1. Podstawowe pojęcia
1.4. Publicznoprawne źródła finansowania i kryteria
Uznanie określonego źródła finansowania ochrony zdrowia za pub-licznoprawne możliwe jest po ustaleniu jego charakteru. W pierwszej kolejności będzie o nim świadczyć zakwalifikowanie regulacji prawnych determinujących konstrukcję źródła finansowania ochrony zdrowia do norm prawa publicznego.
Jako podstawowe przesłanki prowadzące do uznania danego źródła za publicznoprawne należy przyjąć te, które przesądzają o włączeniu określonych regulacji prawnych do przepisów prawa publicznego. W na-uce wskazuje się, że jako kryteria podziału prawa traktuje się przede wszystkim odmienność adresatów norm prawnych (państwo – jednost-ka), ich interesy, typ normowanych stosunków prawnych oraz sposób dochodzenia naruszonych uprawnień72. Podnosi się także, że kryteria podziału prawa na prywatne i publiczne nie są możliwe do obiektywnego zweryfikowania73. Kryteria przedmiotowe, podmiotowe, funkcjonalne, a także odwołujące się do zakresu kodyfikacji nie dają możliwości lo-gicznego podziału norm systemu prawa74.
71 Por. art. 116 ust. 1 pkt 5 u.ś.o.z.
72 J. Nowacki, Prawo publiczne – prawo prywatne, Katowice 1992, s. 71 i n.
73 Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych,
Warszawa–Po-znań 1983, s. 114.
74 Z. Radwański, Pojęcie prawa cywilnego w świetle kodeksu cywilnego (uwagi de lege
lata i de lege ferenda) [w:] Polskie prawo prywatne w dobie przemian. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Młynarczykowi, red. A. Smoczyńska, Gdańsk 2005,
W teorii prawa podkreśla się, że najstarszym kryterium podziału prawa na prawo publiczne i prawo prywatne, sięgającym prawa rzymskiego, jest kryterium interesu75. W celu uzasadnienia tego twierdzenia powołuje się twierdzenie Ulpiana, zgodnie z którym „Prawem publicznym jest prawo, które dotyczy państwa rzymskiego, prawem prywatnym jest prawo, które służy interesom jednostek”76. Prawem publicznym będzie zatem prawo dotyczące interesów państwa, a prawem prywatnym prawo regulujące interesy poszczególnych jednostek. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że wszelkiego rodzaju podziały prawa, w tym podział na prawo publiczne i prawo prywatne, nie są doskonałe77.
W doktrynie prawa prywatnego zakłada się, że najbardziej precyzyjne i powszechnie przyjmowane jest kryterium metody regulacji78. Metoda regulacji prawa prywatnego opiera się na równorzędności podmiotów stosunków prawnych79. W nauce prawa administracyjnego twierdzi się, że kryterium podziału prawa na prawo publiczne i prawo prywatne jest sposób kształtowania sytuacji prawnej i stosunków prawnych (sposób działania prawa)80. W świetle poglądów nauki prawa administracyjnego w metodzie prywatnoprawnej przeważa równorzędność podmiotów oraz ich autonomiczna pozycja w sferze kształtowania swojej sytuacji prawnej. W przypadku metody publicznoprawnej dominują stosunki prawne oparte na władczości i nadrzędności organu administracyj-nego81. Metoda prywatnoprawna cechuje się brakiem
bezpośrednie-75 T. Spyra, Granice wykładni prawa, Warszawa 2006, s. 212.
76 Publicum ius est quod ad statum rei romana spectat, privatum qoud ad singulorum
utilitatem.
77 M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków 1998, s. 25.
78 A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 24; M. Nazar,
Przedmiot, zakres i systematyka polskiego prawa cywilnego [w:] W kręgu problematyki władzy i państwa prawa. Księga jubileuszowa w 70-lecie urodzin Profesora Henryka Groszyka, red. J. Malarczyk, Lublin 1996, s. 203 i n.
79 M. Safjan, Pojęcie i systematyka prawa prywatnego [w:] System Prawa Prywatnego,
t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2012, s. 40.
