1. Podmioty czynne polskiego modelu ochrony zdrowia
1.1. Narodowy Fundusz Zdrowia
1.1.1. Status Narodowego Funduszu Zdrowia
Jak już wskazywano, funkcjonowaniem systemu ubezpieczenia zdrowot-nego w Polsce zarządza Narodowy Fundusz Zdrowia. Wynika to przede wszystkim z katalogu nałożonych na niego zadań, o którym mowa w art. 97 u.ś.o.z. Przejął on rolę kas chorych, które wcześniej zarządzały przychodami z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz zawierały umowy ze świadczeniodawcami4. Fundusz, utworzony ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako pań-stwowa osoba prawna jest samodzielny i niezależny od Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 232 ust. 1 u.ś.o.z. NFZ utworzony na podstawie tej ustawy zasady ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z art. 65 u.ś.o.z. są to przede wszystkim zasady równego traktowania i solidarności społecznej oraz zasada zapewnienia ubezpieczone-mu równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej i wyboru świadczeniodawców. Wymienione zasady mają wpływ na niektóre elementy konstrukcji prawnej składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zasady te nie zostaną jednak odrębnie scharakteryzowane. Badania przeprowadzane nad konstrukcją oraz charakterem prawnym składki będą wymagały bezpośredniego odwołania się do zasad ubezpieczenia zdrowotnego, o których mowa w art. 65 u.ś.o.z.
3 A. Mokrzycka, I. Kowalska, Podmioty lecznicze w Polsce. Przekształcenia, struktura,
zasady działania, Warszawa 2012, s. 101.
4 B. Kucia-Guściora, Prawnofinansowy status kas chorych [w:] Prawo finansowe
wstąpił w prawa i obowiązki Narodowego Funduszu Zdrowia utwo-rzonego ustawą o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w NFZ5. Nie korzysta on z jego osobowości prawnej. Sytuacja prawna Funduszu jest determinowana działaniami organów władzy publicznej z uwagi na przyznane im ustawowo kompetencje do powoływania i odwoływania jego organów6. Nie prowadzi on również działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 97 ust. 5 u.ś.o.z. Mają do niego zastosowanie przepisy dotyczące zaciągania zobowiązań, reprezentacji oraz ochrony dóbr osobistych osób prawnych zawarte w księdze pierwszej dziale II Kodeksu cywilnego7.
Fundusz działa na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz statutu. Statut NFZ zawarty jest w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 11.12.2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia8. Określa on w szczególności strukturę organizacyjną Funduszu, w tym centrali i oddziałów wojewódzkich, oraz siedziby tych oddziałów.
Zarówno w doktrynie prawa publicznego, jak i prywatnego wyróżnia się osoby prawne typu korporacyjnego oraz fundacyjnego (zakładowego), a także osoby prawne mające charakter mieszany9. Najistotniejszą cechą korporacyjnych osób prawnych jest pozostawanie przez założyciela (założycieli) w szczególnych stosunkach prawnych z daną osobą praw-ną. Dotyczy to przede wszystkim relacji majątkowych, wyposażenia korporacji w majątek początkowy i prawa do pozostałej części majątku po dokonanej likwidacji podmiotu. Założyciele mogą też wpływać na funkcjonowanie osoby prawnej oraz uczestniczą w jej zyskach i stra-tach. W polskim porządku prawnym przykładami korporacyjnych osób
5 Mienie poprzedniego NFZ stało się z dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej mieniem nowo utworzonego Funduszu, a bilans jego zamknięcia stał się bilansem otwarcia obecnego NFZ (art. 232 ust. 2 i art. 233 ust. 1 u.ś.o.z.).
6 Między innymi Rady Funduszu i Prezesa Funduszu.
7 J. Nowak-Kubiak, B. Łukasik, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej
finanso-wanych ze środków publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 230.
8 Dz.U. poz. 1840.
prawnych są przede wszystkim spółki kapitałowe, spółdzielnie oraz stowarzyszenia10.
W przypadku osób prawnych typu zakładowego można również wyróż-nić stosunek prawny istniejący pomiędzy założycielem a osobą prawną, nie jest on jednak tak rozbudowany jak w przypadku korporacyjnych osób prawnych. Co do zasady, jest ograniczony wyłącznie do okresu two-rzenia osoby prawnej przez jej założyciela. W trakcie funkcjonowania osoby prawnej typu zakładowego założyciel nie ma istotnego wpływu na jej działalność, a jego uprawnienia ograniczają się do możliwości wykonywania ograniczonego nadzoru nad jej działalnością. Jako przy-kład takiego podmiotu wskazuje się przedsiębiorstwa państwowe. W ich przypadku organ założycielski posiada uprawnienia związane z prze-kształcaniem przedsiębiorstwa państwowego oraz z gospodarowaniem jego majątkiem. Do osób prawnych typu zakładowego zalicza się również fundacje, instytucje kultury, państwowe osoby prawne lub osoby praw-ne jednostek samorządu terytorialpraw-nego, z wyłączeniem spółek Skarbu Państwa lub j.s.t., które zalicza się do korporacyjnych osób prawnych11. Narodowy Funduszu Zdrowia został utworzony ustawą, w związku z tym można uznać, że jego założycielem jest Skarb Państwa. Prezesa oraz Radę Funduszu powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw zdrowia. Ponadto, zgodnie z art. 123 ust. 3 u.ś.o.z., minister ten w po-rozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może w określonych sytuacjach dokonywać zmian w planie finansowym Funduszu oraz ustalać go w drodze zarządzenia. Zatem Skarb Państwa jako założyciel posiada istotne uprawnienia nie tylko na etapie tworze-nia, ale także w toku funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia. Powyższe uwagi mogą przemawiać za zaliczeniem NFZ jako państwowej osoby prawnej do osób prawnych typu korporacyjnego.
Można jednak twierdzić, że wskazane uprawnienia podmiotów repre-zentujących państwo nie wynikają ze stosunku członkostwa, a są jedynie
10 J. Frąckowiak, Osoby prawne [w:] System Prawa Prywatnego, t. 1, Prawo cywilne
– część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2012, s. 1185–1188.
wyrazem nadzoru państwowego nad instytucją zarządzającą systemem ochrony zdrowia. Taki wniosek pozwala na zakwalifikowanie Funduszu do osób prawnych typu zakładowego (fundacyjnego).
Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 7.01.2004 r., K 14/03 stwierdził, że Fundusz w świetle poprzednio obowiązującej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w NFZ był jed-nostką organizacyjną opartą na „negacji i niezrozumiałym zespoleniu tradycyjnie przyjmowanych w teorii prawa cech: państwowej osoby prawnej typu «fundacyjnego», erygowanej na bazie majątku nie pocho-dzącego od Państwa, ale od podmiotów prywatnych (ubezpieczonych) oraz osoby prawnej typu korporacyjnego”.
W literaturze przedmiotu dotyczącej Narodowego Funduszu Zdrowia utworzonego na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że jest on osobą prawną typu zakładowego z pewnymi elementami charakterystycznymi dla korporacyjnych osób prawnych12.