Państwo, z definicji będące organizacją polityczną, realizuje określone cele i spełnia swo-je funkcswo-je za pośrednictwem organów władzy państwowej i ich działalności publicznej.
Atrybutem działań państwa w tej sferze jest polityka rozwoju kraju, z założenia nadrzędna względem wszelkiego rodzaju polityki sektorowej, dziedzinowej i regionalnej84.
Polityka rozwoju jako specyficznego rodzaju polityka publiczna jest prowadzona zgodnie z zasadą legalizmu85, to znaczy, że właściwe podmioty publiczne podejmują czynności na pod-stawie określonych uregulowań prawnych86. Są to akty normatywne, które mogą mieć moc po-wszechnie obowiązującą87 albo moc wewnętrzną, wiążącą podmioty organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty88. Zasadnicze znaczenie dla prowadzenia polityki w tym wy-miarze ma to, że polskie ustawodawstwo dotyczące polityki rozwoju funkcjonuje w ramach prawa Unii Europejskiej. Prawo to ma pierwszeństwo przed prawem wewnętrznym Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego Unii89.
Określoną na poziomie ustawowym politykę rozwoju należy rozumieć jako zespół wza-jemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałe-go i zrównoważonetrwałe-go rozwoju kraju, spójności społeczno-trwałe-gospodarczej, regionalnej i prze-strzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej90.
83 R. Zięba, J. Zając: Budowa zintegrowanego systemu…, op.cit., s. 32.
84 Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski. Dokument przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów 27 kwietnia 2009 r. s. 22.
85 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
86 H. Izdebski: Ramy prawne dla prowadzenia polityki rozwoju. W: J. Górniak, S. Mazur: Zarządzanie strategiczne rozwojem…, op.cit.
87 Nalezą do nich ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego, Konstytucja RP, art. 87.
88 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 93.
89 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 91 ust. 2) przyznaje ratyfikowanej umowie międzynarodowej, a w tym aktom prawa pierwotnego UE (np. traktat o UE oraz traktat o funkcjonowaniu UE), pierwszeństwo przed ustawami oraz stosowanymi bezpośrednio, jeżeli wynika to z ratyfikowanej umowy międzynarodowej, aktów organizacji międzynarodowej albo rozporządzeń wydawanych przez właściwe organy, np. UE (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej art. 91 ust. 3). Potwierdza to w ogłoszenie prezesa RM z 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej (MP nr 20, poz. 359),które mówi, że podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Vide: H. Izdebski: Ramy prawne…, op.cit., s. 41.
90 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. DzU z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.
Podstawowym dokumentem zawierającym szczegółową wykładnię organizacji i nia polityki rozwoju kraju, oprócz Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadze-nia polityki rozwoju, są Założeprowadze-nia systemu zarzadzaprowadze-nia rozwojem Polski przyjęte przez Radę Ministrów 27 kwietnia 2009 roku. Polityka rozwoju kraju jest prowadzona w ramach strate-gicznego zarządzania publicznego, czyli procesu dostosowywania celów organizacji publicz-nej i rozwiązywania problemów zarządzania związanych z wpływem otoczenia na jej dzia-łalność przez wdrażanie polityki, planów i procedur cechujących się racjonalnością polityczną (akceptacją istniejącego układu politycznego), wykonalnością techniczną oraz zgodnością z prawem i normami etycznymi91.
Zgodnie z przyjętymi założeniami jednym z zasadniczych narzędzi prowadzenia polityki rozwoju kraju jest programowanie strategiczne, definiowane jako działalność państwa (admi-nistracji publicznej) polegająca na opracowywaniu i realizacji różnego rodzaju dokumentów strategicznych (strategii, programów, etc.)92. Programowanie strategiczne jest jednym z pod-systemów, oprócz podsystemu instytucjonalnego i podsystemu wdrażania systemu zarządza-nia rozwojem. Proces zarządzazarządza-nia strategicznego obejmuje następujące etapy: planowanie, or-ganizowanie, podejmowanie decyzji, koordynowanie, monitorowanie i kontrolowanie93.
