Mimo nierozłączności polityki i strategii w sensie ogólnym, relacje hierarchiczne między tymi pojęciami w związku z procesami ich ewolucji nie są jednoznacznie określone i poj-mowane, co wpływa na wymiar praktyki społecznej, publicznej i państwowej. Wynika to z bliskości zakresów znaczeniowych obu pojęć oraz z coraz powszechniejszego stosowania podejścia strategicznego i politycznego do wszelkich dziedzin i obszarów aktywności spo-łecznej człowieka.
W aspekcie znaczeniowym – przyjmując, że w najszerszym znaczeniu polityka oznacza świadome, przemyślane, zaplanowane, ukierunkowane i konsekwentne działanie zmierzają-ce do osiągnięcia określonych zmierzają-celów – termin „polityka” jest bliski takim określeniom jak
„sposób działania” czy „strategia”45. Taki wniosek można również wysnuć na przykładzie definicji Waldemara Kitlera, który wskazuje, że polityka to oprócz działań odnoszących się do rządzenia, także zespół działań podjętych przez aparat władzy państwowej i inne podmio-ty polipodmio-tyki, zmierzające do osiągniecia wypodmio-tyczonych celów za pomocą odpowiednio dobra-nych środków i narzędzi, opartych na wzajemdobra-nych stosunkach – relacjach odnoszących się do pozytywnych lub negatywnych powiązań między nimi46.
Jak przyznaje Jarosław Gryz, związek między polityką a strategią, czyli długookresową koncepcją działania politycznego w czasie i przestrzeni z wykorzystaniem dostępnych i po-tencjalnych oraz kreowanych sił środków, jest podstawowym czynnikiem kształtowania by-tu i rozwoju państwa47. Co więcej, umiejętne połączenie polityki i strategii warunkuje po-myślność działań w każdej sferze działalności państwa: społeczno-kulturowej, ekonomicznej, bezpieczeństwa48. W wypadku wskazanych relacji dostrzegamy dwa przeciwne poglądy, w ramach których strategia jest funkcją49 polityki. W tym sensie odgrywa wobec polityki ro-lę podrzędną lub jest dla niej punktem odniesienia.
Nie budzą wątpliwości poglądy wspomnianych wcześniej teoretyków na tę kwestię. Według Carla von Clausewitza, strategia zajmuje miejsce między polityką i taktyką, przy czym w sto-sunku do polityki pełni funkcje podrzędne50, ponieważ strategia i taktyka są sposobem prowa-dzenia wojny na różnych poziomach, a wojna jest środkiem do osiągnięcia celów politycznych.
45 http://www.akohard.kk.e-wro.pl/Ksiazka_html/polityka.html [dostęp: 21.08.2014].
46 W. Kitler: Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System. Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, s. 33–35.
47 J. Gryz: Państwo jako imperatyw polityki i strategii. „Zeszyty Naukowe AON” 2009 nr 3, s. 118.
48 Ibidem, s. 119.
49 Funkcja, czyli obiektywny skutek, konsekwencja działania lub istnienia elementu struktury, zjawiska dla jego otoczenia.
P. Winczorek: Nauka o państwie..., op.cit., s. 33.
50 C. von Clausewitz: O wojnie…, op.cit., s. 83.
Basil Henry Liddell Hart już w definicji strategii warunkował jej instrumentalność w odniesie-niu do osiągania celów politycznych. Także André Beaufre postrzega strategię jako badanie sy-tuacji politycznej oraz ogólnych kierunków jej rozwoju, a w konsekwencji jako stawianie hi-potez i wybór metod umożliwiających osiągnięcie celów politycznych.
We współczesnych rozważaniach nad teorią strategii obowiązujących w siłach zbrojnych Stanów Zjednoczonych, mających pewien wpływ na polską myśl w tej dziedzinie51, Harry R. Yarger podkreśla, że strategia jako podporządkowana realizacji celów politycznych nie może być bez polityki dobrze sformułowana, a tym bardziej realizowana. Cele polityczne może wskazać tylko polityka52.
