Finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym

rozwoju oraz pobudzenie przedsiębiorczości mogą skutkować realizacją działań bez znacznych środków finansowych. Wreszcie dzięki partnerstwu można unik-nąć problemów planistycznych, organizacyjnych, finansowych i informacyjnych, a partnerstwo, w szczególności partnerstwo publiczno-prywatne, jest elementem każdego modelu zarządzania publicznego – z wyjątkiem modelu administracyj-nego. Działając na podstawie modelu nowego zarządzania publicznego, wywodzą-cego się z teorii ekonomicznych, PPP byłoby oceniane przede wszystkim z punktu widzenia wydajności czy kosztów. W modelu publicznego współrządzenia, wy-wodzącym się z teorii socjologicznych, kluczowe są konsultacje społeczne i party-cypacja społeczeństwa. Model neoweberowski z kolei koncentruje się na transpa-rentności i szeroko rozumianej jakość dostarczanej usługi publicznej²⁵. Chociaż to sektor publiczny z mocy prawa jest odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej i odgrywa ważną rolę w dzisiejszych gospodarkach, świadcząc usługi zbiorowe i indywidualne, to nie musi być jedynym świadczeniodawcą tych usług²⁶, ponieważ o ile „[…] zarządzanie w sensie ogólnym polega na celowym działaniu poprzez innych ludzi, o tyle w przypadku zarządzania publicznego osiąga się cele poprzez inne organizacje”²⁷. W takim świetle PPP to narzędzie realizacji celu pod-stawowego, jakim jest poprawa jakości życia mieszkańców mierzona wskaźnikiem Value for Money (VFM), będącym operacjonalizacją koncepcji wartości publicznej.

Poprawa jakości życia mieszkańców stanowi więc główne kryterium oceny i po-dejmowania decyzji w zakresie projektów PPP, ale powodzenie PPP zależy między innymi od poziomu rozwoju kapitału społecznego, dojrzałości i sprawności admi-nistracji publicznej²⁸ oraz kwestii dotyczących finansowania.

2.2. Finansowanie w partnerstwie

Finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym 55 ponoszone przez użytkowników lub podatników, obecnych, ale i przyszłych, stąd ważność kwestii dotyczących finansowania. Szeroko rozumiane finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym obejmuje więc zagadnienia dotyczące:

• modelu finansowania, czyli organizacji finansowania w całym cyklu życia projektu – od jego planowania, przez realizację, eksploatację i ewentualne zakończenie inwestycji;

• doboru źródeł finansowania – rozumianego jako finansowanie własne i obce;

• finansowania wynagrodzenia partnera prywatnego.

Modele finansowania są pewnego rodzaju pochodną modeli funkcjonowania usług komunalnych, klasyfikowanych według kryterium właściciela (instytucji finansującej) i operatora, które są zaś wynikiem przyjętej polityki i strategii²⁹. W pewnym sensie poprzez opodatkowanie i zaciąganie kredytów partnerstwo pub-liczno-prywatne umożliwiło usunięcie z budżetu publicznego wydatków zwią-zanych z inwestycjami w infrastrukturę publiczną³⁰. Inwestor może pożyczyć pieniądze od banków komercyjnych lub pozyskać kapitał przez emisję obligacji samodzielnie, przez przedsiębiorstwo lub spółkę celową, w której finansowanie będzie zabezpieczone na bezpośrednio pobieranych przyszłych dochodach zwią-zanych z dostarczeniem usług i opłat od użytkowników końcowych lub mechani-zmie wynagradzania, opartym na wynagrodzeniu za dostępność, pochodzącym z podmiotu publicznego. Problematyka finansowa w partnerstwie publiczno-pry-watnym dotyczy więc trzech aspektów – modelu finansowania, doboru źródeł fi-nansowania samego projektu inwestycyjnego oraz kwestii wynagradzania part-nera prywatnego.

