1. Podstawowe pojęcia
1.3. Źródła finansowania
Kolejny termin powszechnie używany w literaturze przedmiotu i wyzna-czający zakres przedmiotowy niniejszej pracy to „źródło finansowania”47. Próby jego zdefiniowania nie są jednak przedmiotem szerokich badań naukowych. Chcąc ustalić znaczenie tego pojęcia, w pierwszej kolejności należy zdefiniować, czym jest „źródło”. W słownikach języka polskiego przyjmuje się, że „źródło” oznacza „to, skąd coś pochodzi, wywodzi się, ma początek”48, „punkt wyjścia czegoś, miejsce, w którym coś się zaczy-na, z którego coś pochodzi”49, „początek czegoś, punkt wyjścia czegoś”, przyczynę pewnych zdarzeń50. Podobne znaczeniowo „źródło dochodu” jest definiowane jako „to, co przynosi komuś dochód”51.
Definiując drugą część terminu „źródło finansowania”, warto wska-zać, że „finansowanie” jako forma rzeczownikowa słowa „finansować” oznacza przede wszystkim dostarczanie środków pieniężnych, a także pokrywanie kosztów jakiegoś przedsięwzięcia lub jakiejś działalności52. Nie odnosząc się jeszcze do znaczenia pojęcia źródeł finansowania w poszczególnych aktach prawnych i doktrynie, można stwierdzić,
47 Por. A. Zimny, Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych
w la-tach 1996–2004 [w:] Finansowanie działalności jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem doświadczeń z wykorzystaniem środków Unii Europejskiej,
red. J. Woś, Piła 2006, s. 105–130; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania
dzia-łalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa
2003; M. Trojak, Zewnętrzne źródła finansowania gmin i ich wpływ na rozwój społeczności
lokalnych [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. S. Nitecki,
Bielsko--Biała 2001, s. 151–159.
48 Słownik języka polskiego, t. II, red. W. Doroszewski, Warszawa 1968, s. 1384.
49 Mały słownika języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka,
Warszawa 1968, s. 1027.
50 Słownik współczesnego języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 1996, s. 1384.
51 Słownik języka polskiego..., t. II, s. 1384. 52 Słownik języka polskiego..., t. II, s. 883.
że termin „źródło finansowania” semantycznie oznacza zasób środków pieniężnych, z którego pokrywane są określonego rodzaju zadania lub przedsięwzięcia. Ten zasób środków posiada także swoje źródła, z któ-rych pochodzą określone środki finansowe.
W nauce prawa finansowego rzadko podejmowane są próby zdefinio-wania badanego terminu. Uzasadniona wydaje się jednak teza, zgodnie z którą można określić jego desygnaty. W piśmiennictwie dotyczącym aspektów prawnych i ekonomicznych źródeł finansowania różnego rodzaju zadań lub działalności autorzy wprost wskazują ich katalog. Przez źródła finansowania rozumie się przede wszystkim:
– dochody własne jednostek samorządu terytorialnego53, – ich udziały we wpływach z podatków dochodowych54, – dotacje55,
– subwencje56, – kredyty57, – pożyczki58,
53 A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 33; D. Perło, Źródła
finansowania rozwoju regionalnego, Białystok 2004, s. 55; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej..., s. 24; A. Zimny, Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
54 A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 33; A. Zimny,
Pozabu-dżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
55 S. Liżewski, Źródła finansowania organizacji pozarządowych, Warszawa 2013, s. 87;
A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 33; W. Misterek, Zewnętrzne
źródła finansowania działalności inwestycyjnej..., s. 24; A. Zimny, Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
56 A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 33; D. Perło, Źródła
finan-sowania..., s. 66; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej...,
s. 24; A. Zimny, Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
57 S. Liżewski, Źródła finansowania..., s. 105; J. Ciak, Źródła finansowania deficytu
budżetu państwa w Polsce, Warszawa 2012, s. 57 i n.; M. Trojak, Zewnętrzne źródła fi-nansowania gmin..., s. 154; A. Kopańska, Zewnętrzne źródła fifi-nansowania gmin..., s. 68;
D. Perło, Źródła finansowania..., s. 77; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania
działalności inwestycyjnej..., s. 24; A. Zimny, Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
58 S. Liżewski, Źródła finansowania..., s. 105; J. Ciak, Źródła finansowania
deficy-tu..., s. 57 i n.; M. Trojak, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 154; A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 68; D. Perło, Źródła finansowania..., s. 77;
– emisję papierów wartościowych (m.in. obligacji)59,
– składki, darowizny, spadki i zapisy, fundusze celowe, sponsoring, a także zwolnienia podatkowe60.
