Rozwój koncepcji Kompleksowego Zarządzania Jakością w organizacjach publicznych

Przyjmuje się, że podstawy teoretyczne Kompleksowego Zarządzania Jakością dały zapoczątkowane w 1950 roku wystąpienia Deminga i Jurana dla przedsiębiorców japońskich.

Natomiast praktycznie idea ta została rozwinięta głównie w japońskich firmach w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych. Doprowadziło to w połowie lat siedemdziesiątych do zrównania się, a następnie do wyprzedzenia przez Japonię rozwiniętych państw Europy Zachodniej oraz USA pod względem poziomu jakościowego produktów. Japoński „cud gospodarczy” spowodował upowszechnienie w gospodarce globalnej koncepcji Kompleksowego Zarządzania Jakością (Total Quality Management TQM) jako właściwej metody podnoszenia skuteczności i efektywności organizacji, jak również nieustannego doskonalenia jakości jej wyrobów i usług. Zarządzanie jakością określa filozofię działania, u podłoża której leżą zmiany w systemie społecznym oraz organizacyjno-technicznym oraz sposobach kształtowania relacji pomiędzy organizacją publiczną oraz jej klientami, dostawcami, kooperantami i innymi interesariuszami. Definicje i charakterystyki TQM różnią się szczegółowością. Jednak większość z nich eksponuje kluczowe elementy TQM tj.¹:

 orientacja na klienta (wewnętrznego i zewnętrznego),

 proces ciągłych zmian i usprawnień,

1 R. Karaszewski, Nowoczesne koncepcje zarządzania jakością, Dom Organizatora, Toruń 2009, s. 141.

 totalnego, świadomego wagi jakości, zaangażowania pracowników na wszystkich szczeblach wraz z zapewnieniem przywództwa i pracy grupowej,

 doskonalenia przez ciągłą edukację realizowaną w ramach programu szkoleń i treningów,

 zapewnienia ciągłej zdolności do dostosowań kluczowych procesów, przy ścisłej obserwacji i pomiarze,

 dążenia do kształtowania pożądanych stosunków z dostawcami.

Na fali New Public Management NPM w latach 80. XX w. koncepcja Kompleksowego Zarządzania Jakością stała się przyczynkiem zmian w organizacjach publicznych w kierunku podnoszenia ich skuteczności, efektywności, elastyczności oraz jakości i odpowiedzialności.

Zwraca się jednak uwagę na fakt, że istnieje wiele czynników, które różnicują podejście do TQM w organizacjach publicznych i prywatnych. Są to czynniki takie jak: klient i sposób zaspokajania jego potrzeb (często warunkiem oceny jakości nie jest satysfakcja klienta, lecz zgodność z przepisami prawa i terminowość), złożoność usług i procesów, wpływy polityczne na poziomie organizacji, jak i całego państwa oraz zróżnicowanie celów działania, w których ekonomiczna opłacalność nie jest warunkiem brzegowym w podejmowaniu decyzji i ocenie procesów. Specyfika i różnice w działaniu organizacji publicznych i organizacji biznesowych zaprezentowano w tabeli 3.1.

Tabela 3.1.

Uwarunkowania zarządzania jakością w sektorze prywatnym i publicznym

Sektor prywatny Sektor publiczny

Klient jest nabywcą. Wielu „klientów”, z których część nie jest

nabywcami.

Utrata klienta równa się utracie pracy. Brak bezpośredniego związku pomiędzy zmniejszeniem liczby klientów i redukcją zatrudnienia.

Pragnienia klienta są priorytetem. Najważniejsza jest satysfakcja klienta.

Potrzeby klienta są priorytetem.

Często dostarcza się jednorodnej usługi/produktu. Czasami usługa jest złożona i wymaga udziału wielu wysoko wykwalifikowanych pracowników w procesie jej świadczenia.

Pracownicy tworzą względnie jednorodną grupę realizującą misję przedsiębiorstwa.

Pracownicy organizują się w nieformalne grupy interesów na poziomie departamentów.

Związki pomiędzy nakładami, procesem i wynikami są znane i przewidywane.