Partnerstwo publiczno-prywatne, jako sposób realizacji inwestycji publicznej, umożliwia pozyskanie finansowania niedostępnego dla sektora publicznego, przy jednoczesnej obecności sektora publicznego w kształtowaniu polityki inwestycyj-nej. Jeffrey Delmon³¹ w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wyróżnia na-stępujące modele finansowania: finansowanie ze środków publicznych (government finance), finanse przedsiębiorstw (corporate finance) oraz finansowanie projektów (project finance) (rysunek 2.5).

29 Szerzej: K. Brzozowska, Kapitał prywatny w finansowaniu projektów infrastruktury gospo-darczej na zasadach project finance, „Rozprawy” nr 220, Akademia Rolnicza w Szczecinie, Szczecin 2003, s. 32–38; J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komu-nalnych, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2007, s. 27–33, 61.

30 J. Delmon, Public-private partnership projects in infrastructure: an essential guide for policy makers, Cambridge University Press, Cambridge 2017, s. 62.

31 Tamże.

Partner prywatny

Projekt

Sektor publiczny

Partner prywatny

Projekt

Sektor publiczny

Partner prywatny

Projekt

Sektor publiczny Kredytodawcy

Kredytodawcy

Kredytodawcy

Government finance Corporate finance Project finance

Inwestycja Inwestycja Inwestycja

Kontrakt Kontrakt

Kontrakt Kredyt Dotacja

Dług

Dług

Dług

Rysunek 2.5. Modele finansowania partnerstwa publiczno-prywatnego Źródło: opracowanie własne na podstawie J. Delmon, Public-private partnership projects

in infrastructure: an essential guide for policy makers, Cambridge University Press, Cambridge 2017, s. 64.

Model finansowania zależy od dostępności i gotowości rynku oraz kredyto-dawców do ponoszenia ryzyka związanego z projektem, a także własnego ryzy-ka inwestora, związanego z zarządzaniem pomiotem. Finansowanie ze środków publicznych polega zasadniczo na finansowaniu inwestycji za pomocą dotacji lub udzielenia gwarancji zadłużenia. Sektor publiczny może również zaciągać kredy-ty, zazwyczaj o niższej stopie procentowej, ale na ograniczoną kwotę i – co wię-cej – w warunkach konkurowania różnych potrzeb publicznych. Sektor publiczny jest również na ogół mniej skuteczny w zarządzaniu ryzykiem rynkowym. Finan-sowanie przedsiębiorstw polega głównie na finansowaniu opartym na zdolności kredytowej i zabezpieczeniu kredytu, a przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i przedsiębiorstwa państwowe często nie mają wymaganej zdolności kredytowej i realizują inwestycje w warunkach ograniczonego kapitału. Kapitał mogą ofe-rować również inwestorzy zewnętrzni – zarówno w postaci kapitału własnego, jak i obcego, co związane jest z oczekiwaniem określonej stopy zwrotu. Wreszcie finansowanie projektów może polegać na bezpośrednim finansowaniu spółki ce-lowej, stworzonej na potrzeby realizacji danej inwestycji. Kredytodawcy opierają wówczas finansowanie na przyszłych przepływach pieniężnych, a zabezpieczenie długu jest ograniczone do aktywów projektu. Dług może być zatem formą finan-sowania pozabilansowego zarówno dla inwestora, jak i sektora publicznego³².

Finansowanie PPP to również wybór finansowania pochodzącego z różnych źródeł, niezależnie od modelu finansowania. Będzie to z jednej strony połączenie

32 Szerzej: E. R. Yescombe, Project finance: wybrane elementy finansowania strukturalnego, Oficyna Wolters Kluwer business, Kraków 2007, s. 15–29; A. Wojewnik-Filipkowska, Project finance…, s. 139–141.

Finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym 57 kapitału pochodzącego z sektora publicznego, a z drugiej prywatnego oraz kapi-tału własnego i długu³³. Kapitał własny to przede wszystkim wkłady kapitałowe, czyli fundusze zainwestowane w projekt spółki, które obejmują jej kapitał zakła-dowy i inne fundusze akcjonariuszy (właścicieli). Kapitał własny charakteryzu-je się najwyższym ryzykiem i charakteryzu-jednocześnie najwyższą oczekiwaną stopą zwrotu, ale najmniejszym zabezpieczeniem i jednocześnie stanowi wyznacznik wysokości możliwego zadłużenia. Finansowanie własne ze środków publicznych najczęściej przyjmuje formę gotówki – zwłaszcza w początkowej fazie inwestycji, ze wzglę-dów organizacyjnych (przygotowanie inwestycji, promocja itp.) oraz dla uwiary-godnienia przedsięwzięcia. Finansowanie ze środków publicznych może mieć też formę aportu (w kolejnym etapie rozwoju projektu) – dotyczy to w szczególności atrakcyjnych dla inwestorów działek i budynków, których gminy są właścicielami.

Finansowanie ze środków publicznych to wreszcie bezpośrednie dopłaty z budżetu publicznego. Gwarancje i poręczenia, jako instrumenty wpływające na zmniejsze-nie oprocentowania pożyczek i kredytów, na zmniejsze-nie stanowią co prawda bezpośrednio finansowania, ale umożliwiają jego pozyskanie na lepszych warunkach. Podobnie koncesje i pozwolenia wymienia się w ramach zasobów sektora publicznego jako narzędzie umożliwiające pozyskanie finansowania z sektora publicznego.

Kapitał obcy możne pochodzić z wielu źródeł, w tym od kredytodawców, agencji kredytów eksportowych, obligatariuszy i rządu – mogą więc być to środki pocho-dzące zarówno z sektora prywatnego, jak i publicznego. Partnerstwo publiczno--prywatne zazwyczaj poszukuje źródeł finansowania długoterminowego, o stałym oprocentowaniu – takie wymagania wydają się spełniać fundusze emerytalne i inni inwestorzy instytucjonalni. W przeciwieństwie do wkładów kapitałowych dług charakteryzuje najwyższy priorytet wśród zainwestowanych funduszy – jego spłata jest związana z określonym harmonogramem. Źródło długu będzie miało istotne znaczenie dla jego charakteru – to długoterminowe kredyty bankowe, ale również wieloletnie obligacje. Obligacje pozwalają kredytobiorcy na dostęp do długu bez-pośrednio od osób fizycznych i instytucji; zapewniają niższe koszty finansowania zewnętrznego i dłuższy czas finansowania, jeżeli pozycja kredytowa inwestora jest wystarczająco stabilna. W tym zakresie można wspierać się agencjami ratin-gowymi, które oceniają ryzyko projektu i, przypisując określony rating, informują nabywców obligacji o atrakcyjności inwestycji i cenie, jakiej powinni oczekiwać za udostępnienie swojego kapitału. Oznacza to, że współpraca z agencją ratingową pozwala zwiększyć dostępność i obniżyć koszty zadłużenia. Wsparciem dla pozy-skania finansowania zewnętrznego są również ubezpieczenia.

33 Szerzej: W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2008, s. 75–87; K. Brzozowska, Kapitał prywatny…, s. 125–153; J. Delmon, Public-private partnership…, s. 66–69.

Uzupełnieniem kapitału własnego i obcego jest tzw. kapitał pośredni (mezzani-ne capital), którego priorytet spłaty, ryzyko i zabezpieczenia wyznaczają jego po-średni charakter. Przykładem kapitału popo-średniego są pożyczki podporządkowane i udziały uprzywilejowane bez prawa głosu. Dawcy finansowania typu mezzanine otrzymują rekompensatę za dodatkowe ryzyko, które podejmują – wyższe odset-ki od oprocentowania kredytów i/lub dodatkowy udział w projekcie lub zysodset-ki ka-pitałowe (equity kickers). Akcjonariusze mogą preferować dług podporządkowa-ny zamiast kapitału własnego między inpodporządkowa-nymi ze względu na korzyści podatkowe (płatności z tytułu pożyczki podporządkowanej zaliczane są do kosztów uzyskania przychodu – przynajmniej w pewnym zakresie). Dawcami kapitałów mezzanine są głównie wyspecjalizowane fundusze inwestycyjne.

