Zasady gospodarki finansowej Narodowego

Podstawą działalności Funduszu jest roczny plan finansowy. Według obowiązujących przepisów wydatki tego planu są przeznaczane także na świadczenia zdrowotne dla osób nieposiadających statusu ubezpie-czonych. Do przychodów planu, z których finansowane są wskazane świadczenia, zalicza się przede wszystkim dotacje celowe przeznaczone na finansowanie medycznych czynności ratunkowych świadczeniobior-com oraz finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej osobom nieobję-tym powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym wymienionym w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 u.ś.o.z.

Z art. 9 pkt 9 u.f.p. wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest jednostką sektora finansów publicznych. Fundusz prowadzi gospodarkę finansową na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego.

22 Ponadto do zadań Funduszu należą także m.in. opracowywanie, realizowanie

i finansowanie programów zdrowotnych, wykonywanie zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, promocja zdrowia, a także prowadzenie Centralnego Wykazu Ubezpieczonych. NFZ jest odpowiedzialny również za rozliczanie z instytucjami państw członkowskich UE lub EFTA kosztów udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w stosunku do osób uprawnionych do tych świadczeń (art. 97 ust. 3a u.ś.o.z.).

Finansowanie powyższych świadczeń jest zaliczane do kosztów Fun-duszu w świetle art. 117 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis ten wskazuje na katalog dziewięciu rodzajów kosztów ponoszonych przez NFZ. Do kosztów Funduszu zalicza się m.in. koszty świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych czy koszty refundacji określone ustawą o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych23. Do tej kategorii włącza się także koszty zadań zleconych w zakresie określonym w ustawie, koszty działalności Funduszu, jak również koszty poboru i ewidencji składek na ubezpie-czenie zdrowotne24. Przepis art. 117 ust. 1 pkt 9 u.ś.o.z. wskazuje, że kosztami NFZ są także inne koszty wynikające z odrębnych przepisów. W związku z taką konstrukcją powoływanego przepisu katalog kosztów Funduszu należy uznać za otwarty, z tym jednak zastrzeżeniem, że każdy koszt niewynikający wprost z art. 117 ust. 1 u.ś.o.z. musi mieć swoje umocowanie w odpowiednim przepisie. Nie może zatem wystąpić sy-tuacja, w której w planie finansowym NFZ zostanie zaplanowany koszt niemający podstawy prawnej.

W myśl art. 131 ust. 2 u.ś.o.z. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdro-wia określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu, uwzględniając konieczność prawid-łowego i rzetelnego gospodarowania środkami publicznymi. Minister Finansów, realizując powyższą delegację ustawową, wydał w tym zakre-sie dotychczas dwa rozporządzenia. Pierwsze rozporządzenie Ministra Finansów z 31.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadze-nia gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Zdrowia25 zostało uchylone na podstawie § 14 obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z 23.12.2011 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia

23 Ustawa z 12.05.2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego

prze-znaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844 ze zm.).

24 Koszty można podzielić na związane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej

(np. koszty świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych) oraz pozostałe (np. koszty poboru i ewidencji składek na ubezpieczenie zdrowotne).

gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Zdrowia26. Środki fi-nansowe Funduszu są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1 u.ś.o.z.). Zgodnie z wykładnią systemową przez środki publiczne wymienione w powołanym przepisie należy rozumieć środki publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.f.p.

Do kompetencji Prezesa Funduszu należy sporządzanie planu finanso-wego NFZ, zrównoważonego w zakresie dochodów i przychodów. Plan finansowy określa wysokość planowanych kosztów dla centrali oraz dla poszczególnych oddziałów wojewódzkich Funduszu. Katalog kosztów w obu przypadkach powinien zawierać koszty finansowania działalności centrali i odpowiednio oddziałów wojewódzkich oraz rezerwy określone w przepisie art. 118 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Plan finansowy powinien ponadto określać wysokość łącznych przychodów i kosztów NFZ. W terminie do 1 lipca każdego roku Prezes Funduszu zobowiązany jest do opracowania i przedstawienia projektu planu finansowego w celu przedłożenia do zaopiniowania Radzie Funduszu oraz komisjom sej-mowym właściwym do spraw finansów publicznych oraz do spraw zdrowia. Powyższe organy są zobowiązane wydać w ciągu 14 dni od dnia otrzymania opinię o przedłożonym projekcie. Przekroczenie tego terminu jest równoznaczne z wydaniem pozytywnych opinii (art. 121 ust. 2 u.ś.o.z.).