Ustawodawca wielokrotnie posługuje się badanym terminem, nie po-dejmując próby zdefiniowania go. Ma to miejsce w przypadku źródeł dochodów j.s.t., które są zbliżone do omawianych źródeł finansowania. Można w tym zakresie wskazać na art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, zgod-nie z którym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Źródła dochodów j.s.t. oraz zasady ich ustalania i gromadzenia określa ustawa o dochodach jednostek samorządu tery-torialnego61. Realizując normę kompetencyjną z art. 167 ust. 3 Konstytu-cji RP, posługuje się ona pojęciem źródeł dochodów, ale również ich nie definiuje. W rozdziale drugim „Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego” wskazuje na katalog źródeł dochodów poszczególnych szczebli j.s.t. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia próby sformu-łowania definicji analizowanego pojęcia. W innych aktach prawnych ustawodawca również wielokrotnie posługuje się sformułowaniem „źródła finansowania”. W ustawie o finansach publicznych62 pięcio-krotnie użyto badanego terminu, w żadnym miejscu go nie definiując. Inne akty prawne powszechnie obowiązujące także się nim posługują63. W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej..., s. 24; A. Zimny,
Pozabudżetowe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105.
59 A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania gmin..., s. 68; A. Zimny,
Pozabudże-towe źródła finansowania inwestycji gminnych..., s. 105; D. Perło, Źródła finansowania...,
s. 80; J. Ciak, Źródła finansowania deficytu..., s. 75 i n.
60 S. Liżewski, Źródła finansowania..., s. 7, 8, 21, 32, 41, 138.
61 Ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.
z 2017 r. poz. 1453 ze zm.).
62 Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
63 Por. art. 19–21 ustawy z 5.12.2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku
z reali-zacją ustawy budżetowej (Dz.U. poz. 1877 ze zm.), art. 1 ustawy z 5.12.2002 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 650 ze zm.), art. 6 ust. 2a ustawy z 12.02.2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 124), § 3 ust. 1 lit. g rozporządzenia Ministra Gospodarki z 10.06.2010 r. w sprawie dotacji budżetowej przeznaczonej na dofinansowanie do inwestycji początkowych (Dz.U. Nr 109, poz. 714), § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.03.2009 r. w sprawie udzielenia
Definiowane pojęcie jest więc używane w przepisach powszechnie obowiązujących. W związku z tym zasadne wydaje się odwołanie do poszczególnych aktów prawnych w celu jego zdefiniowania.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.j.s.t. źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z podatków lokalnych, podatku dochodowego opłacanego w formie karty podatkowej oraz podatku od czynności cywilnoprawnych i podatku od spadków i darowizn, a także wpływy z opłat lokalnych. Nadto ustawa do źródeł dochodów j.s.t. zalicza m.in. spadki, zapisy i darowizny, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w od-rębnych przepisach, odsetki oraz dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Artykuły 5 i 6 u.d.j.s.t. statuują katalog źródeł dochodów własnych odpowiednio powiatów i samorządów województw. Przepisy te również wskazują na spadki, zapisy i darowizny, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach, odsetki oraz dotacje z budżetów innych jednostek samorządu teryto-rialnego.