80 A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego: idea i rzeczywistość,
War-szawa 1998, s. 106 i n.
81 Z. Duniewska [w:] System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa
admi-nistracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 163–164;
Stosu-go przymusu państwoweStosu-go, który jest charakterystyczny dla regulacji publicznoprawnych82. Dla ustalenia zakresu znaczeniowego terminu „publicznoprawne źródła finansowania ochrony zdrowia” duże zna-czenie będzie miał status norm prawnych regulujących ich strukturę oraz charakter prawny.
W literaturze prawa finansowego podkreśla się, że stosunki finansowe są regulowane za pomocą norm prawa finansów publicznych83. Mają one charakter publiczny84. Normy prawne wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych, których treść determinuje sposób uchwalania i wykonywania budżetu państwowego oraz budżetów samorządowych, jako normy prawa finansowego służą realizacji celów polityki finansowej państwa i mają charakter imperatywno-atrybutywny (zobowiązująco--uprawniający)85. Dotyczą one gromadzenia i wydatkowania środków publicznych86, a ich adresatami są podmioty należące do sektora finan-sów publicznych. Normy te regulują więc publiczne stosunki finansowe87
i są skierowane do podmiotów sektora publicznego88. Dominującą po-zycję zajmuje tam interes społeczny, a nie interes poszczególnych jedno-stek89. W stosunkach regulowanych tymi normami występuje podmiot reprezentujący państwo i korzystający z władztwa finansowego oraz inne podmioty, którym przypisuje się podporządkowanie. Podmioty prawa finansowego nie mają równorzędnych pozycji90.
nek administracyjnoprawny [w:] System Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska,
J. Łętowski, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1978, s. 27.
82 A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1969, s. 13 i n.
83 B. Brzeziński, K. Lasiński-Sulecki, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska,
A. Zalasiński, Prawo finansów publicznych, Toruń 2008, s. 33.
84 M. Zdebel, Prawo finansowe jako dział prawa [w:] Nauka finansów publicznych
i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa Profesor Alicji Pomorskiej, red. J. Szołno-Koguc, J. Głuchowski, C. Kosikowski, Lublin 2008, s. 62.
85 C. Kosikowski, Prawo finansowe. Część ogólna, Warszawa 2003, s. 52.
86 W. Nykiel, Normy prawa finansowego [w:] System prawa finansowego, t. I, Teoria
i nauka prawa finansowego, red. C. Kosikowski, Warszawa 2010, s. 39.
87 A. Drwiłło, Zagadnienia ogólne finansów publicznych i prawa finansowego [w:]
Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, red. A. Drwiłło, Warszawa 2014, s. 35.
88 A. Drwiłło, Zagadnienia ogólne..., s. 41.
89 C. Kosikowski, Prawo finansowe [w:] Polskie prawo finansowe, t. I, Finanse
pub-liczne, red. E. Ruśkowski, Warszawa 2000, s. 32.
W związku z tym normy prawa finansowego zawarte w ustawie o fi-nansach publicznych są normami o charakterze publicznoprawnym. To samo należy odnieść do przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczących składki na ubezpieczenie zdrowotne. Normy prawne wynikające z przepisów działu IV tej ustawy określają konstrukcję prawną daniny publicz-noprawnej, jaką jest składka zdrowotna. Charakterystyczny dla nich jest bezpośredni przymus państwowy, nadrzędność organów władzy publicznej, a w związku z tym brak równorzędności stron stosunku publicznoprawnego. Wykazują one cechy norm prawa publicznego. Do źródeł publicznoprawnych należy zatem zaliczyć: składkę na ubez-pieczenie zdrowotne, będącą przychodem Narodowego Funduszu Zdro-wia, budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialne-go, a w związku z tym wydatki z nich dokonywane stanowiące źródło finansowania działalności podmiotów będących ich beneficjentami. W świetle statusu normy prawnej, stanowiącego kryterium podziału źródeł, do publicznoprawnych źródeł finansowania ochrony zdrowia zalicza się także środki europejskie. Są one objęte budżetem środków europejskich, który jest wewnętrznym funduszem budżetu państwa regulowanym przepisami ustawy o finansach publicznych
O publicznoprawnym charakterze źródeł finansowania ochrony zdrowia będzie też świadczyć zaliczenie ich do środków publicznych w rozumie-niu przepisów ustawy o finansach publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem status prawny środków pieniężnych stanowiących zasoby finansowe jako źródła finansowania.