Na tej podstawie Prezes Funduszu sporządza właściwy plan finansowy i do dnia 15 lipca przekazuje go wraz z wydanymi opiniami ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych zatwierdza plan finansowy (art. 121 ust. 4 u.ś.o.z.).Współuczestnictwo ministra właściwego do

26 Dz.U. z 2017 r. poz. 1935. Powołane rozporządzenie określa szczegółowe zasady

prowadzenia gospodarki finansowej NFZ, w tym sposób tworzenia planu finansowego i rocznego sprawozdania z wykonania planu finansowego Narodowego Funduszu Zdro-wia oraz ich wzory i rodzaje sprawozdań okresowych dotyczących wykonania planu finansowego, sposób ich tworzenia oraz terminy przekazywania. Ma ono zatem przede wszystkim charakter techniczny. Merytoryczne zręby gospodarki finansowej wynikają wprost z działu V rozdziału 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

spraw finansów publicznych w tworzeniu planu finansowego powodu-je, że również i on ma możliwość oddziaływania na treść tego planu27. Konstrukcja terminów przekazywania projektu planu finansowego do zaopiniowania oraz właściwego planu ministrowi właściwemu do spraw zdrowia może wydawać się nierealna. Zakładając, że Prezes Funduszu przekazuje do dnia 1 lipca projekt planu komisjom oraz Radzie, a orga-ny te przekazują opinię 14. dnia, Prezes Funduszu nie jest już w stanie dokonać ewentualnych zmian oraz poprawek zgodnych z wydanymi opiniami. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca zakłada, iż projekt planu finansowego zostanie przekazany organom opiniującym dużo wcześniej niż przed 1 lipca roku poprzedzającego rok, którego dotyczy projektowany plan.

Istotne są także konsekwencje niedotrzymania przez Prezesa Fundu-szu terminu na przekazanie sporządzonego planu finansowego mi-nistrowi właściwemu do spraw zdrowia. Wówczas, zgodnie z art. 121 ust. 5 u.ś.o.z., minister ten ustala, w drodze zarządzenia, plan finansowy Funduszu do 31 lipca roku poprzedzającego rok, którego plan dotyczy. Prezes Funduszu, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której zostanie wydane zarządzenie zastępcze w zakresie ustalenia planu finansowego, musi przedstawić projekt planu z odpowiednim wyprzedzeniem, jeżeli wydawane do niego opinie mają mieć realne znaczenie przy ostatecznej konstrukcji planu. W przypadku złożenia projektu wskazanym wyżej organom w celu zaopiniowania, wydane przez nich w terminie 14 dni opinie mogą mieć wyłącznie charakter formalny.

Przesłankami niezatwierdzenia planu finansowego są naruszenie pra-wa lub powstanie nierównopra-wagi pomiędzy przychodami i kosztami Funduszu. W takim przypadku Prezes Funduszu może w terminie wyznaczonym przez ministra właściwego do spraw zdrowia w poro-zumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, nie dłuższym niż siedem dni, dokonać odpowiednich zmian. W przypadku

27 B. Kucia-Guściora, Status prawny Ministra Finansów w procedurze budżetowej

niedokonania zmian plan jest ustalany w drodze zarządzenia w wyżej opisanym trybie28.

Kompetencje organów administracji rządowej na etapie sporządzania i realizacji planu finansowego Funduszu nie są istotne. Ustawa wprost wskazuje na dwie sytuacje, w których powoływane organy mogą nie za-twierdzić planu finansowego i ustalić go w drodze zarządzenia. Przesłan-ki niezatwierdzenia planu finansowego są jednoznacznie sformułowane i nie mają charakteru ocennego. W związku z tym trzeba stwierdzić, że Fundusz charakteryzuje się dużą samodzielnością finansową w zakresie prowadzonej gospodarki finansowej.

Plan finansowy NFZ może po uchwaleniu zostać zmieniony wyłącznie we wskazanym ustawowo przypadku. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.ś.o.z. zmiany planu finansowego Funduszu można dokonać w przypadku zaistnienia sytuacji, których nie można było przewidzieć w chwili za-twierdzenia albo ustalenia planu. Wówczas organem kompetentnym do dokonania zmian jest Prezes Funduszu. Jeżeli plan został ustalony przez właściwego ministra, wówczas zmiany może dokonać tylko ten organ. W takiej sytuacji Prezes Funduszu jest uprawniony jedynie do złożenia wniosku w tym przedmiocie29.

28 Minister Zdrowia nie ma kompetencji do ingerowania w strukturę planu

finanso-wego sporządzonego przez Prezesa poza dwoma wskazanymi wyżej przypadkami. Ma to na celu uniezależnienie Funduszu jako podmiotu zarządzającego oraz finansującego system ochrony zdrowia od działalności organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 102 ust. 2 u.ś.o.z. minister właściwy do spraw zdrowia może jednak odwołać Pre-zesa Funduszu niezależnie od przyczyn swojej decyzji. W tym przypadku wymagana jest opinia Rady Funduszu, która nie jest jednak w żaden sposób wiążąca. Pewnym ograniczeniem samodzielności finansowej Funduszu jest natomiast obowiązek uzyskania pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw zdrowia oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych w celu uruchomienia przez Prezesa NFZ rezerwy ogólnej, która wynosi 1% planowanych należnych przychodów z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 124 ust. 6 u.ś.o.z.). Do zaciągnięcia przez Fundusz kredytu lub pożyczki wymagana jest również zgoda wskazanych wyżej ministrów.