Porównując wymienione źródła dochodów własnych j.s.t. z definicją źródeł finansowania w znaczeniu etymologicznym, należy podkreślić, że podatków i opłat, o których mowa w art. 4, oraz opłat wskazanych w art. 4 i 5 u.d.j.s.t. nie można uznać za zasób środków pieniężnych. Są to daniny publiczne, o których mowa w art. 217 Konstytucji RP, obciążające poszczególne podmioty w związku z zaistnieniem przewidzianych przez ustawodawcę okoliczności faktycznych. Konstatację tę należy również odnieść do pozostałych źródeł dochodów jednostek samorządu teryto-rialnego. Ustawodawca jako źródło dochodów własnych tych jednostek wskazuje spadki, zapisy i darowizny. Uzyskanie przez j.s.t. przysporzenia majątkowego w przypadku darowizn następuje na podstawie czynno-ści prawnej, tj. zawarcia umowy darowizny, a w przypadku zapisów na podstawie czynności prawnej w postaci sporządzenia testamentu, następnie otwarcia spadku i ewentualnego spełnienia przez spadkobier-cę wskazanego w zapisie świadczenia. W związku z tym tego rodzaju źródła dochodów są tylko zdarzeniami cywilnoprawnymi, na podstawie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 316 ze zm.).
których jednostki samorządu terytorialnego mogą uzyskiwać dochody. Nie można ich utożsamiać ze źródłami dochodów ani ze źródłami fi-nansowania definiowanymi jako pewien zasób środków, z których j.s.t. mogą finansować swoją działalność. W świetle etymologicznej definicji źródeł finansowania otrzymywane przez j.s.t. dotacje są wyłącznie formą prawną wydatków publicznych, a nie źródłem dochodu. W przypadku dotacji otrzymywanych przez j.s.t., zaliczanych do dochodów własnych, źródłem dochodu jest budżet jednostki przekazującej dotację, a nie sama dotacja. To budżet jako plan finansowy stanowi zasób środków pieniężnych, w ramach którego dokonuje się przesunięcia określonych kwot w prawnej formie dotacji.
Również w literaturze przedmiotu wskazuje się, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa formy lub tytuły dochodów, a nie ich źródła64. W związku z tym uzasadniona jest teza, zgodnie z którą komentowana ustawa utożsamia źródła dochodów własnych j.s.t. z formami prawnymi lub tytułami prawnymi, dzięki którym dochody te są uzyskiwane. Rozszerza zatem etymologiczne ujęcie źródeł dochodów jako źródeł finansowania działalności j.s.t. i zalicza do niego również formy prawne i tytuły, na podstawie których jednostki mogą gromadzić dochody. Wskazane formy i tytuły prawne stanowią dla budżetów j.s.t. źródła finansowania, zatem poszczególne budżety samorządowe, które niewątpliwie stanowią podstawowe źródło finansowania zadań j.s.t., mają również własne źródła finansowania.
Ustawa o finansach publicznych również posługuje się pojęciem źródeł finansowania. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 4 u.f.p. rozchodami publicznymi są płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowa-nia są m.in. przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, które można uznać za pewien zasób środków stanowiący określoną część budżetu państwa. W tym przepisie ustawodawca posłużył się zatem pojęciem źródeł finansowania odpowiadającym znaczeniowo sformu-łowanej wyżej ich definicji w sensie etymologicznym. Gdyby w art. 6 ust. 2 pkt 4 u.f.p. wskazano, że za źródła finansowania płatności
wyni-64 E. Ruśkowski, J. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu
kających z odrębnych ustaw uznaje się prywatyzację majątku Skarbu Państwa, to byłoby uzasadnione twierdzenie, że na gruncie art. 6 u.f.p. źródło finansowania utożsamiane jest z formą prawną uzyskiwania przychodów. W obecnym brzmieniu powoływanego przepisu w ocenie autora przychody uzyskiwane z prywatyzacji stanowią określony zasób środków pieniężnych definiowany jako źródło finansowania, chociaż tytułem prawnym stanowiącym podstawę ich uzyskania są czynności prawne ze sfery prawa prywatnego.
Przepis art. 137 ust. 1 u.f.p. stanowi delegację ustawową dla Rady Mini-strów do wydania rozporządzenia w przedmiocie sposobu finansowania zadań realizowanych w ramach międzynarodowej współpracy z zakresu wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, wynikających z umów i porozumień. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.f.p. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, zobowiązana została do określenia w szczegól-ności źródła finansowania zadań, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.f.p. Opierając się na tej delegacji, Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie sposobu finansowania zadań realizowanych w ramach mię-dzynarodowej współpracy z zakresu wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, wynikających z umów i porozumień65. Na gruncie art. 137 ust. 1 u.f.p. i rozporządzenia za źródło finansowania uznaje się wyłącznie budżet państwa jako pewien zasób środków, z któ-rego pokrywane są koszty określonej działalności lub przedsięwzięcia.
