Trwający 15 lat spór pomiędzy Kanadą a Stanami Zjednoczonymi, dotyczący huty cynku w kanadyjskim miasteczku Trail, zakończony został orzeczeniem, które przyczyniło się do powstania międzynarodowego prawa środowiska126. Spór dotyczył możliwości nałożenia na kanadyjską hutę cynku ograniczeń emisji substancji, które powodowały szkody w środowisku naturalnym przygranicz-nych terenów Stanów Zjednoczoprzygranicz-nych, obniżając plony z upraw rolników w sta-nie Waszyngton. Huta ołowiu i cynku w kanadyjskim Trail wydzielała do atmosfery duże ilości zanieczyszczeń, te zaś przenoszone przez wiatr wywoływały szkody w środowisku naturalnym Stanów Zjednoczonych. Szkody przejawiały się zarówno obniżeniem plonów, jak i wartości nieruchomości. Przedsiębiorstwo zarządzające hutą, Consolidated Mining and Smelting Company of Canada in Trail, British Columbia, przystawało na ugodowe rozwiązania wcześniejszych sporów podobnej natury z mieszkańcami Kanady, wypłacając im odszkodowania za utracone uprawy, zdecydowanie odmawiając jednak zgody na nałożenie jakichkolwiek ograniczeń emisji szkodliwych substancji, bowiem oznaczałyby
122 Sprawa Terytorium Saary, League of Nations Official Journal 1933, nr 14 (dalej: sprawa Terytorium Saary), s. 1046.
123 Sprawa Terytorium Saary, s. 1050.
124 Sprawa Terytorium Saary, s. 1046.
125 Sprawa Terytorium Saary, s. 1046.
126 Trail Smelter Arbitral Decision, American Journal of International Law 1939, nr 33, s. 182--212 oraz Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 684-736.
one konieczność ograniczenia wysoce dochodowej produkcji127. Na przyjęcie odszkodowania nie zgodzili się amerykańscy farmerzy i w 1927 r. sprawa szkodli-wych substancji emitowanych przez hutę w Trail stała się przedmiotem zabie-gów dyplomatycznych i prawnych obu rządów, najpierw przed Międzynarodową Komisją Wspólną (ang. International Joint Commision), zaś po 1935 r. – przed trybunałem arbitrażowym, powołanym do życia mocą konwencji z tegoż roku, celem rozwiązania problemu szkodliwych emisji kanadyjskiej firmy128.
Trybunał arbitrażowy sformułował wiążący państwa zakaz zezwalania na wykorzystanie ich terytorium celem spowodowania szkód poza ich granicami, który, jak wskazuje Kenig-Witkowska, stał się z biegiem czasu treścią nowożytnej zasady dobrosąsiedztwa129. Za taki stan rzeczy, niezgodny z prawem międzyna-rodowym, państwo ponosi odpowiedzialność, choćby szkodliwa działalność nie była przedmiotem aktywności jego organów. Przywołując Eagletona, Trybunał sformułował tezę fundamentalną dla międzynarodowego prawa środowiska: „państwo zawsze zobowiązane jest chronić inne państwa przed szkodliwymi działaniami jednostek w jego jurysdykcji”130. Aplikując tezę Eagletona, przy bra-ku wcześniejszej praktyki międzynarodowych sądów i trybunałów, dotyczącej szkód transgranicznych, przywołał praktykę Stanów Zjednoczonych, dotyczącą sporów międzystanowych131. Cytując jedno z orzeczeń w sprawie międzystano-wej dotyczącej odpowiedzialności za zanieczyszczenia powietrza wskazał, że po stronie państwa istnieje „sprawiedliwe i uzasadnione oczekiwanie”, aby jego środowisko naturalne nie było zanieczyszczane w znacznym stopniu132. Na tej podstawie Trybunał uznał, iż „zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, podobnie jak prawa amerykańskiego, żadne państwo nie ma prawa wykorzy-stywać ani zezwalać na wykorzystanie swojego terytorium w sposób, który powoduje szkody (…) na terytorium innego państwa lub w mieniu osób na nim przebywających, jeżeli szkoda ma poważne konsekwencje i udowodniona została
127 Por.: J. R. Allum, „An Outcrop of Hell”: History, Environment and the Poltics of the Trail Smelter Dispute, (w:) Transboundary Harm in International Law, Lessons from the Trail Smelter Arbitration, red. R. M. Bratspies, R. A. Miller, Cambridge 2006, s. 15.
128 Por. M. M. Kenig-Witkowska, Prawnomiędzynarodowa…, s. 311-312.
129 Por. ibidem, s. 311.
130 Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 713.
131 Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 714. Jak podkreślają Birnie, Boyle i Redgwell, zasady międzynarodowego prawa środowiska jedynie w niewielkim stopniu wywodzą się ze wspólnej praktyki krajowej państw; P. W. Birnie, A. E. Boyle, C. Redgwell, International Law and the Environment, Oksford 2009, s. 27.
