publiczno-prywatnego
2.5. Analiza efektywności partnerstwa publiczno- publiczno--prywatnego zgodnie z wytycznymi ustawy
W literaturze etapy szeroko rozumianej analizy opartej na komparatorze (po-równaniu) przedstawia się również za pomocą narzędzi, które mają wskazywać na etapowanie procesu analizy. W tym celu oprócz public sector comparator wy-różnia się public-private scan i public-private comparator (tabela 2.8).
Tabela 2.8. Metodologia komparatorów Etap
analizy Rodzaj narzędzia Formuła tradycyjna
I Public Private Scan – PPS Służy do zbadania, czy dany projekt może być zrealizowany w formule PPP; analiza na tym etapie często ma charakter wyłącznie jakościowy
II Public Private Comparator – PPC Analiza optymalnej struktury partnerstwa III Public Sector Comparator – PSC Public Sector Comparator jest używany do wyboru
najkorzystniejszej oferty, z wykorzystaniem informacji na temat pełnego kosztu usługi (towaru) oferty realizowanej w formule tradycyjnej
Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Wojewnik-Filipkowska, Project finance…, s. 150; I. Herbst i wsp., Krótki podręcznik…, s. 55.
2.5. Analiza efektywności partnerstwa
Analiza efektywności partnerstwa publiczno--prywatnego zgodnie z wytycznymi ustawy 79 metod realizacji inwestycji. Niezależnie od zapisów ustawy o PPP należy również stosować inne przepisy odnoszące się do wydatków realizowanych przez sektor publiczny. W szczególności według art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne muszą być dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego do-boru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Do zasad realizacji wydatków należy również zaliczyć terminowość.
Tabela 2.9. Infrastruktura publiczna w formule tradycyjnej i w formule PPP
Kryterium Formuła tradycyjna PPP
Zakres Wytworzenie infrastruktury
publicznej przez podmiot publiczny Wytworzenie infrastruktury publicznej przez podmiot prywatny Czas trwania Krótki – okres projektowania
i budowy Długi – obejmuje projektowanie,
budowę i eksplantację (whole life costing)
Zarządzanie Samodzielnie przez podmiot publiczny; możliwe zlecenie zadania podmiotom prywatnym w ramach krótko- lub średnioterminowych umów
Partner prywatny zarządza infrastrukturą w czasie umowy PPP
Finansowanie Wydatki inwestycyjne po stronie
podmiotu publicznego W większości przypadków
pozyskanie finansowania na pokrycie całości kosztów inwestycyjnych po stronie partnera prywatnego Wynagrodzenie
partnera prywatnego
Brak Wynagrodzenie jest formą
rozłożenia w czasie i przełożenia poza etap inwestycyjny części lub całości kosztów inwestycyjnych ponoszonych przez sektor publiczny w formule tradycyjnej
Źródło: opracowanie własne na podstawie Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Wytyczne PPP, t. I, Warszawa 2021, s. 13, https://www.ppp.gov.pl/media/system/podstrony /Wytyczne-Tom-I-Przygotowanie-Projektow-PPP-wersja-2-0.pdf (dostęp: 18.09.2021).
Ocena efektywności projektu PPP podlega opiniowaniu, jak wskazuje art. 3b ust.
3 ustawy o PPP – właściwy minister opiniuje dokumentację w zakresie poprawno-ści i kompletnopoprawno-ści przeprowadzonych analiz, przyjętego modelu prawno-organi-zacyjnego, mechanizmów wynagradzania partnera prywatnego, w tym wysoko-ści ewentualnie pobieranych opłat, warunków ich zmiany oraz proponowanego podziału ryzyka. Wydawanie wyżej wymienionych opinii oraz upowszechnianie i promowanie dobrych praktyk z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego należy do zadań ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Upowszechnianie
i promowanie dobrych praktyk przyjęło formę wytycznych opracowanych przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Wytyczne obejmują: tom I: Przygo-towanie projektów PPP, tom II: Postępowanie PPP, tom III: Umowa o PPP, tom V:
Zarządzanie Umową o PPP (w przygotowaniu). To właściwie wytyczne (tom I), za pomocą rodzaju analiz, wskazują na zakres oceny efektywności – ustawa sama nie definiuje tego pojęcia (tabela 2.10).