Z poszczególnymi kategoriami kapitału związane jest określone ryzyko i ocze-kiwana stopa zwrotu. Zgodnie z zasadą równowagi im większe ryzyko, tym więk-szy zysk oraz oczekiwane zabezpieczenie (rysunek 2.6).

Kapitał własny

Kapitał pośredni

Kapitał obcy

Kapitał zwykły Kapitał uprzywilejowany

Kapitał uprzywilejowany bez prawa głosu Ciche udziały (silent participation) Obligacje zamienne na akcje Obligacje z warrantem

Kredyt partycypacyjny (participation loan) Dług podporządkowany (subordinated-debt) Leasing finansowy

Obligacje

Dług główny (senior debt)

Stopa zwrotu Zabezpieczenie

Ryzyko

Rysunek 2.6. Ryzyko, stopa zwrotu i zabezpieczenie

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Sulima, Pozyskiwanie przez spółkę finansowania typu mezzanine, [w:] W. M. Panfil (red.), Finansowanie rozwoju przedsiębiorstw, studia

przypadków, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2008, s. 383–386; L. Cusmano, J. Thompson, Alternative Financing Instruments for SMEs and Entrepreneurs: the Case of Mezzanine Finance, „OECD SME and Entrepreneurship Papers” 2018, no. 2, s. 30–32.

Rządy mogą i powinny zapewnić mechanizmy wspierające finansowanie PPP (rysunek 2.7). Wykorzystanie wsparcia publicznego może oznaczać, że sektor pub-liczny ponosi część ryzyka, zwłaszcza w projektach, które nie są opłacalne, ale społecznie uzasadnione generowanymi korzystnymi efektami zewnętrznymi.

Finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym 59 Sektor publiczny

Finansowanie zakupu gruntu

Finansowanie kosztów

przygotowania projektu Kapitał własny,

kapitał obcy Dotacje Gwarancje Bezpośrednie finannsowanie (wynagrodzenie partnera prywatnego)

Przygotowanie

projektu Negocjacje Finansowanie Wdrożenie

Project finance

Finansowanie przychodów

Rysunek 2.7. Finansowanie ze środków publicznych jako wsparcie PPP Źródło: opracowanie własne na podstawie J. Delmon, Public-private partnership…, s. 82.

Każdy projekt może wymagać innego wsparcia, kluczowe są tu jasne zasady.

Wsparcie rządowe może bowiem generować konflikty lub tworzyć nieuzasad-nione zachęty, zwłaszcza gdy sektor publiczny będzie pełnił funkcje po różnych stronach transakcji – na przykład może być jednocześnie akcjonariuszem i kre-dytodawcą. W związku z tym wsparcie rządowe należy stosować przede wszyst-kim zgodnie z literą obowiązującego prawa. Podstawową formą wsparcia jest finansowanie kosztów przygotowania projektu czy wniesienie wkładu własnego.

Uzupełnieniem wkładu własnego może być dofinansowanie z unijnych funduszy strukturalnych i spójności³⁴. Rząd może również wspierać tworzenie podmio-tów, które zapewniają nie tylko finansowanie, ale i doradztwo dla PPP. Wreszcie podmiot publiczny może być zobowiązany do wynagrodzenia partnera prywat-nego – powinno mieć ono charakter ekwiwalentny w stosunku do jego wkładu w realizację przedsięwzięcia³⁵.

Ustawa o PPP opisuje charakterystyczny dla przedsięwzięć PPP mechanizm uzależniania wysokości wynagrodzenia partnera prywatnego od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa (art. 7 ust. 1).