Mniejszy zakres kontroli nad nakładami, procesem i wynikami.

Łatwość określenia mierników osiągania rezultatów. Niejasność celów. Trudność w pomiarze rezultatów ze względu na ich wielowymiarowy charakter.

Źródło: Anders-Morawska J., Rudolf W., Orientacja rynkowa we współzarządzaniu miastem, Wyd.

Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2015, s. 52.

Powyższe czynniki powodują, że rozwój koncepcji TQM w organizacjach publicznych przebiegał w nieco odmienny sposób niż w organizacjach biznesowych. Na rysunku 3.1 zaprezentowano etapy rozwoju podejść do zarządzania jakością w organizacjach publicznych.

Rys. 3.1. Ewolucja podejść do zarządzania jakością w organizacjach publicznych

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Czyż-Gwiazda E., Sieci społeczne w Public Governance, [w:]

Kierunki doskonalenia usług świadczonych przez administrację publiczną, red. K. Lisiecka, T. Papaj, Wyd.

Śląskie Centrum Społeczeństwa Informacyjnego, Katowice 2009, s. 161-162; Lisiecka K, Nowe koncepcje w publicznym zarządzaniu samorządowym, [w:] Kierunki doskonalenia usług świadczonych przez administrację publiczną, red. K. Lisiecka, T. Papaj, Wyd. Śląskie Centrum Społeczeństwa Informacyjnego, Katowice 2009, s.

31; Sześciło D., Samoobsługowe państwo dobrobytu, Wyd. nauk. Scholar, Warszawa 2015, s. 19; Anders-Morawska J., Rudolf W., Orientacja rynkowa we współzarządzaniu miastem, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2015, s. 11-42.

Biurokratyczna kontrola jakości ma charakter fragmentaryczny i nie stanowi podstawy do kompleksowego zapewnienia i doskonalenia jakości usług publicznych. Organizacja publiczna skupia się przede wszystkim na własnym systemie zarządzania oraz realizowanych w nim funkcjach (wyjaśnia to m.in. koncepcja biurokracji jako sytemu autopojetycznego, takie ujęcie stawia przede wszystkim mur pomiędzy klientem administracji a samą

administracją)². Organizacja publiczna pełni funkcję usługodawcy, a obywatel (usługobiorca) – petenta. Ocena jakości sprowadza się przede wszystkim do przestrzegania przepisów prawa.

Przepisy prawa są przestrzegane niezależnie od zmieniających się okoliczności, w rezultacie urzędnicy nie reagują adekwatnie na problemy klientów (promowanie wyuczonej nieudolności)³, a zgodność decyzji z prawem jest ważniejsza niż poczucie sprawiedliwości i słuszności (paradoks sprawiedliwości)⁴.

Paradygmat zarządzania oparty na NPM powoduje, że organizacje publiczne zaczynają pełnić funkcje organizatora i koordynatora w zakresie dostarczania usług publicznych⁵. Punktem wyjścia w zarządzaniu jakością staje się tworzenie wartości w relacjach z sektorem prywatnym oraz pozarządowym (kontraktorzy, usługodawcy, wykonawcy, zleceniobiorcy) poprzez przystosowanie zasobów i procesów w organizacji publicznej do partnera (m.in. poprzez wdrażanie koncepcji zarządzania opartych na podejściu procesowym takim jak system zarządzania jakością zgodny z Normą ISO 9001, prywatyzacja, restrukturyzacja, outsourcing, czy benchmarking) oraz współpracę w ich skutecznym i efektywnym wykorzystaniu. Obywatel/usługobiorca staje się klientem, który oczekuje odpowiedniej jakości usług publicznych. Jakość usług publicznych staje się przedmiotem oceny przez interesariuszy organizacji publicznej (mieszkańców, instytucje, organizacje pozarządowe, inwestorów itp.) oraz przesłanką zmian w procesach np. obsługi klientów w urzędach (tworzenie biur obsługi klienta BOK, informatyzacja, e-usługi, dostosowanie dla osób niepełnosprawnych itp.), tworzenia bardziej konkurencyjnych ofert (np. dla inwestorów). Przy czym badacze wskazują, że sposób osiągania efektów we wdrażaniu TQM jest różny w przypadku organizacji publicznych a biznesowych, w organizacjach publicznych bardziej uwagę przywiązuje się do wymiaru ludzkiego wdrażanych zmian, w biznesie do systemów zarządzania⁶.