W ramach podsystemu instytucjonalnego wskazano i wyposażono w stosowne instrumen-ty centralną jednostkę organizacyjną (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego), która odpowia-da za kompleksowe zarządzanie rozwojem i w której gestii leży, między innymi, koordyno-wanie prac nad wszystkimi dokumentami strategicznymi, zapewnienie ich efektywnej realizacji oraz ocena rezultatów ich wdrażania. Działania te mają zapewnić sprawne współ-działanie poszczególnych podmiotów uczestniczących w kształtowaniu i prowadzeniu poli-tyki rozwoju94.
Polityka rozwoju kraju jest prowadzona z wykorzystaniem systemu strategii i programów oraz przez podejmowanie działań legislacyjnych95. Koncepcja uporządkowania strategii roz-woju wynika z rozwiązań przyjętych we wspomnianej ustawie, mających na celu między in-nymi skonstruowanie spójnej hierarchii dokumentów strategicznych oraz określenie ich wza-jemnych zależności96. System strategii rozumiany jako zestaw dokumentów należy identyfikować w czterostopniowej skali, na którą się składają:
– Długookresowa strategia rozwoju kraju. Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności – okre-śla główne trendy, wyzwania oraz koncepcję rozwoju kraju w perspektywie 2030 roku;
91 Na podstawie: B. Kożuch: Typologie strategii organizacji publicznych. W: Zarządzanie rozwojem lokalnym i regionalnym w kontekście integracji europejskiej. A. Klasik (red.). Polska Akademia Nauk Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. „Biuletyn” 2003 z. 208, s. 133.
92 Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski, s. 11. Dokument przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów 27 kwietnia 2009 r.
93 Ibidem, s. 3, 6.
94 Ibidem, s. 16.
95 Ibidem, s. 15.
96 Plan uporządkowania strategii rozwoju. Tekst uwzględniający dokonaną 10 marca 2010 r. reasumpcję decyzji Rady Ministrów z 24 listopada 2009 r.
http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_rozwoju/system_zarzadzania_rozwojem/porzadkowanie_dokumentow_
strategicznych/documents/plan_uporzadkowania_strategii_rozwoju_reasumpcja_decyzji_rm_10032010.pdf [dostęp:
19.10.2014].
– średniookresowa Strategia rozwoju kraju 2020 – określa cele do 2020 roku;
– dziewięć strategii zintegrowanych, w tym Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010–2020;
– strategie gmin, powiatów i województw, czyli planowanie na szczeblu samorządowym.
Dokumenty te współgrają również z Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju 2030 oraz planem przestrzennego zagospodarowania kraju97.
Wśród innych strategii rozwoju przyjmowanych przez Radę Ministrów wyróżnia się mię-dzy innymi strategie dotyczące regionów, zwłaszcza zaś krajową strategię rozwoju regional-nego oraz strategię ponadregionalną98.
Wszystkie strategie zawierają podobny schemat ich realizacji, obejmujący: działania władz publicznych, harmonogramy prac, zasady współpracy z podmiotami istotnymi dla realizacji wytyczonych celów, a także system monitorowania, okresowej sprawozdawczości i ewalu-acji. Narzędziami realizacji strategii są również programy, czyli dokumenty operacyjne za-wierające szczegółowe harmonogramy realizacji, określone wskaźniki bazowe i docelowe oraz źródła finansowania i określony budżet99.
Uwzględniając coraz silniejszą tendencję do zintegrowanego ujmowania zjawisk, warto wskazać, że w wymiarze rozwoju podejście takie polega na integracji planowania i interwen-cji w ramach różnego rodzaju polityki publicznej. Wyraża się ono także w łączeniu różnych działań sektorowych i dziedzinowych (efekt synergii – integracja pozioma), co sprzyja rów-nież silniejszemu powiązaniu i koordynacji działań podejmowanych przez podmioty na róż-nych szczeblach zarządzania (integracja pionowa). Zintegrowane podejście łączy aspekty gospodarcze, społeczne i terytorialne rozwoju100.
W ramach prac nad uporządkowaniem systemu dokumentów strategicznych w kraju na początkowym etapie prac polityce rozwoju podporządkowano strategię bezpieczeństwa na-rodowego jako jedną z dziewięciu tak zwanych strategii zintegrowanych, wówczas określa-nych mianem „strategii sektorowych”.
