Prace Komisji opierały się na dwóch podstawowych założeniach. Po pierw-sze, zgodnie z sugestią Ago Komisja przyjęła, że naruszenie międzynarodowego zobowiązania, tj. normy pierwotnej, skutkowało poddaniem państwa normom wtórnym, określającym reguły jego odpowiedzialności, w zakresie, w jakim treści tych reguł nie określa reżim pierwotny167. Celem projektu nie było ziden-tyfikowanie treści norm pierwotnych, których naruszenia państwo może się dopuścić. Temu celowi służyć miały zapisy regulacji poświęconych poszcze-gólnym obszarom prawa międzynarodowego, np. prawa traktów czy prawa środowiska. Jest nim jedynie określenie konsekwencji takiego naruszenia, nie-zależnie od charakteru naruszonej normy pierwotnej. Przyjęta w treści doku-mentu idea Ago potwierdzała, że reguły odpowiedzialności międzynarodowej stanowią materię niezależną od norm pierwotnych i jako takie mogą być przed-miotem niezależnej analizy i ewentualnej kodyfikacji168. Drugim założeniem przyjętym w pracach Komisji, uwzględnionym przez Crawforda w treści popra-wek do projektu, było sformułowanie treści artykułów na wysokim poziomie ogólności, tak aby możliwe było ich zastosowanie względem jak najszerszego zakresu stanów faktycznych169.
165 Por.: Drugi raport Crawforda, U.N. Doc. A/CN.4/498, s. 37.
166 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r.
167 Por. D. M. Bodansky, J. R. Crook, op.cit., s. 779. Mowa tu o tzw. reżimach zamkniętych (ang. self-contained regimes), wyłączonych z zakresu ewentualnego stosowania Projektu artyku-łów o odpowiedzialności państw z 2001 r. na mocy art. 55 tego projektu. Por. np.: W. Czapliński, A. Wyrozumska, op.cit., s. 589-590; B. Simma, D. Pulkowski, Of Planets and the Universe: Self--contained Regimes in International Law, European Journal of International Law 2006, nr 3(17), s. 483-529; B. Simma, Self-Contained Regimes, Netherlands Yearbook of International Law 1985, nr 16, s. 111-136.
168 Por.: D. M. Bodansky, J. R. Crook, op.cit., s. 780. Choć porównaj rozdział III, gdzie prak-tyczne trudności z dokonaniem tej dystynkcji, opisano w szczególe. Obszerną analizę krytyczną podziału zaproponowanego przez KPM przedstawił Boyle, State Responsibility..., s. 1-26.
169 D. M. Bodansky, J. R. Crook, op.cit., s. 779-80. Por.: Projekt artykułów o odpowiedzialnoś-ci państw z 2001 r., komentarz do art. 12, s. 55.
Podstawowa reguła odpowiedzialności międzynarodowej zapisana została w treści art. 1 projektu. W jej myśl każdy międzynarodowo bezprawny czyn państwa niesie za sobą jego międzynarodową odpowiedzialność170. Jak już wspomniano, przedmiotem Projektu artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r. jest więc wyłącznie odpowiedzialność państw, nie zaś innych uczestni-ków stosunuczestni-ków międzynarodowych, takich jak np. organizacje międzynarodo-we171. Na międzynarodowo bezprawny czyn państwa składać się może kilka jego działań lub zaniechań172. Ustalenie, czy państwo dopuściło się czynu międzynarodowo bezprawnego wymaga zweryfikowania dwóch kryteriów. Po pierwsze, konieczne jest zbadanie treści samego zobowiązania, którego narusze-nia miało dopuścić się państwo. Po wtóre, jego odpowiedzialność zależeć będzie od ogólnych okoliczności czynu, opisanych w pierwszej części projektu. Niektó-re czyny państw naruszać bowiem mogą zobowiązania nie tylko względem jed-nego lub kilku partnerów umownych, ale całej społeczności międzynarodowej (zobowiązania erga omnes)173. Jeden czyn międzynarodowo bezprawny przypi-sany może zostać więcej niż jednemu państwu. Państwo odpowiadać może także za bezprawny czyn innego państwa, jeśli to działało pod jego kierownictwem i kontrolą, choć, co do zasady, państwa ponoszą międzynarodową odpowie-dzialność za niewywiązanie się z własnych zobowiązań174.