Uzależnienie tego wynagrodzenia od rzeczywistego wykorzystania lub faktycz-nej dostępności przedmiotu partnerstwa jest wyrazem troski ustawodawcy o in-teres podmiotu publicznego czy – szerzej – o ino in-teres publiczny. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie modele wynagradzania, które w oderwaniu od popytu na usłu-gi świadczone w ramach przedsięwzięcia lub jakości świadczonych usług gwa-rantują partnerowi prywatnemu wynagrodzenie w ustalonej z góry wysokości, w długim okresie realizacji przedsięwzięcia. Dotychczasowe doświadczenia poka-zują, że partnerzy prywatni mają różne oczekiwania dotyczące rodzaju mechani-zmu płatności. Gdy partner prywatny będzie miał możliwość wykazania się swo-im know-how oraz umiejętnościami zarządzania przedsięwzięciem, najczęściej wybierze mechanizm płatności za rzeczywiste wykorzystanie usługi lub opłaty od użytkowników końcowych. Natomiast w przypadku gdy popyt nie uzasadnia pobierania opłat, partner prywatny będzie dążył do tego, aby mechanizm wyna-gradzania oparty był na wynagrodzeniu za dostępność, pochodzącym z podmio-tu publicznego.

Choć przepis art. 3 ust. 2 ustawy o umowie koncesji nie precyzuje wprost, że chodzi o pożytki pobierane z przedmiotu przedsięwzięcia, to de facto do tego się sprowadza zarówno prawo do eksploatacji, jak i prawo do świadczenia usług.

W tym modelu wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzi ze świadczenia

34 M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze użyteczności publicznej, Wolters Klu-wer, Warszawa 2010, s. 35; M. Kopeć, Finansowanie projektów rewitalizacji, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 38–113.

35 K. G. Sobiech-Grabka, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 129.

Finansowanie w partnerstwie publiczno-prywatnym 61 przez niego usług na rzecz osób trzecich, a więc poprzez komercyjne lub odpłat-ne wykorzystanie powstałej infrastruktury. W przeciwieństwie do opłaty za do-stępność forma ta znajdzie zastosowanie przy inwestycjach wykazujących cechy komercyjne o wysokim poziomie rentowności (parkingi podziemne, galerie han-dlowe, hotele). Strona publiczna nie powinna pozostawić partnerowi prywatnemu dowolności w zakresie ustalania tych opłat, tak by nie przekraczało to możliwości finansowych użytkowników.

Mechanizm oparty na opłacie za dostępność polega na wypłacaniu wynagro-dzenia partnerowi prywatnemu za to, że dany obiekt istnieje w określonym stan-dardzie, a usługi są świadczone w określonej jakości, bez uzależnienia jego wy-sokości od tego, ile osób z nich korzysta. W tym przypadku partner prywatny odpowiedzialny jest za zapewnienie dostępności obiektu w ramach przedsięwzięcia na określonym poziomie przez określony czas, a podmiot publiczny wynagradza go za to okresowymi płatnościami w zależności od tego, na jakim poziomie usłu-gi związane z dostępnością są świadczone. Podmiot publiczny jest w takim przy-padku zamawiającym usługi świadczone przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia PPP na rzecz osób trzecich. Uzasadnione jest zatem oczekiwanie, że usługi te będą realizowane w sposób nieprzerwany, na uzgodnionym co do ja-kości poziomie, efektywności itd. Kluczowym założeniem tej formy wynagrodze-nia jest występowanie płatności, której wysokość uzależniona jest od dostępności infrastruktury. Mechanizm wynagrodzenia na ogół składa się z opłaty bazowej za dostępność oraz dodatkowych elementów stanowiących korekty opłaty bazo-wej na niekorzyść lub na korzyść partnera prywatnego, w zależności od dostęp-ności oraz jakości świadczonych usług, będących przedmiotem umowy. Płatod dostęp-ności na rzecz partnera prywatnego powinny być dokonywane dopiero z chwilą udo-stępnienia przez niego wybudowanej infrastruktury lub zamówionej przez pod-miot publiczny usługi. W każdym przypadku opłata za dostępność ma charakter pieniężny i uiszczana jest partnerowi prywatnemu na etapie eksploatacji wytwo-rzonego (bądź udostępnionego) środka majątkowego. Konstrukcja mechanizmu wynagrodzenia powinna motywować partnera prywatnego do wykonania prac z oczekiwaną starannością i jakością w zakresie określonym umową. Struktura powstała na bazie modelu wynagrodzenia opartego na dostępności jest atrakcyj-na dla rynku i obecnie szeroko stosowaatrakcyj-na. Używaatrakcyj-na jest przede wszystkim przy przedsięwzięciach charakteryzujących się niskim poziomem rentowności, w któ-rych nie ma możliwości samofinansowania się inwestycji realizowanej w ramach PPP. Dotyczy to w szczególności inwestycji zakładających wytworzenie i utrzyma-nie infrastruktury przeznaczonej na cele społeczne (obiektów administracji pub-licznej, szkół, domów kultury, dróg publicznych). Jest ona także chętniej akcepto-wana przez instytucje finansujące.

