Rozpatrując kwestie zależności polityki i strategii w ramach działalności organów władzy publicznej w wymiarze bezpieczeństwa, można przyjąć, że polityka bezpieczeństwa powin-na być tą częścią polityki państwa, która obejmuje działania jego organów w sferze wewnętrz-nej oraz międzynarodowej, polegające na wytyczaniu celów i interesów narodowych w dzie-dzinie bezpieczeństwa oraz na zapewnieniu ich realizacji przy użyciu różnorodnych środków i narzędzi będących w dyspozycji państwa64.
Funkcja państwa65 związana z zapewnieniem jego bezpieczeństwa w wymiarze zewnętrz-nym i wewnętrzzewnętrz-nym, militarzewnętrz-nym i niemilitarzewnętrz-nym powinna być odzwierciedlona w stosow-nej polityce bezpieczeństwa obejmującej wymienione aspekty. W praktyce jednak, mimo
59 A. Zybała: Polityki publiczne, op.cit., s. 252.
60 Ibidem.
61 Prime Minister’s Strategy Unit: Strategy Survival Guide. Londyn 2004, s. 6.
62 A. Zybała: Państwo i społeczeństwo w działaniu. Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, s, 184.
63 Od greckiego agon – walka, współzawodnictwo. Vide: H. Izdebski: Doktryny polityczno-prawne…, op.cit., s. 41;
W. Lamentowicz: Granice strategii państw…, op.cit., s. 91.
64 W. Kitler: Bezpieczeństwo narodowe…, op.cit., s. 36.
65 Dominuje pogląd, że funkcja państwa to całokształt jego działalności w określonej sferze życia społecznego albo jeden z podstawowych kierunków działalności państwa, mających zasadnicze znaczenie dla społeczeństwa. Szerzej: J. Kuciński:
Nauka o państwie. Wyższa Szkoła Zarządzania i Prawa, Warszawa 2012, s. 77–78.
częstego używania w dokumentach państwowych oraz w dyskursie publicznym pojęcia ,,po-lityka bezpieczeństwa”, trudno jednoznacznie określić, czym ona jest.
Poważnym problemem związanym z wykonywaniem zadań państwa w dziedzinie bezpie-czeństwa jest brak jednoznacznych regulacji prawnych rozstrzygających tę kwestię. Polskie prawo nie reguluje bowiem kompleksowo funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodo-wego, co sprawia, że działania podejmowane przez podmioty odpowiedzialne za poszcze-gólne obszary bezpieczeństwa państwa mają często charakter rozproszony66. W sensie praw-nym system bezpieczeństwa narodowego nie stanowi funkcjonującej samodzielnie struktury państwowej67, a to utrudnia ustanowienie relacji między jego elementami.
W toku prac nad Strategią bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2014 za-łożono, że nowa strategia będzie ważnym instrumentem polityki bezpieczeństwa. W doku-mencie tym przyjęto, że polityka bezpieczeństwa stanowi integralną część polityki zagra-nicznej68, co oznacza jej podrzędność względem relacji państwa ze światem zewnętrznym.
Choć są wyrażane opinie, że kategorie „polityka zagraniczna” i „polityka bezpieczeństwa”
wyraźnie się zbliżyły69, to w zasadzie nie zmieniają one optyki wspomnianej zależności. Nie ulega wątpliwości natomiast, że politykę bezpieczeństwa łączą ścisłe relacje z innymi rodza-jami polityki, jednak z zastrzeżeniem, że w obecnej praktyce politycznej to raczej w sferze zainteresowania problematyki bezpieczeństwa znajdują się między innymi zagadnienia sto-sunków międzynarodowych70.
Jeśli bezpieczeństwo obejmuje aspekty zewnętrzne, wewnętrzne, militarne i niemilitarne, to zapewnienie bezpieczeństwa w wymiarze państwa będzie domeną polityki zagranicznej, wewnętrznej oraz obrony, a ściślej – określonych konstytucyjnie organów władzy. W wymia-rze bezpieczeństwa nie ma jednak jednego nadrzędnego organu władzy państwowej, który byłby odpowiedzialny za formułowanie stosownej polityki, rozumianej inaczej niż działal-ność doraźna.
Stanisław Koziej przyjmuje, że cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa państwa lub innego podmiotu międzynarodowego osiągane są poprzez prowadzenie polityki bezpieczeń-stwa jako bieżącej działalności tego podmiotu, a ściśle rzecz biorąc, jego organów kierow-niczych71. Dlatego nieokreśloność polityki bezpieczeństwa oraz instytucjonalne rozprosze-nie w obszarze jej formułowania skutkuje tym, że rozprosze-nie jest ona traktowana jako narzędzie prowadzenia polityki państwa w tej dziedzinie działalności publicznej. W związku z tym ogólne cele państwa w sferze bezpieczeństwa oraz podejmowanie działań związanych z umac-nianiem bezpieczeństwa państwa zostały sformułowane w Strategii bezpieczeństwa
narodo-66 Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, s. 28.