Katalog środków publicznych określa art. 5 u.f.p. Nie zawiera on ich definicji, wymienia natomiast enumeratywnie rodzaje środków kwali-fikowanych jako środki publiczne. Jak to już zostało ustalone, przepis ten zawiera otwarty ich katalog. Przez środki publiczne rozumie się środki finansowe znajdujące się w dyspozycji instytucji publicznych91. Za środki publiczne uznaje się także wpływy pieniężne osiągane przez
jednostki sektora finansów publicznych92. W nauce prawa finansowego przyjmuje się, że „środkami publicznymi są te środki pieniężne, które zostały otrzymane z określonych tytułów i źródeł przez podmioty sektora finansów publicznych lub uiszczone na rzecz budżetu publicznego”93. W świetle art. 5 u.f.p. do katalogu środków publicznych trzeba zaliczyć składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi są dochody publiczne. Katalog dochodów pub-licznych został zawarty w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. W rozumieniu tego przepisu dochodami publicznymi są przede wszystkim daniny publiczne, do których zalicza się m.in. składki. Ustawodawca nie wskazał wprost, o jakie składki chodzi. Skoro w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wymieniono skład-ki bez jaskład-kiegokolwiek ich zróżnicowania, to zgodnie z zasadą lege non
distinguente należy przyjąć, że daniny publiczne zaliczane do dochodów
publicznych obejmują również składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie art. 114 ust. 1 u.ś.o.z. środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi. W związku z tym zasób środków objęty planem finansowym NFZ również zalicza się do źró-deł finansowania ochrony zdrowia o charakterze publicznoprawnym94. Głównym przychodem Funduszu są środki pochodzące z przekazywa-nych przez Zakład Ubezpieczeń Społeczz przekazywa-nych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Niewielką część przychodów NFZ stanowią dotacje celowe pochodzące z budżetu państwa. Pozostałe przychody Funduszu mają znaczenie marginalne dla jego planu finansowego. Zaliczenie przycho-dów NFZ do środków publicznych przesądza o ich publicznoprawnym charakterze.
Budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego są podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwa oraz samorządu.
92 W. Wójtowicz, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego,
Warsza-wa 2011, s. 31.
93 J.M. Salachna, Środki publiczne..., s. 85.
94 Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.ś.o.z. plan ten składa się z przychodów i kosztów
Mają one niewątpliwie charakter publiczny95. Głównymi cechami przesą-dzającymi o publicznoprawnym ich charakterze są: zakres podmiotowy i przedmiotowy, forma uchwalenia oraz wyłączna właściwość organów stanowiących w tym zakresie96. W związku z tym środki ujęte w tych planach finansowych przeznaczane na realizację zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia również należy zaliczyć do publicznopraw-nych źródeł jej finansowania. Do takich źródeł zaliczymy więc wydatki pochodzące z budżetów państwa oraz j.s.t., stanowiące jednocześnie dochody podmiotów będących beneficjentami tych środków. Będą to wydatki dokonywane przede wszystkim w prawnej formie dotacji ce-lowych na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym97.
Jednostki samorządu terytorialnego finansują też samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej poprzez udzielanie im pożyczek98. Zgodnie z art. 9 pkt 10 u.f.p. zakłady zaliczane są do katalogu jednostek sektora finansów publicznych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.f.p. środkami pub-licznymi są także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z otrzymanych pożyczek i kredytów. Udzielone z budżetu państwa lub z budżetów samorządowych pożyczki stanowią w świetle art. 6 ust. 2 pkt 3 u.f.p. rozchody publiczne, na które przeznaczane są środki publiczne. W związku z tym wspomniane pożyczki należy uznać za środki publiczne, a zatem za źródło finansowania ochrony zdrowia o charakterze publicznoprawnym.
