Zagraniczna polityka ekonomiczna w okresie transformacji

Od początku przemian zachodzących w ChRL, znacząco zmieniono podejście dotyczące zagranicznej polityki gospodarczej23, której celem miało być podwyższenie efektywności gospodarowania poprzez wykorzystanie głównych form międzynarodowej współpracy gospodarczej, czyli: wymiany handlowej, współpracy produkcyjnej oraz naukowo-technicznej. To nowe podejście oznaczało zmianę funkcji, jaką handel zagraniczny odgrywał w gospodarce narodowej, ogólnie z pasywnej na aktywną. W wymiarze ekonomicznym oznaczało to uznanie proefektywnościowej roli handlu, który poprzez podnoszenie specjalizacji produkcji stanowi źródło modernizacji gospodarki, długookresowej równowagi na rynku dóbr inwestycyjnych, konsumpcyjnych oraz zaopatrzeniowych, a także efektów skali produkcji oraz podnoszenia jej jakości i efektywności [Starzyk, 2009]. Zmiany, jakie zaszły w gospodarce chińskiej po rozpoczęciu procesu transformacji, ze szczególnym uwzględnieniem sfery handlu zagranicznego, zostały w sposób syntetyczny przedstawione w poniższej tabeli (tab 8).

23 Zagraniczna polityka ekonomiczna stanowi element systemu społeczno-ekonomicznego danej gospodarki narodowej, który odnosi się do sfery jego międzynarodowych powiązań ekonomicznych. Oznacza ona świadome oddziaływanie państwa na wymianę gospodarczą z zagranicą, które sprowadza się do wytyczenia odpowiednich celów w tej dziedzinie oraz do wyboru i zastosowania określonych narzędzi i środków, które - kształtując obroty gospodarcze z zagranicą - powinny przyczyniać się do osiągania tych celów [Misala, 2006]. Należy zaznaczyć, że zagraniczna polityka ekonomiczna jest pojęciem szerszym od polityki handlowej, która poza transferem towarów i usług, uwzględnia również transfer czynników wytwórczych [Bożyk, 2008]. W niniejszej pracy ze względu na realizację założonego celu skoncentrowano się jedynie na jej wybranych aspektach, ze szczególnym uwzględnieniem polityki handlowej.

129 Tabela 8. Model gospodarki otwartej na przykładzie Chin w latach 90-tych

Mechanizm gospodarczy ^{Determinanty decyzji}

inwestycyjnych ^{Zarządzanie w handlu zagranicznym}

ograniczony rynkowy (socjalistyczna gospodarka

rynkowa)

zewnętrzne/wewnętrzne ^{stopniowe odchodzenie od monopolu} handlu zagranicznego

Funkcje handlu zagranicznego Import Eksport

aktywne; odejście od administracyjnego bilansowania

obrotów (po uzyskaniu nadwyżki eksportowej)

otwarcie ograniczone pełne otwarcie

Bilans handlowy ^{Ceny w handlu}

zagranicznym ^{Forma rozliczeń}

założenie nadwyżki eksportowej

ceny światowe w przeważającej części

powiązane z cenami wewnętrznymi

wolnodewizowy z zachowaniem clearingu z wybranymi krajami;

transakcje kompensacyjne Źródło: [Starzyk, 2009, s. 72]

Decyzje dotyczące reformy sektora handlu zagranicznego oraz umożliwiające napływ kapitału zagranicznego do gospodarki chińskiej po raz pierwszy ogłoszono w grudniu 1978 roku, jakkolwiek zarówno środki, jak i konsekwencje liberalizacji nie zostały wówczas precyzyjnie określone. Zapowiadane zmiany stanowiły podstawę reformy, której celem miało być stymulowanie wzrostu gospodarczego, podniesienie produktywności i dostosowanie cen krajowych do międzynarodowych. Do jej podstawowych priorytetów należało również zachęcanie krajowych i zagranicznych producentów, m.in. poprzez transfer nowoczesnych technologii oraz wiedzy, do podnoszenia wydajności produkcji. Ponadto skoncentrowano się na decentralizacji mechanizmu kontroli wymiany zagranicznej do poziomu poszczególnych prowincji24 oraz stopniowej dewaluacji kursu walutowego [Démurger, 1996].

Od tej pory nadrzędnym celem nowej zagranicznej polityki ekonomicznej Chin miało być stworzenie korzystnych warunków dla włączenia się gospodarki tego kraju w międzynarodowy podział pracy. Zamierzonym skutkiem powyższych działań powinno być przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego oraz stworzenie takiej struktury gospodarczej,

24 Szczególnie poprzez umożliwienie samorządom lokalnym prowadzenia nadzoru nad działalnością miejscowych Korporacji ds. Handlu Zagranicznego (Foreign Trade Corporations FTC) [Démurger, 1996].

