Wolny handel a protekcjonizm w praktyce

W XVI i XVII w. panowało przekonanie, że dodatnie saldo bilansu handlowego w wymianie z zagranicą jest gwarantem bogactwa narodów. Za najskuteczniejszą metodę realizacji powyższego celu uważano wówczas maksymalny wzrost eksportu realizowany równolegle z ograniczaniem zakupów importowych. Dla krajów europejskich często stanowiło to główne źródło złota, ze względnu na posiadane, ograniczone zasoby naturalne tego surowca. Większość z nich, poza Hiszpanią i Portugalią, nie miała również możliwości zdobycia tego kruszcu podczas zamorskich wypraw łupieżczych [Budnikowski, 2006].

Pod koniec XVIII oraz w XIX wieku zarówno eksport, jak i import zaczęły cieszyć się równymi prawami. Stosunki handlowe między państwami rozwijano wówczas w oparciu przekonanie, że nie nadwyżka eksportowa, ale opłacalna wymiana towarów, realizowana

54

zgodnie z posiadaną przewagą komparatywną, stanowi źródło bogactwa narodów. Poglądy te stały się wówczas podstawą do liberalizacji międzynarodowej wymiany handlowej. Nadal jednak zarówno wśród badaczy, jak i decydentów politycznych teoria protekcjonizmu miała swoich zwolenników69, szczególnie że duże trudności stwarzała rynkowa weryfikacja założeń liberalnej polityki handlowej. Było to spowodowane faktem, że kraje uczestniczące w wymianie znajdowały się na różnym poziomie rozwoju społecznego - gospodarczego, co nie pozwalało im w równym stopniu czerpać z niej korzyści. Powyższe problemy wraz z pogarszającą się sytuacją na rynku międzynarodowym70 ponownie, na przełomie XIX i XX wieku, doprowadziły do realizacji koncepcji protekcjonistycznych. Wynikiem coraz intensywniejszego wykorzystania ziemi i rozwoju zakładów przetwórczych przez państwa zamorskie, w tym szczególnie Anglię, był wzrost kosztów utrzymania i spadek zysków z eksportu. W celu ochrony rodzimej produkcji zaczęły one korzystać z tradycyjnych narzędzi polityki handlowej, głównie w celu ograniczania importu71.

Efektem wybuchu I wojny światowej oraz późniejszego kryzysu z lat 1929 - 1932 było dalsze zaostrzenie protekcjonizmu. Doprowadziło to do rozbudowy narzędzi polityki handlowej w postaci ceł, kontyngentów i zakazów. Korzystano również z postanowień clearingowej reglamentacji obrotu dewizowego oraz ingerencji typu protekcjonizmu administracyjnego. W latach trzydziestych również kraje kapitalistyczne, realizując politykę protekcjonizmu celem ochrony rodzimej produkcji i zatrudnienia, korzystały z jej narzędzi w postaci zmniejszania importu, przy czym nie zawsze towarzyszyły temu środki wspierania eksportu.

Zmiany na arenie międzynarodwej przyniosła II wojna światowa. Mimo, iż okres powojenny stanowił początek budowania nowego ładu ekonomicznego w gospodarce światowej, w którym istotną rolę odgrywała liberalizacja obrotów handlowych, w odniesieniu do krajów rozwijających się nadal dominowała opcja protekcjonistyczna realizowana w formie polityki substytucji importu. Strategia ta była obowiązującą doktryną w dekadach

69 Do zwolenników protekcjonizmu należeli m.in. T. R. Malthus opowiadający się za zachowaniem autarkii zbożowej mającej zapobiec negatywnym efektom nadmiernego wzrostu produkcji żywności w Anglii, czy przedstawiciel niemieckiej szkoły narodowej J. G. Frichte, który postulował utworzenie „zamkniętego państwa handlowego” zapewniającego każdemu członkowi społeczeństwa proporcjonalny udział w produkcji krajowej na zasadzie samozaopatrzenia [Domiter, 2008].

70 Następowało wówczas stopniowe zaostrzanie się konkurencji między państwami kapitalistycznymi, które jednocześnie doświadczyły kryzysów nadprodukcji oraz pogłębiania się różnic w poziomach rozwoju gospodarczego.

71 Zdarzały się również przypadki krajów, takich jak Niemcy, gdzie nastawiono się na popieranie eksportu [Rosati, 1990].

55

powojennych, w takim samym stopniu jak konsensus waszyngtoński pod koniec lat 80-tych i w pierwszej połowie lat 90-tych ubiegłego wieku.