67 W. Kitler: Pojęcie i struktura systemu bezpieczeństwa narodowego RP w ujęciu procesualnym i teoretycznym. W: Minister Obrony Narodowej i Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych w systemie kierowania bezpieczeństwem narodowym. W. Kitler (red.).
Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2013, s. 29.
68 Strategia bezpieczeństwa narodowego 2014, pkt 18.
69 R. Zięba, J. Zając: Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski. Ekspertyza, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2010, s. 30.
70 W. Kitler: Bezpieczeństwo narodowe…, op.cit., s. 36.
71 S. Koziej: Między piekłem a rajem…, op.cit., s. 11.
wego Rzeczypospolitej Polskiej72. Zdaniem S. Zalewskiego, strategia bezpieczeństwa może być postrzegana jako zarówno instrument polityki, jak i jej najwyższy poziom73.
Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej pełni funkcję ni polityki państwa, wskazuje kierunki średnioterminowych działań państwa. Jako wykład-nia, mimo wieloletniej praktyki związanej z procesem jej formułowawykład-nia, w zależności od potrzeb bywa traktowana jako dokument normatywny, manifest polityczny, wyraz woli or-ganów władzy wykonawczej czy też jako podstawa do prac legislacyjnych dotyczących bezpieczeństwa74. Specjaliści od bezpieczeństwa państwa uznają ją za stabilną, niezależ-ną od bieżącej aktywności organów wykonawczych podstawę działań państwa w dziedzi-nie bezpieczeństwa75.
Dokumenty dotyczące strategii bezpieczeństwa nie mają jednak wystarczających umo-cowań prawnych76. Regulacje i zasadnicze unormowania prawne nie tylko nie odnoszą się do poziomu polityki, niezależnie jak jest ona rozumiana, lecz także nie przesądzają o sta-tusie Strategii… w systemie prawnym, określając jedynie sposób jej opracowania77. Co prawda o roli, jaką odgrywa Strategia… jako dokument polityki bezpieczeństwa państwa, przesądza założenie, że punkt wyjściowy do jej opracowywania78 stanowią zapisy zawarte w konstytucji79. Z doświadczenia wynika jednak – wskazuje na to Jacek Pawłowski – że strategie bezpieczeństwa narodowego, niezależnie od zmian dokonanych w 2002 roku, są aktami normatywnymi o charakterze samoistnym, nieosadzonym w żadnym kontekście po-lityki i strategii państwa o charakterze ogólnym czy nawet dziedzinowym: społeczno-kul-turowym oraz ekonomicznym80, to zaś może mieć wpływ na skuteczność zawartych w niej zapisów81. W wymiarze bezpieczeństwa Strategia… jest pojedynczym dokumentem tego typu, stanowiącym bezpośrednią wykładnię dla dokumentów planowania i programowania jedynie obronnego.
Brak precyzyjnych regulacji prawnych powoduje, że w sferze postulatów82 pozostają su-gestie, żeby strategia bezpieczeństwa narodowego (jako wyraz polityki) stanowiła podstawę do opracowania przez organy władzy wykonawczej strategii dziedzinowych/sektorowych.
Bez wątpienia na stan uporządkowania działalności państwa w wymiarze bezpieczeństwa wpływa sposób ujęcia relacji między polityką a strategią w tej sferze, brak jednoznacznie
72 J. Gryz: Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczpospolitej Polskiej – rola i znaczenie w kształtowaniu bezpieczeństwa państwa. „Zeszyty Naukowe AON” 2004 nr 4, s. 61.
73 S. Zalewski: Polityka a strategia..., op.cit., s. 56.
74 J. Pawłowski: Ewolucja Strategii bezpieczeństwa narodowego RP. W: Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski.
J. Gryz (red.). Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszaw 2013, s. 184.
75 S.P. Sałajczyk: Strategia w polityce…, op.cit., s. 20.
76 Vide: Z. Lach et al.: Strategia bezpieczeństwa narodowego. Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2010.
77 Ustawa z dnia 21 listopada.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (DzU z 2004 r.
nr 241, poz. 2416).
78 J. Gryz: Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczpospolitej Polskiej…, op.cit., s. 62.
79 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5, 6.
80 J. Pawłowski: Ewolucja Strategii…, op.cit., s. 183.
81 Szerzej: L. Grzonka: Status normatywny strategii bezpieczeństwa narodowego. W: Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski. J. Gryz (red.), s. 274–290.
82 Kwartalnik „Bezpieczeństwo Narodowe” 2014/30 nr II, s. 34.
zdefiniowanego pojęcia polityki bezpieczeństwa, a być może także brak zrozumienia pro-blemu przez teoretyków i praktyków niezajmujących się tymi zagadnieniami83.
Skuteczność prowadzenia polityki bezpieczeństwa, przyjmując jej konceptualizację w stra-tegii bezpieczeństwa narodowego, jest mniejsza także z powodu nieokreślenia odpowiedzial-nego za nią organu władzy. W praktyce brak rozwiązań systemowych nakazuje uznać stra-tegię za narzędzie zarówno polityki państwa w sferze bezpieczeństwa, jak i za środek umocowania tej problematyki w politycznej agendzie władzy wykonawczej.