65 Rozporządzenie Rady Ministrów z 3.12.2010 r. w sprawie sposobu finansowania
zadań realizowanych w ramach międzynarodowej współpracy z zakresu wewnętrznego i ze-wnętrznego bezpieczeństwa państwa, wynikających z umów i porozumień (Dz.U. Nr 237, poz. 1568 ze zm.). Według § 3 ust. 1 rozporządzenia zadania z zakresu przedmiotowego art. 137 ust. 1 u.f.p. mogą być finansowane z budżetu państwa, z części pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw obrony narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw zagranicznych, wojewodów, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefa Agencji Wywiadu. Natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na formy finansowania zadań z odpowiednich części budżetu państwa. W związku z tym w rozporządzeniu dokonano jasnego podziału na źródła finansowania zadań oraz na formy prawne, na podstawie których dokonuje się finansowania. Formy prawne dokonywania wydatków w żaden sposób nie są utożsamiane ze źródłem finansowania jako zasobem środków pieniężnych.
Przepisy ustawy o finansach publicznych posługują się pojęciem źródeł finansowania w różnym znaczeniu w zależności od regulowanej nimi materii. Ustawa o finansach publicznych przez źródła finansowania rozumie pewien zasób środków pieniężnych, z których finansowane są określone zadania, a także wpływy do tego zasobu. Można twierdzić, że za źródło finansowania uznaje ona nie tylko zasób środków przeznaczo-nych na pokrycie różnego rodzaju przedsięwzięć, np. w postaci budżetu państwa, ale także wpływy do tego zasobu z otrzymywanych dochodów lub pozyskiwanych przychodów. W związku z tym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych podstawowe źródło finansowania, jakim jest np. budżet państwa, posiada źródła finansowania w postaci dochodów lub przychodów.
Podstawowa dla funkcjonowania ochrony zdrowia w Polsce ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków pub-licznych tylko w jednym miejscu posługuje się terminem „źródło fi-nansowania”, definiując Narodowy Rachunek Zdrowia. Zgodnie z art. 5 pkt 15a u.ś.o.z. przez Narodowy Rachunek Zdrowia należy rozumieć zestawienie wszystkich wydatków na ochronę zdrowia, uwzględniające źródła finansowania ochrony zdrowia, dostawców usług medycznych oraz funkcje tych usług, oparte na zasadach przejrzystości i rzetelności gromadzonych danych. Opracowany Narodowy Rachunek Zdrowia za 2012 r.66 nie różnicuje wprost środków finansowych ze względu na ich pochodzenie z konkretnego zasobu. Wskazuje tylko na wysokość wydat-ków z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz z funduszy ubezpieczeń społecznych. Można zatem twierdzić, że w Narodowym Rachunku Zdrowia pośrednio wskazano na źródła finan-sowania ochrony zdrowia. Budżet państwa, budżety samorządowe oraz fundusze ubezpieczeń społecznych stanowią wyłącznie określone zasoby środków. Pojęcie źródeł finansowania ochrony zdrowia we wskazanym rachunku nie zostało zatem rozszerzone na prawne formy wydatkowania środków publicznych ani na formy ich pozyskiwania.