O publicznoprawnym charakterze powyższych źródeł finansowania ochrony zdrowia świadczy fakt, że ich gromadzenie oraz wydatkowanie jest objęte zakresem pojęciowym terminu „finanse publiczne”. Zgodnie
95 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią
ogólną, Warszawa 2010, s. 190.
96 J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego,
Zielona Góra 2002, s. 17 i n.
97 Ustawa z 8.09.2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2017 r.
poz. 2195 ze zm.).
98 W. Gonet, Beneficjenci pożyczek, gwarancji i poręczeń udzielanych przez jednostki
z art. 3 u.f.p. finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadze-niem środków publicznych oraz ich wydatkowaz gromadze-niem, w szczególności m.in. gromadzeniem dochodów i przychodów publicznych oraz wydat-kowaniem środków publicznych. W nauce przyjmuje się, że przez finan-se publiczne należy rozumieć „zespół instytucji prawnych kreujących mechanizm gromadzenia i podziału mienia wyrażonego w pieniądzu pochodzącego od podmiotów prywatnych – przez podmioty publiczne, jak i zasób pieniężny, który w wyniku tego mechanizmu powstaje i jest następnie dzielony; jak i wreszcie sam mechanizm podziału”99. Finanse publiczne mają pomóc w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb określonej wspólnoty. Oparte są na koncentracji znacznych środków pieniężnych przez relatywnie niewielką grupę podmiotów (m.in. takich jak budżet państwa, budżety j.s.t., a także fundusze celowe). Sposoby gromadzenia, zarządzania oraz wydatkowania tych środków, a także sprawowania nad nimi kontroli, prowadzenia sprawozdawczości oraz ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie obowiązujących reguł są regulowane ustawowo100. W przypadku finansów publicznych wydatki dokonywane są na podstawie określonych przepisów prawnych oraz obowiązujących planów finansowych101.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. środki publiczne obejmują środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Wchodzą one w skład budżetu środków europejskich102.
Mając na uwadze powyższe rozważania, przez źródła finansowania ochrony zdrowia o charakterze publicznoprawnym należy rozumieć te źródła, których konstrukcja prawna determinowana jest normami prawa publicznego. Są to środki publiczne, pochodzące lub zasilające
99 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 8.
100 E. Ruśkowski, Ogólna charakterystyka finansów publicznych [w:] Finanse publiczne
i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2003, s. 22–23.
101 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 18.
102 Problematyka środków europejskich będzie przedmiotem badań w rozdziale VIII
zasoby finansowe, których proces gromadzenia i wydatkowania jest objęty pojęciem finansów publicznych.
Wśród publicznoprawnych źródeł finansowania ochrony zdrowia wy-różnia się źródła zcentralizowane oraz zdecentralizowane. Ustalając kryterium, na podstawie którego można dokonać powyższego podziału źródeł, można wyznaczyć podstawowe cechy pojęcia decentralizacji. Decentralizacja oznacza powstanie „takiego układu organizacyjnego administracji publicznej, który charakteryzuje się istnieniem – obok centralnego ośrodka – także podmiotów o pewnym stopniu niezależ-ności od ośrodka centralnego w państwie (określonego jako ośrodek administracji rządowej) czy też zamiennie zupełnie nieściśle – admi-nistracji państwowej”103. Zasadniczą cechą decentralizacji jest zagwa-rantowanie określonego zakresu samodzielności podmiotów zdecen-tralizowanych104. Do podstawowych cech decentralizacji zalicza się ponoszenie odpowiedzialności z tytułu samodzielnego wykonywania zadań, jak również „ograniczenie ingerencji podmiotów nadrzędnych w działalność podmiotów zdecentralizowanych jedynie do nadzoru weryfikacyjnego realizowanego w oparciu o kryterium legalności”105. W literaturze prawa finansowego przyjmuje się, że „decentralizacja finansowa nie może funkcjonować bez powierzenia podmiotom zdecen-tralizowanym kompetencji do samodzielnego poboru danin publicznych oraz prowadzenia związanej z tym polityki finansowej w granicach obowiązującego prawa”106. Skutkiem podziału zadań publicznych jest
103 E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność
finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 11.