Druga z trzech głównych zasad odpowiedzialności międzynarodowej państw, określająca elementy czynu, zapisana została w art. 2. Stanowi ona, że na mię-dzynarodowo bezprawny czyn państwa składa się działanie lub zaniechanie, które można mu przypisać, o ile stanowi ono naruszenie zobowiązania między-narodowego tego państwa. Przypisanie nazywane bywa nieraz w doktrynie elementem subiektywnym odpowiedzialności, podczas gdy naruszenie zobowią-zania międzynarodowego określane jest jako kryterium obiektywne. Komisja odrzuca jednak tę nomenklaturę, wskazując, że także wystąpienie naruszenia można uznać za „subiektywne” jako stanowiące konsekwencję woli lub stanu wiedzy działającego w imieniu państwa organu175.
Czyn może być przypisany państwu, jeśli jest działaniem lub zaniechaniem jego organów. Komisja zrównuje znaczenie działania i zaniechania dla
170 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., s. 32.
171 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., pkt (7), s. 34. Ale por. uwagi wstępne, gdzie mowa o pracach Specjalnego Sprawozdawcy ds. odpowiedzialności organizacji międzynarodowych (ang. responsibility of international organizations) Giorgio Gaji, powołanego przez KPM w 2003 r.
172 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., s. 32.
173 Komisja przywołuje tu orzeczenie w sprawie Barcelona Traction, w treści której MTS opi-sał podział zobowiązań międzynarodowych na skuteczne względem całej społeczności międzyna-rodowej i skuteczne jedynie względem określonych jej członków. Wymóg przestrzegania norm zawartych w owej pierwszej kategorii zobowiązań erga omnes nakłada na państwa obowiązek wprowadzenia regulacji czyniących bezprawnymi akty agresji, ludobójstwa czy naruszenia pod-stawowych praw człowieka. Por. Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., pkt (1), s. 32.
174 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., s. 33-34.
sania odpowiedzialności państwu. Dla dokonania przypisania niezbędne jest zdefiniowanie podmiotu odpowiedzialności. Komisja definiuje państwo jako istniejący, wewnętrznie zorganizowany podmiot (ang. real organized entity), osobę prawną z pełną kompetencją do działania w myśl norm prawa międzyna-rodowego176. Tak definiowane państwo może działać jedynie za pośrednictwem swoich organów. Jako „akt państwa” (ang. act of state) Komisja określa czyn obejmujący działanie lub zaniechanie człowieka lub grupy ludzi177. Do przypi-sania państwu czynu niezbędne jest więc ustalenie relacji pomiędzy działającym podmiotem a państwem, tj. wykazanie dostatecznego związku przyczynowo--skutkowego pomiędzy przypisywanym mu czynem a określonym zdarzeniem, stanowiącym naruszenie jego międzynarodowego zobowiązania178. Ponadto przesłanką naruszenia zobowiązania międzynarodowego przez państwo jest identyfikacja konkretnego zdarzenia jako sprzecznego z treścią owego zobowią-zania. Komisja definiuje naruszenie zobowiązania międzynarodowego na pod-stawie bogatego orzecznictwa i dorobku doktryny i uznaje je za równoznaczne z postępowaniem państwa sprzecznym z prawami innych państw179. Ustalenie wystąpienia naruszenia zobowiązania powstałego wskutek przypisanego pań-stwu zaniechania zależy od normy pierwotnej, określającej treść naruszanego zobowiązania. To na podstawie analizy jego treści w konkretnych okolicznoś-ciach faktycznych ustalić można, czy dla powstania naruszenia prawa wystarczy samo zaniechanie po stronie państwa, czy towarzyszyć mu musi szkoda180. W ten sposób Komisja wyjaśnia rolę szkody dla uznania odpowiedzialności międzynarodowej państwa. Wystąpienie szkody może być warunkiem koniecz-nym przypisania państwu odpowiedzialności za międzynarodowo bezprawne zaniechanie, co wynikać może z treści normy pierwotnej. Z jej treści wynikać może także, że samo zaniechanie stanowić będzie naruszenie zobowiązania pań-stwa i stanie się podstawą jego odpowiedzialności, niezależnie od wystąpienia szkody, będącej skutkiem owego zaniechania181.
