Ogłoszenia o projektach partnerstwa publiczno-prywatnego W analizowanym okresie 2009

i uwarunkowania jego rozwoju

3.2. Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce

3.2.2. Ogłoszenia o projektach partnerstwa publiczno-prywatnego W analizowanym okresie 2009–2019 zainicjowano 598 procedur na wybór

w szeroko rozumianych działaniach modernizacyjnych¹⁶. Niemniej za wyodręb-nieniem opisywanej grupy projektów przemawia fakt, iż to właśnie podmioty pub-liczne w swoich ogłoszeniach wskazują na specyficzny charakter wykonywanych robót budowlanych, podkreślając tym samym odrębność tej grupy projektów.

W związku z powyższym uznano, że należy wyróżnić ten obszar również w sta-tystkach, aby poddać go bardziej wnikliwej ocenie.

Osobną grupę stanowią projekty rewitalizacyjne, w przypadku których dzia-łania inwestycyjne czy też świadczenie konkretnych usług mają raczej charakter instrumentalny wobec szerszego celu, którym jest wyprowadzenie ze stanu kryzy-sowego zdegradowanych obszarów miasta (tabele 4.2 i 4.3 w rozdziale 4).

Resumując, autorki stoją na stanowisku, że identyfikacja poszczególnych kate-gorii projektów partnerstwa publiczno-prywatnego tworzy solidne podstawy me-todyczne dla bardziej wnikliwej analizy rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w porównaniu do badań bazujących na dotychczasowym podejściu.

3.2.2. Ogłoszenia o projektach partnerstwa publiczno-prywatnego

Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 95

Województwo 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ra-zem

Małopolskie 7 14 8 15 14 3 3 5 5 3 1 78

Mazowieckie 1 9 5 13 12 9 20 14 12 7 6 108

Opolskie 0 3 4 4 2 2 1 1 3 0 1 21

Podkarpackie 0 1 1 4 0 3 1 5 0 2 0 17

Podlaskie 3 0 0 2 2 1 4 1 0 1 1 15

Pomorskie 0 11 2 3 4 3 2 5 1 3 1 35

Śląskie 8 2 7 5 6 5 6 3 3 7 2 54

Świętokrzyskie 1 1 0 0 2 3 1 11 1 0 1 21

Warmińsko--Mazurskie 2 4 0 6 5 2 4 2 4 6 4 39

Wielkopolskie 10 6 2 3 6 6 5 0 3 8 3 52

Zachodniopo-morskie 2 0 0 2 0 3 3 5 1 4 1 21

Suma końcowa 41 63 42 84 75 57 62 61 38 49 26 598

Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Biorąc pod uwagę procedurę postępowań, można zauważyć, że w analizo-wanym okresie 11 lat istotnie zmieniła się ich struktura. W pierwszych latach partnerzy publiczni często decydowali się na podjęcie współpracy w formule koncesji na roboty budowlane. Jednak znaczenie tej formy współpracy syste-matycznie malało. Znamienne jest, że zarówno w 2018, jak i 2019 roku nie za-inicjowano żadnej procedury w formie koncesji na roboty budowlane. Wzrasta natomiast znacznie PPP inicjowanego w trybie ustawy o zamówieniach pub-licznych oraz współpracy publiczno-prywatnej realizowanej w ramach konce-sji na usługi (rysunek 3.4).

Projekty ogłaszane w formule koncesji na roboty budowlane dominowały przez pierwsze dwa lata. Ta większa popularność modelu koncesyjnego może być zwią-zana z faktem, iż w początkowym okresie obowiązywania nowych przepisów pod-mioty publiczne poszukiwały przede wszystkim formuły finansowania infrastruk-tury usług publicznych nieskutkującej zwiększeniem ich zobowiązań finansowych, mających negatywny wpływ na dług publiczny¹⁷.

17 K. Sobiech-Grabka (red.), Przegląd przedsiębiorstw na rynku PPP…, s. 23.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Liczba projektów

Rok

Koncesja na roboty budowlane Koncesja na usługi

PPP (art. 4 ust. 3) PPP w PZP (art. 4 ust. 1) PPP w trybie koncesji (art. 4 ust. 2)

Rysunek 3.4. Liczba ogłoszeń PPP w Polsce w latach 2009–2019 według procedury Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Natomiast analiza ogłoszeń publikowanych w kolejnych latach wyraźnie wska-zuje na spadek zainteresowania tą formą współpracy. Wymieniano następujące przyczyny takiego stanu rzeczy¹⁸:

• większa świadomości podmiotów publicznych w zakresie możliwości stoso-wania ustawy PPP;

• potrzeba uruchamiania kompleksowych projektów;

• ograniczenie możliwości zaspokojenia partnera prywatnego z przychodów z projektu (ze względu na kompleksowość projektu i potrzebę realizacji usłu-gi publicznej na warunkach odbiegających od komercyjnych) i konieczności wprowadzenia opłaty za dostępność.