Tabela 2.10. Rodzaj, zakres i cel analiz projektu PPP
Rodzaj analizy Zakres analiz Cel analizy
Interesariuszy W ramach analizy interesariuszy należy zidentyfikować wszystkich możliwych kluczowych interesariuszy, określić ich rolę i wpływy w projekcie, określić sposób komunikacji.
Wskazanie szczegółowych działań koniecznych do zidentyfikowanych interesariuszy w każdej fazie projektu, by zminimalizować zagrożenia związane z otoczeniem projektu i ryzykiem politycznym.
Techniczne Audyt i analiza jakościowa przygotowanych dokumentów technicznych na przestrzeni całego życia projektu, z uwzględnieniem w szczególności: programu funkcjonalno-użytkowego,
standardów utrzymania, kluczowych aspektów technicznych, społecznych, środowiskowych, wariantów
technicznych, wartości nakładów inwestycyjnych wariantów.
Lepsze zdefiniowanie potrzeb, zidentyfikowanie i rozwiązanie głównych problemów; lepsze przygotowanie oferty spełniającej cele projektu (niższa cena ofertowa), skrócenie czasu koniecznego na przygotowanie oferty i organizację finansowania.
Ryzyka Identyfikacja, wycena, podział, ograniczenie i monitorowanie kluczowych rodzajów ryzyka.
Podział ryzyka projektu zgodnie z założeniem, że ryzykiem zarządza strona najlepiej do tego przygotowana i mająca największy wpływ na jego wystąpienie.
Prawne Analiza dostępnych modeli prawnych realizacji projektu i uwarunkowań o charakterze prawnym.
Rekomendacja procedury oraz trybu wyboru partnera publicznego, ewentualnych działań w zakresie prawnym dla należytego przygotowania, wszczęcia,
przeprowadzenia oferty i podpisania umowy, w tym w szczególności rekomendacje dotyczące zarządzania ryzykiem prawnym.
Analiza efektywności partnerstwa publiczno--prywatnego zgodnie z wytycznymi ustawy 81
Rodzaj analizy Zakres analiz Cel analizy
Podatkowe Identyfikacja planowanych w ramach projektu transakcji, świadczeń i innych operacji i okoliczności, które mogą mieć skutki podatkowe, oraz analiza w zakresie podatku VAT, CIT, od nieruchomości i innych, jeśli dotyczą projektu.
Ustalenie wpływu przepisów podatkowych oraz ich wykładni na koszty danego projektu, zidentyfikowanie obszarów wymagających podjęcia dalszych działań w tym zakresie.
Rynkowe Wstępne konsultacje rynkowe i przygotowanie memorandum informacyjnego, badanie rynku.
Ocena zainteresowania rynku konkretnym projektem i weryfikacja, czy przyjęte założenia są właściwe z punktu widzenia partnerów prywatnych i instytucji finansujących.
Popytu Analiza potrzeb i identyfikacja docelowych użytkowników, analiza opcji w kontekście wykorzystania istniejących zasobów, określenie rezultatów, określenie optymalnej stawki, prognoza popytu.
Określenie zakresu projektu.
Ekonomiczno--finansowe Analiza potencjału komercyjno-finansowego, analiza kosztów i korzyści, ocena skutków
finansowych realizacji projektu dla budżetu podmiotu publicznego.
Określenie efektywności finansowej na podstawie przepływów
pieniężnych oraz określenie efektywności
społeczno-gospodarczej, czyli z punktu widzenia całego społeczeństwa.