Efektem zachodzących wówczas procesów liberalizacyjnych stało się zawarcie w 1947 r. Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT). Kolejne rundy negocjacyjne organizowane w ramach tego ugrupowania skutkowały znacznym ograniczeniem protekcjonizmu w wymianie międzynarodowej. W tym samym czasie pogarszająca się koniunktura gospodarcza doprowadziła do zaostrzenia tendencji protekcjonistycznych w handlu międzynarodowym w postaci często nieznanych wcześniej, pozacelnych instrumentów ochronnych, określanych mianem barier pozataryfowych, które miały chronić tzw. wrażliwe sektory produkcji.

W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych protekcjonizm konsekwentnie popularyzowały kraje o niskim poziomie rozwoju ekonomicznego, które głównie poprzez ograniczenia importu dążyły do przyspieszenia swojego rozwoju i podniesienia poziomu uprzemysłowienia. Na realizację tego modelu wzrostu miało więc wpływ kilka czynników, w tym m.in. ochrona raczkującego przemysłu, którą stopniowo rozciągano z pojedynczej branży na cały sektor, czy - jak wówczas uważano - niekorzystne kształtowanie się terms of trade krajów rozwijających się. Czerpano przy tym z doświadczeń państw uprzemysłowionych, takich jak m.in. USA, Niemcy czy Francja, które w okresie industrializacji chroniły rodzime przemysły, korzystając przy tym z rozmaitych barier handlowych. Na tego typu ścieżkę wzrostu weszły m.in. kraje Ameryki Łacińskiej, które startowały od etapu produkcji zdominowanej przez artykuły żywnościowe i surowce, zaś już w latach 30-tych zaczęły przechodzić do fazy uruchomienia nowych gałęzi przemysłu, wytwarzających nietrwałe dobra konsumpcyjne, substytucyjne wobec importu. W końcu lat 50-tych zainicjowały kolejny etap uprzemysłowienia, który polegał na substytucji importu trwałych dóbr konsumpcyjnych i produkcyjnych krajową produkcją antyimportową. Naukowe eksperymenty służące rozwinięciu teorii wzrostu gospodarczego przeprowadzane w Ameryce Łacińskiej72 polegały więc na częściowym zamknięciu gospodarki i protekcji państwa (m.in. industrializacja, która miała na celu substytucję importu). Jedną z podstawowych przesłanek większości realizowanych wówczas strategii antyimportowych

72 W 1951 r. w Brazyli wprowadzono system licencjonowania importu, który miał zapewnić priorytet dla przywozu paliw i dóbr kapitałowych. System ten z biegiem czasu rozszerzono, wprowadzając wielorakie kursy walutowe, dzięki którym priorytetowy import można było szacować według korzystniejszych kursów, a dobra, które były wytwarzane w kraju szacowano według wyższych kursów. W późniejszym okresie systemy te zostały uzupełnione o politykę handlową zwiększającą ochronę dóbr wytwarzanych w kraju. W kolejnych dziesięcioleciach podobną politykę zaczęto wprowadzać w krajach rozwijających się na całym świecie, w tym m.in. w: Chile, Indiach, Ghanie, Peru, Brazylii, Meksyku, Argentynie, Ekwadorze, Pakistanie, Indonezji, Nigerii, Etiopii oraz Zambii [Stiglitz i Charlton, 2007].

56

stanowiło założenie, że kraje charakteryzujące się niższym poziomem rozwoju gospodarczego muszą spełnić pewne wymogi, aby mogły w pełni czerpać korzyści z uczestnictwa w wymianie międzynarodowej. W związku z powyższym początkowo powinny skoncentrować się na produkcji na rynek wewnętrzny, przy czym eksport powinien stanowić dla nich jedynie środek pozyskiwania kapitału potrzebnego do realizacji niezbędnego importu.

Jednocześnie państwa afrykańskie i azjatyckie, będąc świadkami „big bang” stalinowskiego uprzemysłowienia ZSRR w latach trzydziestych, wzorowały się w dużej mierze na tej rodzącej się potędze przemysłowej [Kopiński, 2007]. W latach 50-tych kraje Azji Południowo-Wschodniej przeznaczyły część wpływów eksportowych na import maszyn i urządzeń produkcyjnych, niezbędnych do uruchomienia nowych gałęzi przemysłu, wytwarzających nietrwałe dobra konsumpcyjne, substytucyjne wobec dotychczasowego importu (np. odzież i wyroby tekstylne). W kolejnych dekadach przyśpieszenie industrializacji doprowadziło do odpływu ludności wiejskiej do przemysłu, podejmowania działalności przemysłowej przez część właścicieli ziemskich i rosnącej substytucji importu przez krajowe towary przetworzone. Dalszy etap uprzemysłowienia realizowany był dwoma drogami: albo poprzez zastępowanie importu trwałych dóbr konsumpcyjnych i produkcyjnych krajową produkcją antyimportową, albo poprzez rozwój produkcji eksportowej nietrwałych, a następnie trwałych dóbr konsumpcyjnych. W efekcie powyższego nastąpiła radykalna zmiana struktury zatrudnienia i produkcji oraz dochodów budżetowych państwa. Kolejny etap stanowiła specjalizacja w eksporcie dóbr wysokiej techniki73.