Roman Kuźniar, zwracając uwagę na rozbieżności w literaturze dotyczące relacji między strategią a polityką państwa (organizacji), wskazuje na konieczność odróżniania tego, co stra-tegiczne, od tego, co polityczne53.
Relacje między polityką a strategią są rozpatrywane również w ramach nauk z dziedziny organizacji i zarządzania. Leszek J. Krzyżanowski w rozważaniach nad strategią przedsię-biorstwa rozstrzyga kwestię miejsca polityki w stosunku do strategii, dając pierwszeństwo tej pierwszej. Polityka jako przynależna poszczególnym szczeblom hierarchii wskazuje ogól-ne kierunki, strategia zaś stanowi sposób ich realizacji54.
Rolą polityki jest określenie wizji i ogólnych celów, natomiast strategii – jak podkreśla Sławomir P. Sałajczyk – wybór środków i sposobów (dróg) ich osiągnięcia w ramach prze-myślanej i konsekwentnie realizowanej koncepcji działania. Strategia jest funkcjonalnie pod-porządkowana polityce państwa, stanowi narzędzie jej racjonalizacji55. Na drugim biegunie omawianych relacji znajdujemy dużo rzadziej spotykany pogląd, ale mający znaczący wpływ na praktykę strategiczną, wskazujący na pierwszeństwo strategii przed polityką (rys. 1).
Pogląd taki prezentuje Stanisław Koziej, który opowiada się za nadrzędnością kategorii strategicznych nad tego samego typu kategoriami politycznymi, takimi jak cele strategiczne i polityczne, koncepcje strategiczne i polityczne itp. Podkreśla, że przez strategię należy ro-zumieć zajmowanie się sprawami najbardziej generalnymi i długofalowymi (interesami, ce-lami, koncepcjami itp.), a przez politykę – bieżące kierowanie państwem (organizacją). W ta-kim wypadku długofalowa strategia jest nadrzędna w stosunku do bieżącej polityki, a cele strategiczne są trwalsze niż cele polityczne, w konsekwencji koncepcja strategiczna jest mniej zmienna niż koncepcja polityczna56.
S. Koziej uważa, że dominacja polityki nad strategią jedynie w pewnym stopniu wynika z podejścia ograniczonego do analizowania zachowań podmiotu (państwa) wyłącznie jako działań zdeterminowanych przez istniejące warunki, a nie jako działań wynikających (choć
51 S. Koziej: Wstęp do teorii…, s. 7; Kwartalnik „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011/18 nr II, s. 26.
52 H.R. Yarger: Strategic Theory for 21st Century: The Little Book On Big Strategy. US. Army War College, Carlisle, PA 2006, s. 7–9.
53 Vide: Między polityką i strategią…, op.cit.; R. Kuźniar: Polityka i siła. Studia strategiczne – zarys problematyki. Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005, s. 178–179.
54 L.J. Krzyżanowski: O podstawach kierowania organizacjami…, op.cit., s. 256–257.
55 S.P. Sałajczyk: Strategia w polityce współczesnych państw. Aspekty teoretyczne. W: Między polityka a strategią…, op.cit., s. 20.
56 Vide: S. Koziej: Między piekłem a rajem…, op.cit., s. 11; Idem: Wstęp do teorii i historii bezpieczeństwa…, op.cit, s. 14.
oczywiście nie wyłącznie) z potrzeby realizacji własnych interesów. Świadomość realizacji własnych interesów prowadzi do myślenia strategicznego, natomiast koncentrowanie się na tzw. obiektywnych warunkach ogranicza podmiot do myślenia operacyjnego (jeśli podmio-tem jest państwo do myślenia politycznego właśnie)57.