Value for
Money Ilościowa analiza VFM polega na zbudowaniu modelu finansowego metodą zdyskontowanych
przepływów pieniężnych realizacji przedsięwzięcia w formule tradycyjnej, tj. komparatora sektora publicznego (public sector comparator – PSC). Wartość bieżącą przepływów pieniężnych, wynikającą z PSC, porównuje się z wartością bieżącą przepływów finansowych podmiotu publicznego w modelu PPP w tym samym okresie analizy, przy zastosowaniu tej samej stopy procentowej.
Wskazanie formuły realizacji projektu, która optymalizuje koszty i korzyści dla społeczeństwa.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Wytyczne PPP, t. I, Warszawa 2021, s. 79–148.
Na podstawie wytycznych warto zwrócić również uwagę, iż celem oceny efek-tywności PPP jest weryfikacja „[…] wykonalności projektu oraz efekefek-tywności jego realizacji” w modelu PPP74. Ocena efektywności rozumiana jest więc dwojako:
szeroko – jako zespół wszystkich wyżej wymienionych analiz oraz wąsko – przez pryzmat analizy Value for Money, która w sektorze prywatnym jest koncepcją zbiorczą efektywności, obejmującą kryterium gospodarności, wydajności i sku-teczności, tj. 3E (economy, efficiency, effectiveness). Wytyczne wskazują również, iż ocena efektywności składa się oceny jakościowej i ilościowej75. W analizie ryzyka należy także podporządkować się zapisom Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnia-nych przy ich ocenie.
Wyżej wymienione wytyczne mają być praktycznym narzędziem wskazującym, jak przygotować i zrealizować projekt PPP. Ich wykorzystanie jest obligatoryjne dla przedsięwzięć wspieranych przez resort polityki regionalnej, ale ministerstwo re-komenduje, by je wykorzystywać do wszystkich projektów PPP. Do sformułowania wytycznych wykorzystane zostały standardy wypracowane na bazie najlepszych krajowych i zagranicznych praktyk, z zaangażowaniem szerokiego grona eksper-tów rynku PPP. Niezależnie od wytycznych ministerialnych w przygotowaniu ana-liz projektu PPP warto wykorzystać również podręcznik metodyki komparatora, opracowany przez ekspertów Fundacji Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatne-go, zaangażowanej w projekty PPP od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku76.
Decyzje inwestycyjne w sektorze prywatnym podejmowane są przede wszyst-kim na podstawie kryterium efektywności finansowej, gdzie czynniki rynkowe mają główne znaczenie. Z punktu widzenia sektora publicznego czynnikiem de-cydującym o inwestowaniu będzie przekonanie o szeroko rozumianej efektyw-ności ekonomicznej inwestycji, uwzględniającej korzyści społeczne, ekologiczne, ale także finansowe, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego (JST) prowa-dząca inwestycje również jest zobligowana do racjonalizacji swoich decyzji in-westycyjnych, czyli osiągania określonych efektów przy możliwie niskich nakła-dach, co w tym kontekście w pewnym sensie upodabnia zarządzanie publiczne i biznesowe. Na poziomie mikroekonomicznym w rachunku prowadzonym przez przedsiębiorstwa podejmujące inwestycje podstawowe znaczenie mają kryteria finansowe. Na poziomie makroekonomicznym, gdzie uwzględniany jest wpływ inwestycji na gospodarkę jako całość i efekty (pozytywne i negatywne) osiągane
74 Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Wytyczne PPP, t. I, Warszawa 2021, s. 148, https://www.ppp.gov.pl/media/system/podstrony/Wytyczne-Tom-I-Przygotowanie-Pro jektow-PPP-wersja-2-0.pdf (dostęp: 18.09.2021).