W latach sześćdziesiątych następowało dalsze zahamowanie procesów liberalizacyjnych w wymianie międzynarodowej w postaci osłabienia tendencji do redukcji ceł i wprowadzania ograniczeń para- i pozataryfowych.W kolejnej dekadzie w wielu krajach rozwijających się prowadzono politykę antyimportową, której towarzyszył nieproporcjonalny rozwój sektora przemysłowego oraz nieoptymalna alokacja zasobów. W wyniku deformacji cen krajowych następowały zakłócenia równowagi rynkowej, co było następstwem wprowadzania ograniczeń administracyjnych w handlu, prohibicyjnych barier celnych, czy niewymienialności waluty krajowej. Stosowano również liczne środki protekcji w celu ochrony rodzimych przedsiębiorców, którzy przy braku presji do bardziej efektywnego

73 Kraje realizujące strategię proeksportową specjalizowały się w wywozie przede wszystkim pracochłonnych wyrobów przemysłu lekkiego, co związane było z procesem produkcyjnym tych dóbr, w którym bazowano na obfitych zasobach siły roboczej. Dotyczyło to głównie wyróbów przemysłu włókinniczego i odzieżowego, potem również pracochłonnych wyrobów elektroniczych. Były też gospodarki, takie jak np. Korea Płd., w których postawiono na rozwój przemysłu ciężkiego [Budnikowski, 2006].

57

gospodarowania dostępnymi zasobami, nie byli w stanie właściwie reagować na sygnały płynące z międzynarodowego rynku74. Gospodarki realizujące strategię antyimportową charakteryzowały zaniżone stopy procentowe i przewartościowany kurs walutowy, który stwarzał dodatkową presję na import. Wyższa opłacalność produkcji na rynek krajowy stanowiła argument przeciwko ekspansji sektora eksportowego. Efektem tych procesów był ciągły deficyt bilansu handlowego i presja inflacyjna [Domiter, 2008].

W konsekwencji powyższą politykę obarcza się winą za przyspieszenie kryzysu zadłużenia, jaki dotknął wiele krajów rozwijających się na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego stulecia. Jednocześnie procesy zachodzące w gospodarce światowej od drugiej połowy lat sześćdziesiątych wykształciły przekonanie, że utrzymanie długookresowego wzrostu jest możliwe jedynie w wyniku rozwoju sektora eksportowego. Kryzys naftowy z lat siedemdziesiątych oraz jego skutki w postaci spowolnienia tempa wzrostu PKB zarówno w krajach Europy Zachodniej, Stanach Zjednoczonych, jak i Japonii, a także spadku dochodów ludności, utrwaliły przekonanie o konieczności wyboru innej strategii rozwoju z wykorzystaniem handlu. Wybrano wówczas stategię promocji eksportu, która w przeciwieństwie do strategii substytucji importu, zakładała aktywne włączanie się w wymianę zagraniczną. Ten model rozwoju realizowały kraje azjatyckie, najpierw Korea Południowa, Tajwan, Hong Kong, następnie Tajlandia, Indonezja i Malezja i na końcu Chiny75. W późniejszym okresie doświadczenia tych gospodarek stały się podstawą wspominanego w poprzednim podrozdziale (1.3.1.) sporu pomiędzy zwolennikami wolnego handlu, którzy wykorzystywali je jako potwierdzenie własnych poglądów, a zwolennikami protekcjonizmu i interwencjonizmu upatrujących sukcesu tych krajów w aktywnym udziale państwa76.

Do gospodarek, które osiągnęły największe sukcesy z realizacji strategii proeksportowej zalicznono takie gospodarki, jak: Korea Płd., Hongkong, Singapur oraz Tajwan [Budnikowski, 2006]. Co należy podkreślić, w odrużnieniu od państw regionu Azji

74 B. Balassa dokonał pomiaru efektywnej stopy protekcji w kilku krajach realizujących strategię antyimportową, która z początkiem lat sześćdziesiątych wynosiła: dla Brazylii 285%, Chile 123%, Meksyku 85%, Pakistanu 510% i Filipin 81% [cyt. za Dunn i Mutti, 2004].

75 Sukcesy Azji Wschodniej zapoczątkowała Japonia, która w ciągu kilkudziesięciu lat po drugiej wojnie światowej stanęła na drugiej pozycji pod względem wielkości gospodarki na świecie. Notowała ona stałe stopy wzrostu wyższe od obserwowanych poprzednio gdziekolwiek na świecie [Stiglitz i Charlton, 2007].