Atrakcyjność tej formuły ograniczyły również zmiany dokonywane w przepi-sach prawnych. W 2016 roku uchwalono nowe przepisy dotyczące koncesji na ro-boty budowlane lub usługi. Jedną z wprowadzonych zmian było doprecyzowanie zasady podziału ryzyka pomiędzy koncesjonariuszami. W myśl nowy przepisów

18 J. Hausner (red.), Raport o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce, Centrum PPP, War-szawa 2013.

Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 97 to koncesjonariusz ponosi ryzyko ekonomiczne związane z eksploatacją obiektu budowlanego lub wykonywaniem usług, a obejmuje ono ryzyko związane z po-pytem lub podażą (art. 3 ust. 3)¹⁹. W 2018 roku dokonano natomiast nowelizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, wprowadzając zapis (art. 4 ust. 1 i ust. 2) zwiększający swobodę stosowania przepisów ustawy o partnerstwie pub-liczno-prywatnym również w zakresie projektów o charakterze koncesyjnym²⁰.

Ograniczenie możliwość podziału ryzyka w ustawie o koncesji oraz uelastycz-nienie przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym sprawiły, że to na podstawie zapisów tej drugiej ustawy podejmowanych jest zdecydowanie wię-cej inicjatyw PPP.

Kolejny obszar analizy stanowi zróżnicowanie podmiotowe inicjowanych pro-cedur PPP. Pod tym względem dominują projekty inicjowane przez jednostki sa-morządu terytorialnego. Aż 77% wszystkich projektów zostało zainicjowane przez gminy oraz miasta na prawach powiatu, chociaż i w tej grupie pojawia się pewne zróżnicowanie, które dotyczy zaangażowania innych jednostek organizacyjnych w inicjowanie procedur PPP. Największe zróżnicowanie w tym zakresie pojawi-ło się w województwach oraz miastach na prawach powiatów, które w większym stopniu angażują do współpracy również spółki z udziałem miasta i inne jednost-ki organizacyjne im polegające (rysunek 3.5).

Istotna przewaga samorządów lokalnych i regionalnych na rynku PPP jest w du-żym stopniu zjawiskiem naturalnym. Odzwierciedla ona bowiem kluczową rolę, jaką samorządy i ich jednostki organizacyjne odgrywają w sferze usług użytecz-ności publicznej w Polsce, w tym ich rolę jako właścicieli i zarządców obiektów infrastrukturalnych²¹.

Potwierdza to również analiza przedmiotowa inicjatyw. W Polsce tę formę świadczenia usług publicznych najczęściej stosuje się w sektorze sportu i rekreacji (27%) oraz infrastruktury transportowej (14%), czyli w sektorach, w których do-minującą rolę odgrywają samorządy (tabela 3.3).

19 A. Panasiuk, Wpływ rozwiązań przyjętych w dyrektywie 2014/23 UE na kształt pojęcia kon-cesji zdefiniowanego w ustawie o umowie konkon-cesji na roboty budowlane lub usługi, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2017, nr 103, s. 77–94.

20 Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1693); A. Panasiuk, Wpływ rozwiązań…

21 Raport rynku PPP…

0 20 40 60 80 100 120 140 160 GM

GMW GW Inna M. Warszawa MNP Organy i jednostki państwowe P W

Administracja rządowa centralna, jej organy i państwowe jedn. org.

Fundacja

Jednostka organizacyjna/podległa JST JST

JST-stowarzyszenie/związek gmin Podmiot leczniczy

Spółka z udziałem JST Uczelnia Publiczna

Rysunek 3.5. Zróżnicowanie podmiotowe ogłoszeń PPP w jednostkach samorządu terytorialnego w latach 2009–2019

Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Tabela 3.3. Inicjatywy PPP w latach 2009–2019 w ujęciu sektorowym

Sektory 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Razem Gospodarka

odpadami 0 1 5 2 1 3 2 2 0 2 1 19

Gospodarka wodno-kana-lizacyjna

4 2 2 7 8 2 4 0 1 4 2 36

Infrastruktura

transportowa 4 13 5 10 12 4 9 4 9 11 1 82

Inne obiekty użyteczności publicznej

0 3 1 5 7 2 3 6 8 9 4 48

Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 99

Sektory 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Razem Komunikacja

miejska 0 3 2 5 5 1 2 19 3 1 2 43

Kultura 0 3 0 7 2 1 7 3 2 0 2 27

Obiekty mieszkalne i zakwatero-wania zbioro-wego

2 1 6 3 1 6 2 2 1 1 1 26

Ochrona

zdrowia 6 5 3 2 5 4 3 5 0 1 0 34

Oświata

i nauka 4 1 4 6 6 5 3 0 2 1 2 34

Pozostałe 0 1 2 1 0 1 1 0 2 1 1 10

Sport i

rekre-acja 15 25 11 21 21 13 19 16 9 8 6 164

Teleinforma-tyka 6 1 0 5 2 6 5 1 0 3 0 29

Zaopatrzenie w energię i gospodarka cieplna

0 4 1 10 5 9 2 3 1 7 4 46

Suma

końcowa 41 63 42 84 75 57 62 61 38 49 26 598

Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Na uwagę zasługuje również fakt, iż w przypadku omawianych sektorów ist-nieje wysokie zróżnicowanie dotyczące formy i zakresu zaangażowania partnera prywatnego w realizację projektu (rysunek 3.6).