Relacje między polityką a strategią w sferze rozwoju teoretycznie funkcjonują w ramach logicznego, spójnego i ujednoliconego systemu dokumentów i koncepcji umocowanych prawnie i obliczonych na efektywność oraz skuteczność działania (rezultaty). Przyjęcie ta-kich założeń oraz architektura tego systemu nie oznaczają jednak jego pełnej przejrzysto-ści ze względu na mnogość dokumentów (rys. 2) oraz zaangażowanych instytucji (rys. 3), a także ze względu na niejasne powiązania między dokumentami opracowywanymi w ob-szarze bezpieczeństwa i rozwoju. Wynika to z praktycznej interpretacji zależności między tym, co jest polityką, strategią, planem lub programem, czyli między pojęciami występu-jącymi w relacjach horyzontalnych i wertykalnych zarówno w odniesieniu do rozwoju, jak i bezpieczeństwa.
97 Strategicznie dla rozwoju. Polityka rozwoju w zintegrowanym podejściu. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa 2011, s. 8.
www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/Projekt_Zarzadzanie_Strategiczne_Rozwojem/Przydatne_dokumenty/
Documents/Strategia.pdf [dostęp: 30.11.2013].
98 Strategia bezpieczeństwa narodowego została na pewnym etapie zaliczona do strategii rozwoju. Vide: Plan uporządkowania strategii rozwoju, op.cit.
99 Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski, op.cit., s. 15.
100 Strategia rozwoju kraju 2020, s. 31.
Ze względu na relacje między polityką a strategią w rozwojowym wymiarze działalności państwa, należy podkreślić dwa czynniki mające wpływ na kształt tego wymiaru. Pierwszy to odwołanie się do teorii i praktyki zarządzania publicznego jako podstawy działań admi-nistracji publicznej, drugi zaś to przyjęcie założenia, że instytucje publiczne są podmiotami, na podobieństwo organizacji zorientowanych rynkowo, tworzącymi i wymieniającymi z kon-trahentami społecznymi wartości (np. usługi, akceptację społeczną), które dają im szanse na przetrwanie i rozwój101.
Podsumowanie
Państwo jest instrumentem służącym do zaspokojenia potrzeb społecznych wyrażonych przez interakcje o charakterze politycznym. Instytucje państwa tworzą dokumenty dotyczą-ce polityki bezpieczeństwa i rozwoju, by za ich pomocą organizować działania będądotyczą-ce wy-razem tej polityki.
101 Planowanie strategiczne jako narzędzie realizacji celów organizacji. KPRM, s. 5. www.dsc.kprm.gov.pl/site/default/
files/pliki/79.pdf [dostęp: 14.01.2014].
Rys. 2. Zestawienie zasadniczych dokumentów strategicznych w ramach bezpieczeństwa i rozwoju Źródło: Opracowanie własne autora
Strategia rozwojowa
KONSTYTUCJA RP KONSTYTUCJA RP TFUE
Dłudookresowa strategia rozwoju kraju
Polityka spójności UE
Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski
Średniookresowa strategia rozwoju kraju Strategia bezpieczeństwa
narodowego RP
SRKL
SIiEG
Strategie terytorialne
SRSBN 2022
SZRWRiR
Programy/plany
Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju PSDO RP
Plany/programy
SRKS SRT
SBEiŚ
SSP
KSRR
Polityczno-strategiczna doktryna obronna
Wykonawcy Programy rozwoju
SRSBN Ministerstwa
9 x zintegrowana strategia rozwoju
Wymiar rozwoju
Wymiar bezpieczeństwa i obrony
MON MIR
MAiC Prezes Rady
Ministrów
Bezpieczeństwo Rozwój
NATO Unia
Europejska
RBN
BBN
Prezydent RP
Komitet Stały RM
RCB
SPBN (BK BN)
SBN RP
DSRK
ŚSRK
Rys. 3. Zestawienie dokumentów strategicznych oraz instytucji zaangażowanych w ich opracowanie Źródło: Opracowanie własne autora
Proces tworzenia strategii w Polsce ma charakter polityczny, co jest konsekwencją obo-wiązującego prawodawstwa w tej dziedzinie oraz zasady legalizmu działań władzy publicz-nej. Zakres strategii jest wyznaczany przez kompetencje władzy, która tę strategię opraco-wuje i ma ją realizować, a decyzje o wyborze celów strategicznych i kluczowych zadań operacyjnych podejmują właściwe gremia polityczne. Rekomendacje dotyczące strategii są formułowane przez zainteresowane ministerstwa i urzędy centralne oraz inne instytucje, przy czym mogą one mieć charakter sformalizowany. Strategia jest zatem formą integracji wie-dzy z koncepcjami działań wławie-dzy publicznej.