132 Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 716, gdzie trybunał cytuje sprawę Georgia p. Tennessee Copper Co. z 1907 r. Jak wska-zuje Ellis, rozstrzygnięcie tej sprawy, zapadłe w analogicznych okolicznościach faktycznych, nie opierało się o odpowiedzialność stanu Tennessee, z terytorium którego pochodziły szkodliwe substancje. To powodująca szkody firma została zobowiązana do uiszczenia odszkodowania. Por.: J. Ellis, Has International Laws Outgrown Trail Smelter?, (w:) Transboundary Harm in Interna-tional Law, Lessons from the Trail Smelter Arbitration, red. R. M. Bratspies, R. A. Miller, Cam-bridge 2006, s. 58.
w sposób wyraźny i przekonujący”133. Z treści omawianego judykatu wynika, iż państwo ponosi odpowiedzialność międzynarodową za negatywne immisje, powstające na jego terytorium i przedostające się na terytorium innego państwa. Takie ujęcie odpowiedzialności państwa, z pomięciem kryterium przypisania mu działań jego organów, trudno jest ująć w tradycyjnych ramach odpowiedzialności międzynarodowej państw134. Jak trafnie wskazuje Ellis, cytat z Eagletona, przy-wołanego jako eksperta w dziedzinie odpowiedzialności międzynarodowej państw, wyjęty z kontekstu, użyty został wbrew zamysłowi autora, który w kolej-nych zdaniach dowodzi, że tak rozumiany obowiązek nie może być postrzegany jako podstawa absolutnej odpowiedzialności państw za działania podmiotów prywatnych, bowiem za takie działania państwo nie ponosi żadnej odpowie-dzialności, co jest powszechnie przyjętą normą prawa międzynarodowego135. Działania jednostek mogą dać podstawę odpowiedzialności państwa za ich włas-ne zaniechania w zapobieganiu lub poinformowaniu o szkodliwej działalności albo za aktywne jej wspieranie136. Ten pogląd Eageltona nie stracił na aktualnoś-ci także w 1941 r., kiedy trybunał rozpatrywał skargę międzypaństwową opartą o roszczenie grupy amerykańskich rolników w związku z działalnością prywat-nej kanadyjskiej firmy137.
To rozstrzygnięcie trudno kwalifikować w kategoriach odpowiedzialności międzynarodowej państwa, ponieważ trybunał nie opiera swojej decyzji na szczegółowym opisie dokonanej subsumcji zaniechań Kanady względem treści norm prawa międzynarodowego. Pominął milczeniem opis treści międzynaro-dowego zobowiązania, którego naruszenia miała dopuścić się Kanada. Subsum-cja mogłaby zostać dokonana z uwzględnieniem przynajmniej jednej z trzech podstaw odpowiedzialności państwa, znanych prawu międzynarodowemu: odpo-wiedzialności na zasadzie ryzyka, naruszenia relacji dobrosąsiedzkich (ang. nuisance) albo braku należytej staranności138. Trybunał przywołuje jedynie „po-ważne konsekwencje” i „jasne i przekonujące dowody” jako podstawy owej odpowiedzialności139. Sformułowanie to identyfikowane bywa w doktrynie z wy-razem obowiązku wykazywania należytej staranności w stosunkach międzyna-rodowych140. Interpretacja taka byłaby zgodna z deklarowanym przez trybunał
133 Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 716.
134 Por.: J. Ellis, op.cit., s. 59.
135 Por.: C. Eagleton, The Responsibility of States in International Law, Nowy Jork 1928, s. 8-9, por.: J. Ellis, op.cit., s. 59-60.
136 J. Ellis, op.cit., s. 60.
137 Por. np.: P. Okowa, State Responsibility For Transboundary Air Pollution In International Law, Oksford 2000, s. 67-68.
138 Por.: J. Ellis, op.cit., s. 60.
139 Trail Smelter Arbitral Tribunal Decision, American Journal of International Law 1941, nr 35, s. 716.
140 Por.: J. Ellis, op.cit., s. 60-61. Ale por.: P. Daranowski, J. Połatyńska, Prawo międzynaro-dowe publiczne, Warszawa 2011, s. 69, gdzie autorzy wskazują, że podstawą rozstrzygnięcia była zasada słuszności.
