przeważnie w poszczególnych sektorach (nie obejmuje wszystkich dziedzin życia) przy udziale wybranych podmiotów” (Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej, 2000, s. A2/12).

Hanna Dumała 172

a państwami trzecimi (wspólnotowo–zewnętrzna) oraz współpracę między państwami nie należącymi do WE (pozawspólnotowa). Wyróżnione w ten sposób struktury mają zasadniczo odmienne warunki działania zarówno pod względem dostępu do środków finansowych, jak i poziomu przepuszczalności granic państwowych. Zdecydowanie najkorzystniejsze warunki występują w sytuacji współpracy wewnątrzwspólnotowej (duże środki, otwarte, przepuszczalne granice), a najmniej korzystne w ramach współpracy pozawspólnotowej (wyłącznie środki własne, szczelne granice).