130

która cechuje kraje wysoko rozwinięte. W efekcie miało to doprowadzić do trwałego wzrostu poziomu życia ludności w warunkach równowagi wewnętrznej i zewnętrznej.

Wówczas został ogłoszony trzyletni plan regulacji gospodarki, który tworzył podstawę do jej modernizacji. Ważną rolę w tym procesie przewidziano dla współpracy gospodarczej z zagranicą, ze wszystkimi krajami, niezależnie od ich ustroju politycznego i ideologicznego. Oznaczało to nawiązanie stosunków ekonomicznych także z rozwiniętymi krajami kapitalistycznymi. Ówczesny przywódca Chin Deng Xiaoping uważał, że „dwoma najbardziej podstawowymi problemami” z jakimi musi zmierzyć się ten kraj, ale i inne państwa, jest problem pokoju oraz rozwoju. Problemy te stały się jednocześnie fundamentem do budowy współczesnych stosunków zagranicznych [Huashou i Jian, 2010]

Rząd starał się więc stworzyć odpowiednie warunki do realizacji nieograniczonej wymiany handlowej z zagranicą. Przyjął założenia mające stanowić podstawę realizacji powyższego celu poprzez stałą obserwację tendencji popytu i podaży w gospodarce światowej, będącej fundamentem kształtowania polityki inwestycyjnej państwa. Na początku lat 80-tych do priorytetów, jakie miały zostać zrealizowane za pośrednictwem handlu zagranicznego, zaliczano rozwój zagranicznych powiązań gospodarczych, szczególnie tych zwiększających import inwestycyjny. Wiązało się to z jednym z podstawowych problemów, jakie wówczas nękały gospodarkę chińską, czyli brakiem zaawansowanych technologii stanowiących niezbędny warunek do osiągnięcia przez Pekin liczącej się pozycji handlowej w stosunkach międzynarodowych. W okresie najbardziej nasilonych zmian, czyli do połowy lat osiemdziesiątych, jedyną możliwością zdobycia wiedzy w tym zakresie, poza wspominaną wcześniej działalnością SEZ, był jej import z zagranicy. Rozwijająca się gospodarka chińska nie posiadała przecież wystarczających środków na badania. Rząd musiał się więc zmierzyć z ujemnym bilansem handlowym, będącym efektem transferu technologii, który nie mógł być sfinansowany z przychodów z eksportu ze względu na słabość jego ówczesnego potencjału. Proces otwierania gospodarki chińskiej przebiegał więc w ramach modelu proimportowego (wspominanego w rozdziale 3.2.1), w którym nadwyżka eksportowa przeznaczana była głównie na import inwestycyjny (w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych wynosił on prawie 50% całkowitego importu). Zwiększanie importu dóbr inwestycyjnych odbywało się równocześnie ze wspieraniem inicjatyw zmierzających do rozwoju potencjału eksportowego. Miał on równoważyć import, a także służyć realizacji korzyści związanych z wydłużaniem skali produkcji dzięki poszerzaniu rynków zbytu.

Nowe technologie, do których Chiny uzyskały dostęp dzięki wymianie handlowej z zagranicą, umożliwiły podniesienie efektywności produkcji, a tym samym pełniejsze

131

wykorzystanie dostępnych zasobów ludzkich, kapitałowych i bogactw naturalnych. Stanowiły one podstawę modernizacji gospodarki, podnoszenia jej innowacyjności, a w dalszej perspektywie również konkurencyjności. Realizacja powyższych celów wymusiła na Chinach znaczącą liberalizację importu inwestycyjnego. Należy jednak zaznaczyć, iż ówczesna chińska polityka handlowa, szczególnie w sferze importu konsumpcyjnego, a częściowo również zaopatrzeniowego, nadal miała charakter w dużej mierze protekcjonistyczny. Do jej podstawowych zadań, poza wspieraniem rozwoju chińskiego rynku poprzez wykorzystanie kapitału zagranicznego, należała również jego ochrona. Wśród stosowanych instrumentów pozataryfowych w przypadku Chin szczególną rolę odegrały subsydia eksportowe, ograniczenia ilościowe, w tym szczególnie kwoty importowe. Aby uzyskać zakładane cele gospodarcze, wprowadzano także preferencje dla zagranicznych inwestorów. Oznaczało to nierówne traktowanie poszczególnych podmiotów gospodarczych.

