i uwarunkowania jego rozwoju
3.1. Tendencje na światowych rynkach partnerstwa publiczno-prywatnego
3. Rynek partnerstwa
na przykład powołanie jednostki partnerstwa publiczno-prywatnego, strategie imple-mentacji partnerstwa publiczno-prywatnego, standaryzacja procedur i umów. Szcze-gółowa charakterystyka poszczególnych faz rozwoju partnerstwa publiczno-prywat-nego przedstawiona została w tabeli 3.1.
Tabela 3.1. Etapy rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego
Faza I Faza II Faza III
• Stworzenie ram polityki w zakresie PPP
• Weryfikacja wykonalności prawnej
• Jasno określone etapy realizacji projektów
• Tworzenie i dopracowanie narzędzi analiz, np. PSC
• Wykorzystywanie pierwszych doświadczeń w zakresie PPP
• Rozpoczęcie budowania rynku PPP
• Wprowadzenie reform prawnych
• Opracowanie polityk, wytycznych i katalogów dobrych praktyk
• Utworzenie jednostki zajmującej się PPP
• Udoskonalanie modeli PPP
• Dalsze wspieranie rozwoju rynku
• Dalsze wspieranie projektów i wkraczanie w nowe sektory
• Wykorzystanie nowych źródeł finansowania
• Kompleksowo uregulowany system prawny
• Brak barier prawnych
• Udoskonalone i powielane modele PPP
• Zaawansowane narzędzia zarządzania ryzykiem
• Stabilny napływ nowych projektów
• Trwałe wsparcie polityczne
• Wykorzystanie różnorodnych źródeł finansowania
• Zaangażowanie inwestorów instytucjonalnych, w tym funduszy emerytalnych i private equity
• Administracja publiczna korzystająca z doświadczeń PPP
Źródło: Deloitte, Closing the infrastructure gap. The role of public-private partnerships, Deloitte Development LLP, London 2006; Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships, United Nations Economic Commission for Europe, New York – Geneva 2007.
Inicjatorami, a zarazem liderami stosowania formuły PPP w świecie są Wielka Brytania oraz Australia. To właśnie te kraje znajdują się w trzeciej, najbardziej za-awansowanej fazie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego i mogą być trakto-wane jako swoisty benchmark dla oceny poziomu rozwoju partnerstwa publiczno--prywatnego w innych krajach.
Potwierdzają to również najnowsze wyniki badań zrealizowanych przez Bank Światowy, których celem była ocena uwarunkowań dotyczących przygotowania, opra-cowania i przeprowadzenia procedur wyboru, a następnie zarządzania dużymi pro-jektami infrastrukturalnymi. Analiza wyników pozwala wywnioskować, że Wielka Brytania oraz Australia nadal pozostają w czołówce pod względem wsparcia instytu-cjonalno-prawnego udzielanego projektom partnerstwa publiczno-prywatnego3.
3 Benchmarking Infrastructure Development 2020, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington 2020.
Tendencje na światowych rynkach partnerstwa publiczno-prywatnego 87
Rysunek 3.1. Ocena procedur związanych z przygotowaniem projektów PPP (skala ocen 0–100, N = 140) Źródło: Benchmarking Infrastructure Development 2020, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington 2020.
Dokonując próby ilościowego opisu zjawiska, jakim stała się światowa ekspansja partnerstwa publiczno-prywatnego, należy podkreślić, iż brakuje statystyk umoż-liwiających precyzyjne podanie liczby czy też wartości realizowanych projektów PPP. Z inicjatywy Banku Światowego oraz PPIAF (The Public-Private Infrastru-cture Advisory Facility) w 1990 roku stworzona została baza projektów4, która obejmuje dane na temat projektów PPI5 podejmowanych w krajach się rozwija-jących. Podobne statystyki dla krajów europejskich prowadzone są przy współ-udziale Europejskiego Banku Inwestycyjnego (European Investment Bank – EIB) oraz EPEC (European PPP Expertise Centre). Zgodnie z metodyką gromadzenia danych opisywaną przez wymienione instytucje w bazach tych nie są dokumen-towane wszystkie projekty partnerstwa publiczno-prywatnego, które realizowane są w danym kraju. Ponadto bazy te zwierają jedynie szacunkowe dane o wartości podpisanych umów6. Pomimo owych braków istniejące bazy danych pozwalają
4 The World Bank, Private Participation in Infrastructure (PPI). Database, https://ppi.worldba nk.org/en/ppi (dostęp: 18.09.2021).
5 Private Participation in Infrastructure (PPI) to określenie stosowane w opracowaniach Ban-ku Światowego. Terminem tym określa się kontrakty, w których strona prywatna przejmuje ryzyko operacyjne związane z danym rodzajem infrastruktury.
6 Dla przykładu: w bazie EPEC zawarte są dane na temat projektów, których wartość prze-kracza 10 mln EUR.
– w sposób szacunkowy – zobrazować światowe tendencje w obszarze partner-stwa publiczno-prywatnego.
Według danych Banku Światowego na początku lat dziewięćdziesiątych XX wie-ku w krajach rozwijających roczna wartość projektów przeznaczonych do realizacji w formie PPI nie przekraczała 20 mld USD. Od tego momentu całkowita wartość podpisywanym umów systematycznie rosła aż do 2012 roku, aby osiągnąć poziom blisko 160 mld USD. W kolejnych latach nastąpił jednak istotny spadek, zarówno pod względem wartości, jak i ilości nowo podpisywanych umów. Przemiany za-chodzące w tym obszarze obrazują dane zamieszczone na rysunku 3.2.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
0 100 200 300 400 500 600 700
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Wartość w mld $ Liczba projektów
Rok
Azja Wschodnia oraz Pacyfik Europa Wschodnia oraz Azja Centralna Ameryka Łacińska oraz KaraibyŚrodkowy Wschód oraz Półnoncna AfrykaAzja PołudniowaAfryka SubsaharyjskaWartość w mld $
Rysunek 3.2. Projekty PPP w krajach rozwijających się według regionów w latach 2000–2019 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych z bazy projektów PPI
Banku Światowego oraz PPIAF – The World Bank, Private Participation in Infrastructure (PPI). Database, https://ppi.worldbank.org/en/ppi (dostęp: 18.09.2021).