76 Pod wieloma względami polityka gospodarcza krajów azjatyckich nie odpowiadała modelowi w pełni wolnorynkowemu. Istotną rolę w tym modelu odgrywał sektor publiczny. Rządy działały tam na wzór katalizatorów, które miały za zadanie wspomaganie rynków poprzez wyposażenie ich w infrastrukturę materialną i instytucjonalną, zapobieganie bankructwom, promocję oszczędności i technologii. W wielu krajach państwo prowadziło dwutorową politykę, zapewniając ochronę branżom nieprzygotowanym do sprostania konkurencji międzynarodowej i promując te specjalizujące się w eksporcie [Stiglitz i Charlton, 2007].

58

Południowo-Wschodniej, wspomniane kraje Ameryki Łacińskiej do końca lat 80-tych nie zdecydowały się na realizację strategii rozwoju produkcji eksportowej nietrwałych a następnie trwałych dóbr konsumpcyjnych i inwestycyjnych. Dodać należy, że przeciętne tempo wzrostu gospodarczego i obrotów handlu zagranicznego państw Azji Południowo-Wschodniej było znacznie szybsze od analogicznej dynamiki krajów Ameryki Łacińskiej. Według powszechnej opinii ekonomistów to właśnie realizacja strategii zorientowanej na eksport była główną przyczyną sukcesu wymienianych powyżej czterech tzw. tygrysów azjatyckich, którym w okresie 20 – 30 lat udało się osiągnąć poziom rozwoju krajów uprzemysłowionych [Budnikowski, 2006].

Przekonanie o pozytywnym wpływie wolnego handlu na wzrost i rozwój gospodarczy utrwaliło się w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku, a okres ten znany jest również pod nazwą wspominanego już konsensusu waszyngtońskiego [Estevadeordal i Taylor, 2008]. Był on następstwem negatywnych doświadczeń krajów rozwijających się sprzed roku 1990 oraz debaty prowadzonej w ramach Rundy Urugwajskiej GATT77. Powyższe poglądy znalazły potwierdzenie w licznych badaniach empirycznych78 z wykorzystaniem metod estymacji regresji wzrostu dla danych panelowych79. Badania te wykazywały, że kraje o wyższym poziomie otwartości gospodarki rozwijały się w analizowanych okresach przeciętnie szybciej, niż te które charakteryzowały się mniej zliberalizowanymi reżimami handlowymi.

W przypadku wzajemnych zależności między liberalizacją handlu a wzrostem gospodarczym można zauważyć ciągłą słabość dowodów empirycznych z tego zakresu. Nie oznacza to jednak, że protekcja handlowa jest korzystna dla wzrostu. Nawet wspomniani w poprzednim podrozdziale (1.3.1) autorzy, tacy jak F. Rodriguez i D. Rodrik, zaznaczają, że nie ma wiarygodnych dowodów na to, że restrykcje handlowe w okresie powojennym są pozytywnie skorelowane z wyższymi stopami wzrostu gospodarczego. Oznacza to, że związek między liberalizacją handlu a wzrostem jest dużo bardziej kontrowersyjny. Dowody

77 Następstwem rokowań prowadzonych w ramach Rundy Urugwajskiej GATT było utworzenie w 1995 roku Światowej Organizacji Handlu (WTO).

78 Do najważniejszych prac z tego zakresu należą m.in.: Dollar D., Outward-Oriented Developing Economies Really Do Grow More Rapidly: Evidence from 95 LCDs, 1976-85, Economic Developmnent and Cultural Change, vol. 40, no 3, 1992; Ben-David D., Equalizing Exchange: Trade Liberalization and Income Convergence, Quarterly Journal of Economics, No. 108, 1993; Sachs J. Warner A., Economic Reform and the Process of Global Integration, Brooking Papers on Economic Activity, no. 1, 1995; Edwards S., Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know?, Economic Journal, vol. 108, no 447, 1998; J. Frankel, Romer D., Does Trade Cause Growth?, American Economic Review, vol. 80, no. 3, 1999.

79 Metoda ta należy do standardowych narzędzi analizy ekonometrycznej, które umożliwiają statystyczną weryfikację korelacji pomiędzy wzrostem gospodarczym a czynnikami wpływającymi na ów wzrost [Kopiński, 2007].

59

empiryczne wskazują, że korzyści z liberalizacji wymiany zależą od wielu innych czynników, których analiza nadal stwarza wiele problemów natury metodologicznej80.

Jak pisze E. Molendowski we współczesnej praktyce gospodarczej obserwuje się sytuację, w której poszczególne kraje w mniejszym lub większym stopniu prowadzą politykę liberalizacji handlu, eliminując stopniowo cła i bariery handlowe. Liberalizacja handlu stanowi rodzaj polityki handlowej łączącej w sobie zarówno elementy wolnego handlu, w odniesieniu do wybranych krajów, jak i protekcjonizmu - w stosunku do innych gospodarek [2007].