Mechanizm mieszany polega na tym, że część wynagrodzenia pochodzi od osób trzecich, część zaś uiszczana jest jako płatność od podmiotu publicznego. Moż-liwe jest również wynagrodzenie w postaci poboru opłat według rzeczywistego wykorzystania, przy czym wynagrodzenie wypłacane jest przez podmiot pub-liczny (shadow tools)³⁶. Kontrakt PPP powinien ustalać jasno cel i zadania każde-go z partnerów, a także sposób rekompensowania każdemu z nich ponoszonekażde-go ryzyka i zaangażowania własnych zasobów. Rekompensata ta może uwzględniać udział w zyskach, które przynosi wspólne przedsięwzięcie, lub wzajemne rozlicze-nia partnerów, zależnie od przyjętego wariantu partnerstwa.

Kwestie dotyczące szeroko rozumianego finansowania partnerstwa pub-liczno-prywatnego wykraczają poza identyfikację źródeł finansowania w po-dziale na finansowanie własne i obce. Takie wieloaspektowe postrzeganie finansowania umożliwia dopasowanie rozwiązań finansowych do potrzeb danego projektu, z uwzględnieniem możliwości rynkowych oraz według klu-czowego kryterium, jakim jest poprawa jakości życia mieszkańców. Finan-sowanie ze środków publicznych umożliwia realizację projektów, które nie-koniecznie są  rentowne finansowo, zwiększając jednocześnie możliwości finansowania ze środków sektora prywatnego. Efektywność finansowania ma tu kluczowe znaczenie. Nie ma bowiem nic za darmo – prędzej czy póź-niej konsumenci i/lub podatnicy będą musieli zapłacić za inwestycję, dlate-go istotny jest wybór finansowania, tworzący najlepszy stosunek jakości tedlate-go finansowania do jego ceny. Jednak ostatecznie jest to wybór wtórny i naj-ważniejsze jest wybranie odpowiedniego projektu, a złożone finansowanie, lewarowane wysokim długiem, choć może być tańsze, to również może sta-nowić źródło ryzyka projektu. Sektor publiczny jest więc kluczowym partne-rem w PPP i za pomocą różnych mechanizmów finansowych może wspierać je w zakresie rentowności finansowej i uczynić projekt bardziej atrakcyjnym dla inwestorów, ale nie zmieni to „złego” projektu w „dobry”³⁷. Finanso-wanie w tym kontekście jest narzędziem realizacji inwestycji zaspokajającej określone potrzeby, a nie celem. Tym samym partnerstwo publiczno-prywat-ne ma wymiary wychodzące znacznie poza perspektywę jego finansowania i opłacalności.

36 K. G. Sobiech-Grabka, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 129.

37 J. Delmon, Public-private partnership…, s. 63, 214.

Wymiary i ocena projektów partnerstwa publiczno-prywatnego 63

2.3. Wymiary i ocena projektów partnerstwa