Tendencje na światowych rynkach partnerstwa publiczno-prywatnego 89 Na podstawie analizy danych przedstawionych na rysunku 3.2 można rów-nież wskazać, że w ciągu 20 lat istotnie zmieniła się rola poszczególnych regio-nów w kreowaniu współpracy publiczno-prywatnej. Coraz większą rolę zaczyna-ją odgrywać kraje Azji Wschodniej oraz Pacyfiku. W regionie tym istnieje jednak wysoka polaryzacja, poczynając od krajów, które relatywnie wcześnie podjęły współpracę w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (np. Tajlandia, Male-zja), poprzez kraje, które dołączyły do nich w kolejnych latach (np. Chiny, Ko-rea Południowa oraz Singapur), a kończąc na krajach niechętnie angażujących się w tego typu przedsięwzięcia (np. Tajwan, Japonia)7. Największe znaczenie w re-gionie ma rynek Chin, na którym wartość podpisanych umów w 2019 roku sza-cowano na 29,28 mld USD, co stanowiło 75% wartości całego rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w regionie.
Według statystyk prowadzonych przez EIB wartość projektów partnerstwa pub-liczno-prywatnego w Europie osiągała najwyższe wskaźniki w latach 2006–2007.
Kryzys finansowy z lat 2008–2009 wpłynął negatywnie na europejski rynek part-nerstwa publiczno-prywatnego. W kolejnych latach wartość podpisywanych umów systematycznie malała, aby w 2020 roku osiągnąć poziom zaledwie 7,9 mld EUR.
Ten negatywny trend znajduje również wyraz w systematycznym spadku wartości wsparcia finansowego projektów partnerstwa publiczno-prywatnego udzielanego przez EIB – z poziomu 35 mld EUR w 2007 roku do poziomu około 0,87 mld EUR w 2020 roku (rysunek 3.3)8.
Na podstawie analizy danych zaprezentowanych na rysunku 3.3 można wska-zać, że funkcjonowanie rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w krajach euro-pejskich istotnie zmieniło się w 2008 roku. Trwająca od 2008 roku dekoniunktura gospodarcza sprawiła, że w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego ujawni-ły się nowe zagrożenia, a dotychczasowe staujawni-ły się bardziej dotkliwe. Najważniej-sze z nich to ryzyka: wzrostu stopy procentowej, kredytowe, obniżenia warto-ści aktywów, deprecjacji waluty oraz obniżenia wielkowarto-ści popytu9. Wzrost ryzyka związanego z realizacją projektów infrastrukturalnych, w tym również projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, w istotny sposób ograniczył możliwości ich finansowania ze źródeł prywatnych10.
7 O. Jensen, Public-private partnerships for water in Asia: a review of two decades of experien-ce, „International Journal of Water Resources Development” 2017, vol. 33, no. 1, s. 4–30.
8 EPEC, Public-private partnerships financed by the European Investment Bank from 1990 to 2020, Luxembourg 2021.
9 P. Burger i wsp., The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships, „SSRN Elec-tronic Journal” 2009, no. 25.
10 Za ważny barometr nastrojów panujących w Europie w sektorze inwestycji infrastruktural-nych uznaje się koszt ubezpieczenia obligacji emitowainfrastruktural-nych w związku z realizacją projek-tów infrastrukturalnych. W 2008 roku koszt ubezpieczenia obligacji emitowanych wzrósł
0 5 10 15 20 25 30 35
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Mld Euro Liczba projektów PPP
Rok
Liczba projektów PPP Wartość
Rysunek 3.3. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego w krajach EPEC w latach 2000–2020 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych z raportów EPEC11 dostępnych
na stronie European Investment Bank, European PPP Expertise Centre, www.eib.org/epec/ oraz w bazie European Investment Bank, EPEC Data Portal, https://data.eib.org/epec (dostęp: 25.05.2021).
Wskazuje się również, że kraje europejskie nie powróciły na ścieżkę wzrosto-wego trendu sprzed kryzysu ze względu na zwiększoną ostrożności we wdrażaniu nowych projektów, co jest również efektem pojawiających się negatywnych do-świadczeń we współpracy publiczno-prywatnej12. Jednak o ile w Europie kryzys gospodarczy negatywnie wpłynął na rynek partnerstwa publiczno-prywatnego, o tyle wydaje się nieuzasadnione formułowanie tak jednoznacznych wniosków w odniesieniu do krajów się rozwijających.
Warto również podkreślić, że zaprezentowane w tej części pracy informacje służą nakreśleniu szerszego kontekstu, pozwalającego na ocenę stopnia rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polce. Zagadnienie to będzie przedmiotem bardziej szczegółowych analiz w kolejnych częściach pracy.
z poziomu 0,5% do nawet 3% – por. Infrastructure finance – surviving the credit crunch, Pri-cewaterhouseCoopers, November 2008, https://www.pwc.com/ng/en/pdf/surviving-the -credit-crunch.pdf (dostęp: 1.11.2020).
11 European PPP Expertise Centre zrzesza 33 członków z 29 państw europejskich oraz Izraela.
12 A. Cepparulo, G. Eusepi, L. Giuriato, Public finances and Public Private Partnerships in the European Union, Munich Personal RePEc Archive No. 103918/2020.
Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 91