obowiązkiem zapobiegania szkodom innych państw, powodowanym z ich tery-torium, jednak niesie za sobą liczne wątpliwości dotyczące współzależności pomiędzy odpowiedzialnością międzynarodową państw a odpowiedzialnością międzynarodową za czyny niezakazane prawem międzynarodowym. Jak już wspomniano, reguła sformułowana w orzeczeniu dotyczącym huty z Trail jest ściśle powiązana z zasadą dobrego sąsiedztwa, zapisaną w art. 21 Deklaracji sztokholmskiej141. Obowiązek ten Barboza wywodzi z rzeczywistości prawnej, w której nie ma miejsca na pełną i bezwzględną suwerenność państw142. Konse-kwencje orzeczenia w sprawie huty w Trail dla prawa odpowiedzialności międzynarodowej najlepiej widoczne są na przykładzie trwających od 1978 r. burzliwych prac KPM nad Projektem artykułów o prewencji z 2001 r. Niemoż-ność ustalenia reguł podziału pomiędzy obszarem aktywności państw, opisanych w treści tego projektu, a zasadami odpowiedzialności państw spowodowała przede wszystkim dynamiczny wzrost dorobku traktatowego społeczności mię-dzynarodowej w obszarze międzynarodowego prawa środowiska. Wobec prak-tycznych trudności z identyfikacją reguł odpowiedzialności za brak należytej staranności powstały liczne, szczegółowe reżimy traktatowe, opisujące przede wszystkim treść obowiązku prewencji, ale także mechanizmy kompensacji po-wstałych szkód143. Na podstawie zapisów owych konwencji możliwe jest ziden-tyfikowanie treści działań, które winno podjąć państwo wykazujące należytą
141 Deklaracja Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Naturalnego Środowiska Człowieka, podpisana w Sztokholmie w 1972 r., U.N. Doc. A/CONF.48/14/Rev. 1, dalej: Deklara-cja sztokholmska. KonferenDeklara-cja Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska człowieka, zwoła-na w zwoła-następstwie przyjęcia przez Zgromadzenie Ogólne ONZ Rezolucji G.A. Res. nr 2398 (XXIII), odbyła się pomiędzy 5 a 16.VI.1972 r. Na konferencji reprezentowanych było 116 państw za pośrednictwem ok. 6000 uczestników. Konferencja zakończyła się przyjęciem tzw. Deklaracji sztokholmskiej w sprawie środowiska człowieka oraz Planu działania, który obejmował 109 zale-ceń i rezolucji, dotyczących zobowiązań ONZ zmierzających do skutecznej ochrony środowiska naturalnego. Por.: M. M. Kenig-Witkowska, Międzynarodowe prawo…, s. 20-22; zob. też: M. Górski, Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 77. Birnie, Boyle i Redgwell utożsa-miają decyzję w sprawie huty w Trail z potwierdzeniem obowiązku prewencji; P. W. Birnie, A. E. Boyle, C. Redgwell, op.cit., s. 145. M. M. Kenig-Witkowska utożsamia sentencję orzeczenia w sprawie huty z Trail z treścią owej zasady; por.: M. M. Kenig-Witkowska, Międzynarodowe prawo…, s. 19; choć, jak wskazuje J. Ellis, wielu autorów przywołuje praktyczne różnice pomię-dzy sentencją wyroku a treścią owej zasady; por.: J. Ellis, op.cit., s. 62. Zasada dobrosąsiedztwa jako podstawa obowiązku prewencji omówiona została w rozdziale IV.
142 Por. Drugi raport Barbozy, U.N. Doc. A/CN.4/402, s. 157.
143 Wśród dorobku traktatowego wskazać można Konwencję genewską w sprawie transgra-nicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości dotyczącego kontroli emisji tlenków azotu oraz ich przepływu o charakterze transgranicznym z 1979 r., Dz.U. 1985, nr 60, poz. 311. oraz osiem towarzyszących jej protokołów dodatkowych, Konwencję wiedeńską o ochronie war-stwy ozonowej z 1985 r., Dz.U. 1992, nr 98, poz. 488, wraz z protokołem montrealskim w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową z 1987 r., Dz.U. 1992, nr 98, poz. 490; Konwencję o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r., Dz.U. 2000, nr 28, poz. 346; Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1992 r., Dz.U. 1996, nr 53, poz. 238 wraz z towarzyszącym jej proto-kołem z Kyoto z 1998 r., Dz.U. 2002, nr 144, poz. 1207. Por.: M. Górski, op.cit., Warszawa 2009, s. 241 i n.
staranność. Niektóre z owych dokumentów wprowadzają procedury stosowane w przypadku niezgodności praktyki z przepisami traktatu (tzw. procedury non-compliance) i towarzyszące im środki, zastępujące w praktyce mechanizmy odpowiedzialności międzynarodowej144. Sands wskazuje, iż procedury te to instrument pośredni pomiędzy koncyliacją a sądowym rozwiązywaniem sporów międzynarodowych, Kenig-Witkowska twierdzi jednak, że procedury są emana-cją prawa traktatów, upatrując ich mocy wiążącej w treści zasady pacta sunt servanda145. Inni autorzy uznają, że niektóre z tych procedur zaliczyć można do instrumentów miękkiego prawa międzynarodowego146.