29 Na Narodowy Fundusz Zdrowia nałożono również obowiązki z zakresu

wie-loletniego planowania finansowego. Zgodnie z art. 120 ust. 1 u.ś.o.z. Prezes Fundu-szu w porozumieniu z wyżej wskazywanymi ministrami zobowiązany jest do sporzą-dzania corocznej prognozy przychodów na kolejne trzy lata w terminie do 1 czerwca. Należy jednak podkreślić, że Prezes Funduszu nie jest zobowiązany do sporządzania

Zgodnie z art. 162 ust. 1 u.ś.o.z. nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia, stosując kryterium le-galności, rzetelności i celowości. Może on przede wszystkim stwierdzać nieważność uchwał i zarządzeń organów NFZ, jak również nałożyć karę pieniężną na Prezesa lub dyrektora oddziału w wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby30.

Taka konstrukcja struktury organizacyjnej Narodowego Funduszu Zdro-wia oraz jego zadań, a także zakresu kompetencji poszczególnych orga-nów Funduszu jest jednak krytykowana w nauce prawa ochrony zdro-wia. Wskazuje się, że zarządzanie środkami publicznymi, w tym przy-chodami ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, przy ograniczonym udziale organów władzy ustawodawczej może sprzyjać marnotrawieniu środków publicznych. Twierdzi się również, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera przepisów dotyczących odpowiedzialności osób sporządzających plan finansowy NFZ. Prezes NFZ nie ponosi żadnej odpowiedzialności za realizację sporządzonego przez siebie planu finansowego. Podnosi się także, że organy administracji rządowej nie mają szerokich kompetencji prognozy finansowej kosztów NFZ. Artykuł 118 ust. 3 u.ś.o.z. określa sposób podziału w planie finansowym NFZ środków pomiędzy oddziały wojewódzkie. Podstawowym kryterium podziału środków finansowych jest liczba ubezpieczonych zarejestrowanych w oddziale. Przy podziale środków należy uwzględniać wydzielone według wieku i płci grupy ubezpieczonych oraz wydzielone grupy świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczenia wysokospecjalistyczne i ryzyko zdrowotne odpowiadające danej grupie ubezpieczonych w zakresie danej grupy świadczeń opieki zdrowotnej w porównaniu z grupą odniesienia. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej określa również obo-wiązki z zakresu sprawozdawczości dyrektorów oddziałów wojewódzkich oraz Prezesa Funduszu. Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.ś.o.z. dyrektor oddziału wojewódzkiego przygo-towuje roczne sprawozdanie z wykonania planu finansowego oddziału wojewódzkiego, które jest zatwierdzane przez radę właściwego oddziału. Następnie Prezes Funduszu sporządza na podstawie otrzymanych od dyrektorów oddziałów sprawozdań roczne sprawozdanie z wykonania planu finansowego NFZ nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia roku, którego sprawozdanie dotyczy. Sprawozdanie przyjmuje Rada Funduszu, a następnie podlega ono zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 130 ust. 3 u.ś.o.z.).

30 Nadzór nad w zakresie gospodarki finansowej NFZ sprawuje ponadto

minister właś-ciwy do spraw finansów publicznych, stosując kryterium legalności, rzetelności, celowości i gospodarności. Cały dział VII ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczy m.in. nadzoru nad działalnością Funduszu.

nadzorczych wobec Funduszu31. Z drugiej jednak strony w literaturze przedmiotu wskazuje się na przerost ich kompetencji w odniesieniu do NFZ32.

Uzasadnione wydaje się też twierdzenie, że Prezes NFZ ponosi odpo-wiedzialność za gospodarkę finansową Funduszu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych33 odpowiedzialności tej podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych i kierownicy jednostek sekto-ra finansów publicznych. Niewątpliwie Prezes Funduszu znajduje się w katalogu tych podmiotów. Można mieć natomiast wątpliwości, czy zagrożenie poniesieniem takiej odpowiedzialności jest wystarczające dla zagwarantowania prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu.

Należy pamiętać, że pomimo braku rozbudowanych kompetencji nad-zorczych minister właściwy do spraw zdrowia może odwołać Prezesa Funduszu niezależnie od zachodzących przesłanek. Takie uprawnienie może skutecznie wpływać na sposób prowadzenia gospodarki finanso-wej i zarządzania NFZ, a jednocześnie zmniejszać skutki braku szerszych kompetencji nadzorczych.

Zarządzanie przychodami ze składki na ubezpieczenie zdrowotne bez udziału organów władzy ustawodawczej nie musi sprzyjać marnotra-wieniu środków publicznych. Brak byłoby gwarancji lepszego wydatko-wania środków pochodzących ze składki zdrowotnej, gdyby stanowiła ona dochód budżetu państwa, a organy władzy ustawodawczej miały udział w zarządzaniu nimi.

31 J. Pacian, A. Pacian, Zmiany w prawie ochrony zdrowia na przykładzie Narodowego

Funduszu Zdrowia oraz podmiotów leczniczych [w:] Prawo ochrony zdrowia. Doświadczenia i perspektywy rozwoju, red. M. Szewczak, B. Drop, R. Śmiech, Lublin 2013, s. 135–137.

32 J. Jończyk, Czwarta wersja powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, „Praca

i Zabezpieczenie Społeczne” 2004/11, s. 4.

33 Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

1.2. Rodzaje podmiotów wykonujących działalność