W pierwszej połowie lat osiemdziesiątych sformułowano kolejny cel dotyczący zmiany struktury towarowej eksportu, która miała być dostosowana do potrzeb zagranicznych konsumentów oraz nowych możliwości wzbogacenia oferty eksportowej.

Powyższe zadania stanowiły podstawę do realizacji tegoż proimportowego modelu otwierania gospodarki, ukierunkowując ją na kolejny strategiczny cel, jakim stało się wygospodarowanie nadwyżki eksportowej. Rezultatem tego było stopniowe przechodzenie, na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, od strategii proimportowej do proeksportowej. Strategię proeksportową kontynuowano z sukcesem w latach dziewięćdziesiątych, aż do chwili obecnej25.

Realizacja modelu proeksportowego miała odzwierciedlenie w bilansie handlowym Chin, w którym w drugiej połowie lat osiemdziesiątych uzyskano nadwyżkę eksportową w miejsce uprzednio świadomie kształtowanej nadwyżki importowej. Ta ostatnia była spowodowana rozmiarami importu inwestycyjnego, który w kolejnej fazie transformacji miał stać się podstawą do budowy potencjału eksportowego, a tym samym uzyskania nadwyżki eksportowej. W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych wiązanie importu z eksportem stanowiło jedno z podstawowych założeń chińskiej zagranicznej polityki ekonomicznej, co miało dominujący wpływ na zagraniczne obroty gospodarcze. Stanowi ono ważny element tej

25 Należy zaznaczyć, iż od czasu kryzysu z lat 2008-2009 Chiny, dostosowując się do nowych warunków panujących w gospodarce światowej, zmodyfikowały strategię polegającą na promowaniu eksportu, inwestycji oraz akumulacji rezerw walutowych na rzecz zwiększania popytu krajowego i ograniczania oszczędności na korzyść wydatków krajowych oraz konsumpcji [Kulig, 2010]

132

polityki również obecnie26, jednak nie musi być już tak rygorystycznie przestrzegane ze względu na znaczącą nadwyżkę eksportową, jaką od połowy lat dziewięćdziesiątych notuje się w chińskiej wymianie handlowej27. Nadwyżka ta ma swoje konsekwencje w postaci ogromnych rezerw walutowych gromadzonych przez Państwo Środka28.

Od początku lat osiemdziesiątych jednym z głównych zadań chińskiej zagranicznej polityki ekonomicznej było więc przystosowanie rodzimej gospodarki do przemian technologicznych zachodzących w gospodarce światowej. Od połowy lat dziewięćdziesiątych kolejnym zadaniem chińskiej zagranicznej polityki ekonomicznej staje się eksport kapitału. Następuje on głównie w formie zagranicznych inwestycji bezpośrednich, inwestycji portfelowych, a także w mniejszym stopniu w postaci kredytów.

Uzupełnieniem ówczesnej zagranicznej polityki gospodarczej, były wprowadzone zmiany z zakresu prawodawstwa. Na początku lat dziewięćdziesiątych stworzono ramy prawne określające warunki uczestnictwa przedsiębiorstw prywatnych w obrotach handlowych z zagranicą. Jednak stopniowe odchodzenie państwa chińskiego od monopolu handlu zagranicznego rozpoczęło się już na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. Część zagranicznych obrotów towarowych mogły realizować już wówczas przedsiębiorstwa niepaństwowe, zarówno spółdzielcze jak i prywatne. Zainicjowało to proces demonopolizacji i decentralizacji decyzji, którego konsekwencją był wzrost udziału sektora spółdzielczego i prywatnego w handlu zagranicznym29. W marcu 1979 r. powołano do życia Państwową Agencję Handlu Zagranicznego odpowiedzialną za nadzór nad wszelkimi

26 Już od początku drugiej połowy lat osiemdziesiątych następowało stopniowe ograniczanie wiązania w trybie administracyjnym importu kapitału z eksportem towarów i usług. Obecnie tradycyjne wiązania importu z eksportem jest sprzeczne z zasadami WTO, której Chiny są członkiem [Starzyk, 2009].