104 W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie
dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 13.
105 W. Miemiec, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa
gminy [w:] Problemy finansów samorządu terytorialnego, Toruń 1996, s. 67.
106 T. Dębowska-Romanowska, Komentarz do prawa budżetowego państwa
podział źródeł dochodów pomiędzy podmioty zcentralizowane i zde-centralizowane107.
Układem zdecentralizowanym jest obecnie samorząd terytorialny o trójstopniowym podziale. W doktrynie wskazano, że decentralizacja opiera się na przekazaniu kompetencji, majątku oraz samodzielności w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Obejmuje jednostki samorządu terytorialnego każdego szczebla, nie dotyczy wyłącznie gmin jako podstawowych jednostek podziału terytorialnego kraju. W świetle samorządowych ustaw ustrojowych pojęciem decentralizacji publicznej są objęte także powiaty oraz województwa108. W dalszej części niniej-szego rozdziału jednostki samorządu terytorialnego będą opisywane jako podmioty o charakterze zdecentralizowanym.
Kryterium podziału źródeł finansowania ochrony zdrowia na źródła scentralizowane oraz zdecentralizowane jest status podmiotu dyspo-nującego źródłem finansowania stanowiącym określony zasób środ-ków pieniężnych oraz posiadającego ustawowe kompetencje do samo-dzielnego gromadzenia i wydatkowania środków przeznaczanych na przekazane mu zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Status podmiotu dysponującego określonym zasobem środków stanowiących źródło finansowania przesądza o charakterze prawnym danego źródła w kontekście podziału źródeł finansowania ochrony zdrowia na zcen-tralizowane i zdecenzcen-tralizowane.
Do publicznoprawnych źródeł finansowania ochrony zdrowia o scen-tralizowanym charakterze należy zaliczyć te źródła, których dysponen-tami są państwowe organy administracji centralnej. Źródłem takim będą przede wszystkim budżet państwa oraz dotacje przekazywane j.s.t. na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej109. Są to wydatki przeznaczane na realizację świadczeń opieki zdrowotnej
107 A. Borodo, Dochody samorządu terytorialnego w Polsce. Studium prawnofinansowe,
Toruń 1993, s. 22–23.
108 E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych..., s. 15.
109 Jako przykład dotacji na zadania zlecone należy wskazać dotację związaną
finansowanych ze środków publicznych dokonywane na podstawie przepisów ustaw o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz o Państwowym Ratownictwie Medycznym, a także związane z finansowaniem działalności podmiotów leczniczych, których podmiotem prowadzącym jest Skarb Państwa, dokonywane na podstawie przepisów ustawy o działalności leczniczej, a w przypadku spółek kapitałowych na podstawie właściwych przepisów ustawy o fi-nansach publicznych oraz Kodeksu spółek handlowych110.
Za zcentralizowane źródło finansowania ochrony zdrowia należy rów-nież uznać składkę na ubezpieczenie zdrowotne jako przychód Naro-dowego Funduszu Zdrowia. Fundusz jest państwową osobą prawną. Jego działalność obejmuje obszar całego kraju oraz podlega nadzorowi ze strony administracji rządowej. W orzecznictwie wskazuje się, że Prezesa Funduszu należy traktować jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.111 Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowa-nych ze środków publiczfinansowa-nych nie nadaje jednoznacznie Prezesowi NFZ statusu organu centralnego, mimo to przyjmuje się, że Prezes Funduszu jest kierownikiem urzędu państwowego112. W związku z tym przycho-dami uzyskanymi ze składki na ubezpieczenie zdrowotne gospodaruje Narodowy Fundusz Zdrowia jako państwowa osoba prawna, działając poprzez Prezesa uznawanego za kierownika urzędu centralnego. Składkę zdrowotną zalicza się zatem do katalogu publicznoprawnych źródeł finansowania ochrony zdrowia o charakterze scentralizowanym. Środków europejskich jako publicznoprawnych źródeł finansowania ochrony zdrowia nie można jednoznacznie zaliczyć do źródeł zcentra-lizowanych albo zdecentrazcentra-lizowanych według kryterium statusu praw-nego podmiotu nimi dysponującego. Za uznaniem tych środków za zcentralizowane źródło finansowania ochrony zdrowia przemawia fakt, że są one objęte budżetem środków europejskich, a ich dysponentem
110 Ustawa z 15.09.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1577
ze zm.).