75 Tamże, s. 23.
76 Szerzej: I. Herbst i wsp., Krótki podręcznik…
Analiza efektywności partnerstwa publiczno--prywatnego zgodnie z wytycznymi ustawy 83 przez społeczeństwo, wykorzystywane są kryteria ekonomiczne, społeczne, śro-dowiskowe. Wszechstronna ocena inwestycji musi wykraczać więc poza ramy oce-ny mikroekonomicznej i uwzględniać makroekonomiczoce-ny rachunek efektywno-ści. Taka kompleksowa ocena efektywności, przeprowadzana dla inwestycji PPP, uwzględnia jednocześnie perspektywę inwestora prywatnego i publicznego. Osta-tecznie sporządzany kompleksowy rachunek efektywności inwestycji powinien odpowiedzieć inwestorom na pytanie, czy realizacja danego przedsięwzięcia jest uzasadniona i który z wariantów projektu odznacza się najwyższą efektywnością, przy czym w ocenie należy uwzględnić kryteria ilościowe i jakościowe, finansowe i pozafinansowe, co można całościowo określić jako kryterium korzystności. „Przy ocenie korzystności bierzemy pod uwagę wszelkie elementy wyniku użytecznego, jak i wszelkie elementy kosztu; tym samym bierzemy pod uwagę zarówno zamie-rzone, jak i niezamierzone skutki działania”77.
Reasumując, przedmiotem przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego są inwestycje o charakterze infrastrukturalnym, które mają być narzędziem roz-wiązywania określonych problemów i zaspokajania zidentyfikowanych potrzeb mieszkańców. To nie tylko jednak pojedyncze projekty z zakresu infrastruktury ekonomicznej, takie jak komunikacja, ale również z zakresu infrastruktury spo-łecznej, układu instytucjonalnego, w tym z zakresu mieszkalnictwa – to zarów-no projekty twarde, jak i miękkie działania związane z pojedynczymi projektami składającymi się na całe programy działań mających na celu stymulowanie lokal-nej przedsiębiorczości, poprawę bezpieczeństwa czy związane z ochroną środowi-ska – wszystkim tym, co składa się na szeroko rozumianą jakość życia. Specyfika inwestycji infrastrukturalnych znajduje odzwierciedlenie w szczególności w prob-lemach natury formalno-prawnej i organizacyjnej. Konieczność planowania per-spektywicznego, wysokie ryzyko, długi okres zamrożenia środków, kapitałochłon-ność stanowią wyzwanie dla partnerów PPP, których działania i decyzje powinny być podporządkowane wartości publicznej. Podstawą wartości publicznej jest le-gitymizacja, odpowiednie zdolności operacyjne oraz uwzględnienie kryteriów finansowych, społecznych i środowiskowych, co znajduje odzwierciedlenie w wie-lowymiarowej ocenie PPP i przekłada się na wskaźnik VFM. Niezależnie jednak od generowania wartości dodanej (wartości publicznej) każdy projekt, w tym PPP, wymaga odpowiedniego przygotowania i finansowania – oprócz bezpośredniego zaangażowania kapitałowego sektor publiczny może zapewnić liczne mechanizmy wspierające finansowanie, co jednocześnie oznacza przejęcie pewnej części ryzyka projektu PPP. Finansowanie w PPP w szczególności dotyczy finansowania part-nera prywatnego, którego wynagrodzenie zależy od rzeczywistego wykorzystania
77 J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981, s. 225.
przedmiotu partnerstwa, opartego na rzeczywistych opłatach od użytkowników końcowych lub dostępności, jeśli popyt nie uzasadnia pobierania opłat. Tak więc PPP nie jest bezkosztowym ani tanim sposobem dostarczania usług i dóbr dla partnera publicznego, wręcz przeciwnie – zakres koniecznych do przeprowadze-nia analiz przygotowawczych, wymaganych racjonalizacją wszelkich podejmo-wanych decyzji, ale i przepisami prawa dotyczących projektów PPP (w tym w za-kresie VFM), oznaczać może wyższe koszty przygotowania i realizacji projektu.
Te wady rekompensowane są między innymi podziałem ryzyka oraz doświadcze-niem i wiedzą partnera prywatnego. Skuteczność i trafność projektów partnerstwa publiczno-prywatnego potwierdzają statystyki rynkowe PPP, wskazujące, jak wiele krajów na całym świecie realizuje projekty PPP w różnych obszarach związanych z infrastrukturą.