176 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., str. 34-35.
177 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., pkt 5, str. 35. przywołując opinię doradczą STSM w sprawie osadników niemieckich w Polsce, Advisory Opinion, P.C.I.J. 1923, seria B, nr 6, s. 22, gdzie Trybunał wskazał, iż państwa mogą działać jedynie za pośrednictwem swoich organów i przedstawicieli. Zob. także np. L. Ehrlich, op.cit., s. 640-641.
178 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., pkt (6), s. 35. Czyn przypisywany państwu musi być „dostatecznie połączony” z państwem jako podmiotem prawa międzynarodo-wego, w myśl jednej lub kilku zasad odpowiedzialności państwa, opisanych w rozdz. II Projektu.
179 Por.: Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r., s. 35. Państwo może dopu-ścić się naruszenia zobowiązania traktatowego lub zwyczajowego, co potwierdzone zostało boga-tym orzecznictwem. Charakter naruszonego zobowiązania nie ma znaczenia dla odpowiedzialnoś-ci państwa. W sprawie złóż fosforanów w Maroku STSM wspominał o działaniach „sprzecznych z wynikającymi z traktatu prawami innych państw”. Por. orzeczenie z 14 czerwca 1938 r. w spra-wie Włochy przeciwko Francji (sprawa fosforanów w Maroku), STSM, 1938 r., s. 28.
180 Projekt artykułów o odpowiedzialności państw z 2001 r.; por.: pkt (9), s. 35.
181 Odmienne konsekwencje zaniechania państwa wynikać będą z natury zobowiązania, por. rozróżnienie na zobowiązania skutkowe i zobowiązania do określonego działania, opisane powyżej.
W analogiczny sposób Komisja rozwiązuje drugi trudny problem dotyczący przypisania odpowiedzialności i także negatywnie odpowiada na pytanie o ko-nieczność wykazania winy po stronie odpowiedzialnego państwa. Przesłankę winy wskazuje jako ewentualny element normy pierwotnej. Jeśli z treści normy pierwotnej wynikać będzie, że jedynie zawinione zaniechanie państwa będzie tożsame z naruszeniem opisanego w treści normy obowiązku, wtedy wina stanie się przesłanką jego odpowiedzialności182. To poniekąd sofistyczne rozwiązanie zostało zaproponowane przez Crawforda w trakcie ostatnich prac nad treścią artykułów, ponieważ koncepcja odpowiedzialności bez winy była nie do zaak-ceptowania przez przedstawicieli niektórych państw.
Zagadnieniu uznania czynu państwa za niezgodny z treścią norm prawa mię-dzynarodowego poświęcony został w całości art. 3 projektu. Podkreślono, że dokonanie kwalifikacji czynu państwa jako międzynarodowo bezprawnego na-stąpić może jedynie w oparciu o normy prawa międzynarodowego, niezależnie od jego oceny w świetle przepisów krajowych183. Jest to rozwiązanie odzwier-ciedlające analogiczne postanowienia wielu norm pierwotnych, choćby art. 27 KWPT184. Ponadto, czyn państwa nie może być uznany za międzynarodowo bezprawny, jeśli nie stanowi naruszenia międzynarodowego zobowiązania, nawet jeśli jest niezgodny z przepisami prawa krajowego185.