111 Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r.
poz. 1257 ze zm.).
jest minister właściwy do spraw finansów publicznych113. Środkami europejskimi dysponują w znacznym zakresie województwa samo-rządowe jako instytucje zarządzające lub pośredniczące, dotyczy to w szczególności regionalnych programów operacyjnych. Argument ten może sprzyjać zaliczeniu części środków europejskich do źródeł o charakterze zdecentralizowanym.
Do katalogu źródeł zdecentralizowanych włącza się też budżety jedno-stek samorządu terytorialnego, a w związku z tym także dokonywane z nich wydatki, z uwagi na to, że stanowią one źródło dochodu podmio-tów funkcjonujących w systemie organizacyjnym ochrony zdrowia. Będą to przede wszystkim wydatki przeznaczane na infrastrukturę medyczną, kapitał zakładowy oraz działalność bieżącą podmiotów leczniczych, dla których j.s.t. są podmiotami prowadzącymi. Wydatki te, podobnie jak źródła o charakterze zcentralizowanym, będą dokonywane na podstawie ustawy o działalności leczniczej.
Publicznoprawne źródła finansowania ochrony zdrowia można po-dzielić również na źródła daninowe i niedaninowe. Konstytucja RP nie definiuje pojęcia daniny publicznoprawnej. W nauce prawa finansowego przyjęto, że cechami konstytutywnymi każdej daniny publicznoprawnej są przede wszystkim jej przymusowość, a także kategorialny i zasadniczo bezzwrotny charakter114. O istocie daniny publicznej świadczy również jej cel fiskalny, przez który należy rozumieć utrzymanie państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego115. Danina ta jest rozumiana jako instrument prawnofinansowy o charakterze fiskalnym, który ma służyć przesuwaniu środków pieniężnych116. Nauka prawa konstytucyjnego
113 E. Kornberger-Sokołowska, Status prawny środków europejskich [w:] Jednostki
samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich,
red. E. Kornberger--Sokołowska, Warszawa 2012, s. 159.
114 J. Glumińska-Pawlic, Ogólna charakterystyka danin niepodatkowych [w:] System
prawa finansowego, t. III, Prawo daninowe, red. L. Etel, Warszawa 2010, s. 859.
115 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 129; W. Wójtowicz, Daniny
publiczne [w:] System prawa finansowego, t. III..., s. 21; A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Najnowsze tendencje, „Przegląd
Sejmowy” 2012/1, s. 51.
116 A. Drwiłło, System dochodów niepodatkowych [w:] Finanse publiczne i prawo
przez daninę publiczną rozumie też ciężary i świadczenia publiczne mające charakter niepieniężny117. W literaturze prawa finansowego da-niny publiczne definiuje się jako wszelkiego rodzaju formy przejmo-wania wartości niematerialnych bądź usług przez państwo od innych podmiotów118.
W świetle definicji danin publicznych za kryterium podziału źródeł finansowania na źródła daninowe i niedaninowe należy uznać przy-musowość, bezzwrotność oraz fiskalny charakter źródeł finansowania. Cechy te świadczą o odrębności danin publicznoprawnych od pozosta-łych środków publicznych.
Przepis art. 217 Konstytucji RP wskazuje, że podstawową daniną pub-licznoprawną są podatki. Ich cechą charakterystyczną jako wzorcowych danin publicznych jest ogólne przeznaczenie. Wpływy uzyskiwane z po-datków są przeznaczane na całość wyz po-datków dokonywanych z budżetów, dla których stanowią one dochód119. Zgodnie z zasadą jedności material-nej budżetu wyrażoną w art. 42 ust. 2 u.f.p. środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. W związku z tym podatki nie mogą być przeznaczane