Kolejny paradygmat zarządzania publicznego oparty na współzarządzaniu (public governance) stawia nowe wyzwania w zakresie Kompleksowego Zarządzania Jakością.

Organizacja publiczna oraz obywatele i inne podmioty stają się wzajemnie partnerami w

2 W systemie autopojetycznym punktem odniesienia dla działań organizacji publicznej jest ona sama, a miarą sukcesu jest jej samozadowolenie. J. Anders-Morawska, W. Rudolf, Orientacja rynkowa we współzarządzaniu miastem, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2015, s. 21.

3 J. Anders-Morawska, W. Rudolf, Orientacja rynkowa we współzarządzaniu miastem, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2015, s. 16.

4 J. Anders-Morawska, W. Rudolf, Orientacja rynkowa we współzarządzaniu miastem, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2015, s. 19.

5 D. Sześciło, Samoobsługowe państwo dobrobytu, Wyd. nauk. Scholar, Warszawa 2015, s. 19.

6 J.K. Eskildsen, K. Kristensen, H. J. Juhl, Private versus public sector excellence, The TQM Magazine, 2004, Vol. 16 Issue: 1, pp.50-56.

procesie świadczenia usług publicznych. W sieci powiązań zarządzanie jakością wychodzi daleko poza granice organizacji publicznej, gdyż oferta dla klienta jest „rozpięta” na wszystkich członkach sieci i należy postrzegać ją całościowo⁷. Jakość usług publicznych (które często przybierają formę usług/produktów tworzonych w ramach współpracy sieciowej tj. produkt rekreacyjny czy turystyczny) jest kształtowana w łańcuchu powiązanych ze sobą organizacji, gdzie wartość tworzona dla klienta powstaje w wyniku realizowania poszczególnych działań w związku z obsługą klienta (rekreanta, mieszkańca, odwiedzającego, turysty). Oczekiwania w stosunku do jakości i wartości produktu, a także wyobrażenie o danej organizacji, jako uczestniku sieci, są de facto standardami postrzegania całej sieci. Zatem jakość usług publicznych jest zdeterminowana poprzez jakość produktów dostarczanych przez uczestników sieci, ich wzajemne relacje oraz postawę lidera a także założony sposób koordynacji sieciowej, w tym przyjęte modele, metody i narzędzia zarządzania jakością produktów sieciowych. Za jakość produktu rekreacyjnego odpowiedzialność ponoszą wszyscy współtwórcy wartości.

Przejawem zainteresowania koncepcją TQM ze strony organizacji publicznych jest coraz większe zainteresowanie z ich strony wdrażaniem i oceną zgodnie z wymaganiami Modelu Doskonałości Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (European Foundation for Quality Management EFQM)⁸, Polskiej Nagrody Jakości⁹, dedykowanym organizacjom publicznym Modelu Doskonałości CAF (Common Assessment Framework)¹⁰.

Zatem Normy ISO serii 9000 i inne znormalizowane systemy zarządzania stają się skutecznymi i efektywnymi narzędziami wdrażania koncepcji TQM w organizacjach publicznych. Dlatego przesłanką do podjęcia tematyki normalizacji w usługach rekreacyjnych jest przede wszystkim mała wiedza na temat istniejących norm dedykowanych tej branży usług. Rozwój handlu i międzynarodowej wymiany produktów, w tym usług, poszukiwanie metod i technik podnoszenia sprawności organizacji oraz ochrona klienta stały się przesłankami rozwoju procesu normalizacji w gospodarce światowej, również w branży rekreacyjnej.

7 S. Skowron, Klient w sieci organizacyjnej, Difin, Warszawa, 2013, s. 40.

8 http://www.efqm.umbrella.org.pl; http://www.efqm.org/efqm-model/criteria/results.

9 http://www.pnj.pl/pl.

10 European Institute of Public Administration, http://www.eipa.eu/.