27 Stale rosnąca nadwyżka handlowa Chin ujawnia jednak głęboko zakorzeniony w chińskiej gospodarce problem, który dotyczy źle funkcjonującego systemu finansowego. Ogólne saldo obrotów bieżących bilansu płatniczego, na które w przypadku ChRL składa się głównie saldo bilansu handlowego, określone jest przez wynik finansów publicznych, decyzje oszczędnościowo-inwestycyjne sektora przedsiębiorstw znajdujących się pod kontrolą państwową (przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo SCE, to przedsiębiorstwa sklasyfikowane jako przedsiębiorstwa będące w całości własnością państwa, jak i jont ventures oraz spółki kapitałowe kontrolowane przez strony trzecie, np. osoby prawne, podległe państwu) oraz sektora prywatnego, składających się łącznie na sektor pozarządowy. W ciągu ostatniej dekady Chiny notowały nieznaczny deficyt finansów publicznych, który nie miał wpływu na rosnące gwałtownie po roku 2000 nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Za główną przyczynę tego procesu uważa się fakt, iż suma oszczędności sektora prywatnego oraz tych kontrolowanych przez państwo jest wyższa od sumy ich wydatków inwestycyjnych.

28 Chiny od 1994 r. notują również dodatnie saldo na rachunku obrotów bieżących (załącznik nr 7).

29 Do pierwszej połowy lat 90-tych handel z zagranicą realizowany był głównie przez przedsiębiorstwa handlu zagranicznego (FTC) powołane przez MOFERT. Ponadto część zagranicznych obrotów handlowych odbywało się za pośrednictwem przedsiębiorstw importowo-eksportowych działających w ramach poszczególnych ministerstw oraz przedsiębiorstw importowo-eksportowych działających w specjalnych strefach ekonomicznych i otwartych miastach. W połowie lat osiemdziesiątych uprawnienia do bezpośredniej współpracy handlowej z zagranicą przyznano wybranym państwowym przedsiębiorstwom produkcyjnym, nie zaliczanym do FTC. Z końcem lat osiemdziesiątych otrzymały je także przedsiębiorstwa spółdzielcze oraz inne przedsiębiorstwa państwowe, które tych uprawnień nie posiadały. Z początkiem lat dziewięćdziesiątych udział w zagranicznych obrotach handlowych stał się też dostępny dla przedsiębiorstw prywatnych [Starzyk, 2009].

133

transakcjami handlowymi z zagranicą [Xiabao, 2010]. W połowie lat osiemdziesiątych podjęta została decyzja o ograniczeniu kompetencji Ministerstwa Stosunków Gospodarczych i Handlu z Zagranicą do ogólnego planowania kierunków polityki handlowej. Miało się ono skoncentrować na działaniach strategicznych, nie ingerując, jak to było uprzednio, w konkretne transakcje handlowe.

Jednym z etapów realizacji nowej zagranicznej polityki ekonomicznej było powołanie w 1982 r. Ministerstwa Stosunków Gospodarczych z Zagranicą i Handlu (MOFERT) pełniącego funkcję głównego podmiotu odpowiedzialnego za kształtowanie tych stosunków. W 1984 r. wraz z jego przemianowaniem na Ministerstwo Handlu i Współpracy Gospodarczej z Zagranicą (MOFTEC) przejęło ono funkcję innych ośrodków centralnych pełniących do tej pory nadzór nad handlem zagranicznym Chin. Po kolejnych przekształceniach, w 2002 roku, organ ten został przemianowany na Ministerstwo Handlu, a jego uprawnienia w sferze bezpośredniego angażowania się w stosunki gospodarcze z zagranicą znacząco ograniczono. Zyskał on natomiast szersze kompetencje w zakresie współtworzenia nowych kierunków w polityce handlowej oraz reprezentacji stanowiska Chin na forum WTO. Należy podkreślić, że kolejne zmiany nazwy głównego organu odpowiedzialnego za zagraniczną politykę ekonomiczną wiązały się ze zmianą jego funkcji, dostosowując go do wymogów procesów urynkowienia gospodarki [Starzyk, 2009].

Od połowy lat osiemdziesiątych powołano także rządowych pełnomocników handlowych, którzy zajmowali się doradztwem dla podmiotów działających w sferze zagranicznych stosunków gospodarczych. Swoją działalność rozpoczęły również specjalne korporacje pełniące funkcję płatnych ajentów handlowych dla przedsiębiorstw wytwórczych. Podmioty te, w nieco zmodyfikowanej formie, realizują swoje zadania do dnia dzisiejszego.

Ważną funkcję w chińskim systemie zagranicznych stosunków gospodarczych pełni powołana w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych Chińska Izba Handlu Zagranicznego (CCPIT). Od początku swojej działalności cechuję ją ścisła współpraca z resortem handlu zagranicznego, ministerstwami handlu zagranicznego, a także przedsiębiorstwami działającymi w sferze stosunków handlowych z zagranicą. Organ ten pełni funkcję pośrednika pomiędzy firmami zagranicznymi a krajowymi, zajmując się m.in. organizacją wystaw i targów, podejmowaniem zagranicznych delegacji oraz sprawami patentowymi.