66
Źródła finansowania nie są więc w naukach prawnych i ekonomicznych pojmowane jedynie jako określony zasób, z którego pochodzą środki pieniężne przeznaczone na realizację danych zadań. W zdecydowanej większości przyjmuje się, że są to pewne formy prawne pozyskiwania środków (np. dotacje, kredyty, pożyczki). Przez źródła finansowania rozumie się także środki zasilające źródła finansowania w ich rozumie-niu etymologicznym (np. dochody własne lub udziały we wpływach z podatków dochodowych zasilające budżety poszczególnych j.s.t.). Trzeba podkreślić, że prawne formy pozyskiwania środków jako źródła finansowania są także prawnymi formami dokonywania wydatków ob-jętych publicznoprawnymi planami finansowymi (np. dotacje). Wydatek dokonywany z budżetu państwa lub budżetu j.s.t. stanowi jednocześnie dochód innego podmiotu. Dla beneficjenta środków dotacja będzie uzy-skanym dochodem, a dla podmiotu udzielającego dotacji – wydatkiem. Ustawodawca i nauka prawa posługują się terminem źródeł finanso-wania ochrony zdrowia w znaczeniu szerokim, obejmującym również formy prawne pozyskiwania środków, a także środki finansowe zasilające źródła finansowania w znaczeniu etymologicznym.
Biorąc pod uwagę definicję źródeł finansowania w znaczeniu etymolo-gicznym, posługiwanie się tym terminem przez ustawodawcę w aktach prawnych różnego rzędu, a także poglądy doktryny, można stwierdzić, że przez źródła finansowania należy rozumieć: po pierwsze, zasoby środków pieniężnych, z których finansowane są określonego rodzaju zadania lub przedsięwzięcia (np. budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, plany finansowe podmiotów działających w sferze prawa publicznego), po drugie, formy prawne pozyskiwania środków (np. dotacje, kredyty, pożyczki), po trzecie, środki finansowe, które zasilają źródła finansowania w wąskim znaczeniu (np. składki, dochody własne j.s.t.). Jest to szerokie znaczenie definiowanego termi-nu. Źródła finansowania w znaczeniu wąskim oznaczają tylko zasoby środków pieniężnych, z których są finansowane ściśle określone zadania. W niniejszej monografii termin „źródła finansowania ochrony zdro-wia” będzie używany w znaczeniu szerokim. Przedmiotem badań będą:
składka na ubezpieczenie zdrowotne jako główny przychód Narodowego Funduszu Zdrowia, budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego wraz z prawnymi formami pozyskiwania środków i do-konywania wydatków objętych budżetem państwa lub budżetami tych jednostek oraz środki europejskie. Chodzi tu o dokonanie charaktery-styki wszystkich istotnych i specyficznych dla ochrony zdrowia źródeł finansowania.
Składka zdrowotna stanowi przychód Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 116 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z.). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. należy ją zaliczyć do katalogu środków publicznych. Do tej kategorii trzeba także zakwalifikować przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz z innych źró-deł. Daniny publiczne stanowiące wpływy jednostek sektora finansów publicznych innych niż jednostki budżetowe uznawane są za przychody, a nie dochody publiczne67. Inne niż daniny środki publiczne wpływają-ce do podmiotów prowadzących gospodarkę pozabudżetową również uznaje się za ich przychody68. Uzyskiwane przez Fundusz dotacje z bu-dżetu państwa na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należy zatem traktować jako jego przychody, a nie dochody.
To samo należy odnieść do dotacji uzyskiwanych z budżetu państwa lub budżetów samorządowych przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zakłady te zostały bowiem zaliczone przez ustawodawcę do katalogu jednostek sektora finansów publicznych69. Dotacja stanowi jeden z rodzajów wydatków budżetów. W aspekcie źródeł finansowania ochrony zdrowia występuje ona jednak w podwójnej roli. Z punktu widzenia właściwego budżetu dotacja stanowi jego wydatek70. Dla pod-miotu uzyskującego dotację będzie ona kwalifikowana w zależności od
67 J. Salachna, Środki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze
finansów publicznych [w:] System prawa finansowego, t. II, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, red. E. Ruśkowski, Warszawa 2010, s. 106.
68 J. Salachna, Środki publiczne..., s. 108. 69 Art. 9 pkt 10 u.f.p.
jego statusu jako dochód albo przychód71. Powyższe stwierdzenie należy także odnieść do innych niż dotacja wydatków budżetowych stanowią-cych źródło finansowania ochrony zdrowia. W związku z tym w dalszej części rozważań środki pochodzące z poszczególnych budżetów będą analizowane jako ich wydatki, a także jako źródła finansowania ochrony zdrowia zasilające poszczególne podmioty będące beneficjentami tych środków.