Dla przykładu: w sektorze oświaty i nauki dominują projekty, których celem jest poprawa efektywności energetycznej. Infrastruktura transportowa, a także takie sektory, jak gospodarka odpadami, zaopatrzenie w energię i gospodarka cieplna oraz obiekty mieszkalne zakwaterowania zbiorowego wymagają z reguły budowy nowej infrastruktury. Najniższy jest odsetek projektów rewitalizacyjnych – doty-czą one najczęściej projektów w obszarze kultury. Z kolei najwyższy odsetek pro-jektów, które nie wymagają zaangażowania od partnera prywatnego w proces bu-dowlany, mają sektory teleinformatyka oraz gospodarka wodno-kanalizacyjna.

Dokładniejszy ogląd w zakresie formowania się specyficznych grup projektów PPP można uzyskać za pomocą analizy skupień (rysunek 3.7).

0 50 100 150 200 250 300 Gospodarka odpadami

Gospodarka wodno-kanalizacyjna Infrastruktura transportowa Inne obiekty użyteczności publicznej Komunikacja miejska Kultura Obiekty mieszkalne i zakwaterowania zbiorowego Ochrona zdrowia Oświata i nauka Pozostałe Sport i rekraacja Teleinformatyka Zaopatrzenie w enegrię i gospodarka cieplna

Modernizacja Nowy obiekt

Poprawa efektywności energetycznej Remont

Rewitalizacja

Brak robót budowlanych

Rysunek 3.6. Liczba ogłoszeń PPP w Polsce w latach 2009–2019 w ujęciu sektorowym oraz według charakteru robót przewidzianych do wykonania Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 101

sport i rekreacja

oświata i nauka

infrastruktura transportowa teleinformatyka

ochrona zdrowia

zaop w enegrię i gosp cieplna inne obiekty uż publicznej

remont

modernizacja rewitalizacja

gosp wod-kan

komunikacja miejska kultura pozostałe

gosp odpadami

obiekty mieszkalne i zakwat zbior brak

poprawa efekt energet

nowy obiekt

Wykres 2W współrzędnych wierszy i kolumn; wymiar: 1 x 2

Wsp.wiersz Wsp.kol.

-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0

Wymiar 1; W. własna: ,62406 (53,29% bezwładn.) -2,5

-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5

Wymiar 2; W. własna: ,36860 (31,48% bezwładn. )

Rysunek 3.7. Analiza skupień według rodzaju robót budowlanych oraz sektora usług infrastrukturalnych Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Na rysunku 3.7 można zaobserwować tworzenie się skupienia projektów nie-wymagających zaangażowania partnera prywatnego w proces budowlany. Są to z reguły projekty z sektorów gospodarki wodno-kanalizacyjnej, teleinformatyki, sportu i rekreacji oraz komunikacji miejskiej i kultury. Kolejny klaster, o którym już wspominano, to projekty, których celem jest poprawa efektywności energetycz-nej. W tej grupie znajdują się projekty z obszaru oświaty i nauki oraz inne obiekty użyteczności publicznej.

Omówione powyżej dane można zestawić również z wynikami analizy formy prawnej, w jakiej przewidziane są do realizacji projekty z danego sektora (rysu-nek 3.8).

0 20 40 60 80 100 120 140 160 Gospodarka odpadami

Koncesja na roboty budowlane Koncesja na usługi

PPP (art. 4 ust. 3) PPP w PZP (art. 4 ust. 1) PPP w trybie koncesji (art. 4 ust. 2)

Rysunek 3.8. Liczba ogłoszeń PPP w Polsce w latach 2009–2019 według branży oraz podstawy prawnej

Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych (http://

www.uzp.gov.pl), Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (http://ted .europa.eu) oraz bazy Partnerstwo Publiczno-Prywatne (www.ppp.gov.pl).

Przedstawione na rysunku 3.8 dane są częściowo zbieżne z tymi zaprezento-wanymi na poprzednich rysunkach. Można wskazać, że koncesja na usługi (któ-ra nie wymaga zaangażowania partne(któ-ra prywatnego w proces inwestycyjny) jest najczęściej stosowana w dwóch sektorach, tj. gospodarce wodno-kanalizacyjnej oraz komunikacji miejskiej. Koncesja na roboty budowlane to forma współpra-cy najpowszechniej wykorzystywana w sektorze infrastruktury transportowej.

Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 103 Reasumując, w ciągu 11 lat istotnie zmieniała się zarówno struktura ogłoszeń, jak i ich liczba. Ogłoszenia o PPP zróżnicowane są również w ujęciu sektorowym, co jest odzwierciedleniem specyfiki usług realizowanych w danym sektorze.

W dokumencie Partnerstwo publiczno-prywatne – dzieląc się wiedzą i doświadczeniem (Stron 94-103)