W warunkach Rzeczypospolitej Polskiej równoległe działania prowadzone odrębnie w ra-mach nurtu zintegrowanego bezpieczeństwa oraz nurtu zintegrowanego rozwoju mogą spra-wiać wrażenie powielania wysiłku, a nawet rywalizacji. Istnieje ryzyko, że podwójna inte-gracja (w ramach obu nurtów oddzielnie) bez nadrzędnej koordynacji na szczeblu państwa może doprowadzić do braku spójności, a w najgorszym razie do dezintegracji polityki pań-stwa. Dzieje się tak, mimo że teoretycznie rozwój jest postrzegany jako proces komplemen-tarny, z natury ściśle powiązany z bezpieczeństwem, wręcz z nim nierozłączny.
Istnienie dwóch nurtów tworzenia strategii jako dokumentów państwowych powoduje, że problemem staje się zachowanie ich komplementarności i spójności. Spełnienie tego warun-ku mogą utrudniać różnice w rozumieniu roli strategii i jej miejsca w hierarchii, w metodo-logii jej formułowania oraz w procesie wdrażania jej postanowień.
O złożoności problemu zależności i hierarchii polityki oraz strategii w przedstawionym obszarze świadczy choćby obowiązywanie w obecnym stanie prawnym dwóch dokumentów o charakterze strategii obejmujących problemy bezpieczeństwa. Mowa o Strategii bezpie-czeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie edycji 2014) i realizowanej w wy-miarze rozwoju kraju Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 (obecnie edycji 2013). Wagę tych zależności odzwierciedla jeden z celów ope-racyjnych zapisanych w Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa…, dotyczący konieczno-ści zintegrowania polityki publicznej z polityką bezpieczeństwa102. Co więcej, zostały one opracowane na podstawie dwóch odrębnych aktów prawnych, co powoduję że te strategie różnią się horyzontem obowiązywania oraz przyjętą metodologią opracowywania, zatwier-dzania i weryfikowania.
Taki stan rzeczy wymusza wręcz pytanie: Czy przyjęte modele tworzenia dokumentów strategicznych dotyczących bezpieczeństwa są optymalne i czy odpowiadają współczesnym wyzwaniom i potrzebom społecznym? A może należałoby dążyć do przyjęcia nowej kon-cepcji opracowywania narodowych dokumentów strategicznych, opartej na polityce bezpie-czeństwa realizowanej za pomocą odpowiednio dobranych mechanizmów i instrumentów, z wykorzystaniem ścisłych zależności (relacji i interakcji) między polityką bezpieczeństwa a strategią103?
W wymiarze rozwoju z jednej strony funkcjonuje wielostopniowa piramida różnorodnych dokumentów o charakterze strategii, z założenia spełniających rolę instrumentalną w stosun-ku do polityki rozwoju, z drugiej zaś obowiązuje jeden nadrzędny dostosun-kument strategiczny, który reguluje działania strategiczne na poziomie państwa, ale nie jest instrumentem polity-ki bezpieczeństwa, lecz stanowi element ją definiujący.
Ponieważ w praktyce politycznej nie rozstrzygnięto kwestii wartościujących zależności między polityką a strategią, należy przyjąć, że osiągnięcie pożądanej spójności obecnie nie jest możliwe bez gruntownego zredefiniowania tych zależności w wymiarze bezpieczeństwa i rozwoju.
Niezbędnym warunkiem jest więc z jednej strony jednakowe postrzeganie zależności mię-dzy strategią a polityką, z drugiej zaś – czytelne odróżnienie aspektów bezpieczeństwa od rozwojowych, jeśli w ogóle jest to możliwe, bądź odejście od sztucznego podziału obszarów funkcjonowania państwa na aspekty rozwojowe i aspekty bezpieczeństwa i opracowanie jed-nej, w pełni zintegrowanej strategii (łączącej aspekty bezpieczeństwa z aspektami rozwoju), odnoszącej się do poszczególnych obszarów/podmiotów, opartej na strategii narodowej (grand strategy) na szczeblu państwa.
102 Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, s. 140.
103 Koncepcji, w której polityka bezpieczeństwa określa interesy narodowe oraz cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa, natomiast strategia przekłada je na strategiczne działania i zadania, stosownie do warunków bezpieczeństwa oraz możliwości ich wykorzystania.
n