Wskazywanie pierwszeństwa strategii nad polityką, zdaniem Sławomira Zalewskiego, sta-nowi domenę podejścia prakseologicznego, obecnego w sztuce wojennej, w której strategia jest hierarchicznie ważniejsza od sztuki operacyjnej58.
Polityka publiczna pozostaje w równie skomplikowanych relacjach w stosunku do strategii jak jej klasyczny odpowiednik. Według poglądów brytyjskich, które dominują w rozważaniach na temat polityki publicznej jako dyscypliny wiedzy, strategia jest całościowym procesem de-cydowania, w jakim kierunku zmierzamy i jak możemy dotrzeć do zamierzonego celu,
nato-57 S. Koziej: Między piekłem a rajem…, op.cit., s. 11.
58 S. Zalewski: Polityka a strategia bezpieczeństwa. W: Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski. J. Gryz (red.).
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013, s. 55.
Rys. 1. Przykładowe relacje między polityką a strategią w teorii i praktyce
PRAKTYKA TEORIA
Źródło: Opracowanie własne autora KONSTYTUCJA RP
określa naczelne potrzeby i wartości KONSTYTUCJA RP
określa naczelne potrzeby i wartości
STRATEGIA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO – określa interesy narodowe i cele
strategicz-ne w dziedzinie bezpieczeństwa – formułuje strategiczne działania i zadania
STRATEGIA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO – przedkłada interesy narodowe i cele
strate-giczne w dziedzinie bezpieczeństwa nad strategiczne działania i zadania
IMPLEMENTACJA STRATEGII (polityka bieżąca) – opracowanie strategii sektorowych
– opracowanie dokumentów doktrynalnych – opracowanie dyrektyw, planów, programów
strategicznych
POLITYKA PAŃSTWA
– określa interesy narodowe w dziedzinie bez-pieczeństwa
– definiuje cele strategiczne
POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA – określa interesy narodowe w dziedzinie
bez-pieczeństwa
– definiuje cele strategiczne
POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA – realizuje cele i zadania SBN RP za pomocą
dyrektyw, planów i programów strategicz-nych
miast polityki dostarczają bardziej konkretnych środków, które poruszają się w wytyczonym kierunku. Polityki po to są projektowane, aby identyfikować sposoby osiągania strategicznych celów, wybierania najbardziej właściwych instrumentów działania59. Między polityką publicz-ną a strategią zachodzą ścisłe związki. Polityka powinna być prowadzona w pewnych strate-gicznych ramach, które wskazują, w jaki sposób pozwala ona osiągnąć upragnione cele60. W tym kontekście strategie są wdrażane przy pomocy odpowiednich polityk61.
Wydaje się, że złożoność relacji polityka publiczna–strategia jest czynnikiem dodatkowo komplikującym już i tak niejednoznaczną interpretację tej zależności. W Polsce polityka pu-bliczna jest realizowana w ramach polityki rozwoju, ta jednak jest prowadzona za pomocą ułożonych hierarchicznie strategii w ramach programowania strategicznego. Zapewne nie bez wpływu na właściwe postrzeganie zależności tych pojęć pozostają używane w publika-cjach takie terminy, jak ,,polityka strategiczna” czy ,,strategia polityczna”62.
Polityka i strategia niezależnie od przyjętych punktów widzenia mają podobny charakter, wyrażający się w formułowaniu celów oraz w sposobach ich osiągania w ramach świadomie podejmowanych działań. Zarówno w wypadku polityki, jak i strategii można mówić o działa-niach krótko-, średnio- i długoterminowych. Bliskość strategii i polityki jest widoczna zwłasz-cza w obszarze polityki publicznej definiowanej przez pryzmat teorii zarządzania publiczne-go. Niezależnie od podobieństw i różnic polityka tradycyjnie dotyczy władztwa, określania wizji i wytyczania celów ogólnych. Natomiast strategia oznacza wybór metod (sposobów) osią-gania celów w agonicznym63 środowisku działania określonego podmiotu.