Decyzje o decentralizacji zarządzania w sferze wymiany zagranicznej miały podłoże pragmatyczne. Uprzedni system nie był w stanie sprostać wymogom realizacji celów jakościowych i ilościowych założonych w kolejnych pięcioletnich planach handlu zagranicznego z rozwiniętymi krajami kapitalistycznymi. Należy jednocześnie podkreślić, że

134

budowie chińskiego systemu rynkowego nie towarzyszy całkowita rezygnacja z centralnego, planowego zarządzania krajem. Mimo implementacji mechanizmów rynkowych w sferze wymiany międzynarodowej, w całym okresie transformacji, zagraniczna polityka ekonomiczna determinowana jest przez planowy rozwój gospodarki.

Poza wspominaną decentralizacją zarządzania, na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, rozpoczął się również proces liberalizacji chińskiej polityki handlowej, który w początkowej fazie dotyczył głównie racjonalizacji mało przejrzystej taryfy celnej30. W celu przyciągnięcia zagranicznych inwestorów stworzono system bodźców, polegający m.in. na obniżeniu efektywnych taryf celnych na importowane towary, odejściu od zróżnicowania kursów wymiany krajowej oraz wprowadzeniu jej wymienialności w transakcjach bieżącego bilansu płatniczego. W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, m.in. jako efekt zintensyfikowanego dążenia do członkostwa w WTO, przyspieszyła dalsza liberalizacja chińskiego handlu. W 1996 r. obniżone zostały bariery taryfowe, dokonano wówczas znaczącej redukcji ceł na ok. 5000 pozycji taryfowych, co skutkowało obniżeniem średniego poziomu stawek celnych z 35% do 23%. Do momentu uzyskania członkostwa w Światowej Organizacji Handlu dokonano jeszcze dwukrotnego obniżenia stawek celnych, w latach 199731 oraz 2001. Efektem wyżej wymienionych redukcji było m.in. obniżenie średniej stawki celnej do 15,3% [Kubicka, 2010]. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych, co zbiegło się z uzyskaniem znaczącej nadwyżki eksportowej, Chiny nadal realizowały politykę nastawioną na likwidację barier w handlu międzynarodowym. Jednocześnie wymogi, jakie wiązały się z przystąpieniem do WTO i ich wpływ na realizowaną przez Chiny politykę handlową sprawiły, że stały się one jedną z bardziej liberalnych gospodarek. Dotyczy to przede wszystkim dostępu do tamtejszego rynku zarówno dla zagranicznych towarów, usług, jak i czynników wytwórczych. Realizacja bardziej liberalnej polityki handlowej była możliwa dzięki uzyskaniu trwalej nadwyżki eksportowej, będącej konsekwencją strategii rozwoju opartej na imporcie technologii.

30 W latach osiemdziesiątych chińską politykę handlową charakteryzowały bardzo wysokie stawki celne oraz duże ich zróżnicowanie. W Chinach obowiązywała wówczas dwukolumnowa taryfa celna, w której stawki dla krajów prowadzących z Chinami wymianę w ramach zawartych umów handlowych kształtowały się w przedziale 5% do 200%, a dla pozostałych 7,5% do 400% [ABC Investing (..,) 1989].

31 W roku 1997 średnia stawka celna wyniosła 17,6%, osiągając poziom porównywalny z przeciętnymi stawkami obowiązującymi w innych nowo uprzemysłowionych krajach Azji Wschodniej [Starzyk, 2009].

135

Kolejne zmiany w chińskiej zagranicznej polityce gospodarczej dyktowane są nadal w dużej mierze wyzwaniami, jakie stawia przed Chinami członkostwo w WTO, które obliguje Państwo Środka do dostosowania się do standardów panujących w tej organizacji32.

Należy jednocześnie podkreślić, iż stopień otwarcia gospodarki chińskiej zależy jednak od jej poszczególnych sektorów, które charakteryzują się różnym poziomem ochrony rynku i konkurencji. Przykładowo przemysł elektroniczny, czy budownictwo charakteryzują się wysokim stopniem otwartości, są one konkurencyjne i zintegrowane z gospodarką światową. W przeciwieństwie do nich można postawić przemysł petrochemiczny oraz motoryzacyjny, które znajdowały się pod silną ochroną państwa. Generalnie przemysł ciężki, który uważany jest przez rząd w Pekinie za strategiczną gałąź gospodarki, znajduje się pod większą kontrolą w porównaniu z przemysłem lekkim i dóbr konsumpcyjnych [Kubicka, 2010].