i uwarunkowania jego rozwoju
3.3. Uwarunkowania ekonomiczne rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego
nach jako podstawowych jednostkach samorządu terytorialnego23. Stąd też wiele projektów PPP o znaczeniu lokalnym i regionalnym jest realizowanych właśnie przez gminy. Również dlatego w Polsce wśród przedsięwzięć PPP przeważają projekty niewielkie. Jest to podstawowa cecha odróżniająca krajowy rynek PPP od rynków zagranicznych. Kolejny ważny czynnik to wsparcie instytucjonalno--prawne tej formy realizacji usług publicznych. Zagadnienie to zostanie szerzej omówione w kolejnych częściach pracy.
3.3. Uwarunkowania ekonomiczne rozwoju
Uwarunkowania ekonomiczne rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego 117
Kryteria
podziału Rodzaj
uwarunkowań Charakterystyka
Oddziaływanie na realia rynkowe
Podażowe Wpływają na istnienie zasobów i czynników
umożliwiających podejmowanie i rozwój działalności Popytowe Mobilizują do funkcjonowania jednostki wytwarzające
dobra i świadczące działalność usługową Kierunek
oddziaływania Stymulanty Czynniki pozytywnie wpływające na rozwój Destymulanty Czynniki negatywnie wpływające na rozwój
Źródło: A. Wojewnik-Filipkowska, Identification and systematization of regeneration investment project management determinants, „Real Estate Management and Valuation” 2014, vol. 22, no. 1, s. 25–31.
Zaproponowana klasyfikacja uwarunkowań nie jest rozłączna, co oznacza, że poszczególne grupy czynników mogą na siebie zachodzić, może istnieć dodat-kowo między nimi zależność, szczególnie w warunkach globalizacji i integracji.
W kontekście czynników rozwoju PPP – rozumianego jako rosnąca liczba, war-tość, zróżnicowanie sektorowe i stopień zaawansowania projektów PPP – komplet-ność analizowanych czynników warunkuje racjonal– komplet-ność podejmowanych decyzji inwestycyjnych.
Przyjmując za kryterium podziału miejsce występowanie czynników, można wyróżnić czynniki zewnętrzne i wewnętrzne (tabela 3.12). Tak zwane czynniki zewnętrzne związane są z dalszym i bliższym otoczeniem. Otoczenie dalsze two-rzy warunki funkcjonowania oraz wpływa na sprawność i stopień osiągania zało-żonych celów. Określa możliwości rozwoju i działania, przy czym tych warunków nie można zmienić. Co więcej, specyfika otoczenia funkcjonowania PPP charak-teryzuje się wysoką złożonością, brakiem stabilności, wielością interesariuszy i ich sprzecznymi oczekiwaniami, jak również niechęcią do innowacyjności25. Oto-czenie zewnętrzne, zwane także makrootoOto-czeniem, rozpatrywane jest najczęściej z punktu widzenia uwarunkowań przedmiotowych, które można podzielić według ich charakteru na wymiary: techniczny, ekonomiczny, społeczny, prawny, politycz-ny, ekologiczpolitycz-ny, międzynarodowy. Poznanie tych warunków pozwala na ustalenie ich wpływu na otoczenie bliższe, co przyczynia się do zmniejszenia stopnia nie-pewności w działaniu oraz umożliwia dostosowanie do nich własnych posunięć strategicznych. Otoczenie bliższe, zwane mikrootoczeniem czy otoczeniem kon-kurencyjnym, ma głównie charakter podmiotowy i reprezentuje konkurentów, do-stawców itp. Cechą tego otoczenia jest sprzężenie zwrotne z otoczeniem zewnętrz-nym. Do szeroko rozumianych czynników ekonomicznych można zaliczyć również negatywne nastawienie opinii publicznej i wynikające z niej odczucie społeczne,
25 Por. K. A. Kuźmicz, Benchmarking procesowy jako instrument doskonalenia zarządzania uczel-nią, Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 31.
że partner prywatny zarabia kosztem partnera publicznego26. Jak podkreśla Jerzy Hausner, istotne dla rozwoju rynku PPP jest również tempo upowszechniania wie-dzy o PPP oraz wzorców dobrych praktyk27.
Obok czynników zewnętrznych na rozwój PPP wpływają również czynniki wewnętrzne, wynikające z warunków i sił występujących w danej jednostce28. Mowa tu o poziomie i strukturze posiadanych zasobów, w tym materialnych, finansowych i ludzkich. Sytuacja finansowa jest czynnikiem należącym do sze-roko rozumianych uwarunkowań ekonomicznych, które dotyczą stanu rozwoju przedsiębiorczości, stanu finansów publicznych i zasobów finansowych, jakimi dysponuje inwestor prywatny, dostępności środków własnych, możliwości pozy-skania dodatkowych źródeł finansowania i ich kosztu oraz stanu inwestycji lo-kalnych. Andrzej Matysiak wskazuje na nadrzędność sytuacji i zasobów finan-sowych, ponieważ to pieniądze zapewniają dostęp do wszystkich czynników29. Obserwuje się jednak, że czynnikami o rosnącym znaczeniu stają się wiedza, bę-dąca atrybutem zasobów ludzkich, i relacje, będące atrybutem kapitału społecz-nego30, w szczególny sposób determinującego powodzenie PPP. Wśród zmiennych określających efektywne zespoły i jednostki ludzkie wymienia się między inny-mi morale i konforinny-mizm pracowników, ich elastyczność i dobre stosunki inny-miedzy pracownikami31.
Reasumując, w PPP na podejmowane decyzje wpływ ma wiele zróżnicowanych uwarunkowań. Szczególną rolę wśród czynników ekonomicznych, z punktu wi-dzenia rozwoju PPP, odgrywają luka infrastrukturalna i luka finansowania infra-struktury32.
Kolejny podział – według sposobu oddziaływania na realia rynkowe – prowa-dzi do wyróżnienia czynników podażowych i popytowych. Ogólnie w ujęciu eko-nomicznym główne czynniki kreujące podaż to: nakłady i jakość pracy, nakłady
26 M. Załęczna, T. Tasan-Kok, Potencjalne i realne możliwości wykorzystania partnerstwa pub-liczno-prywatnego do rozwoju przestrzeni miejskiej, „Studia i Materiały Towarzystwa Nauko-wego Nieruchomości” 2010, nr 18(3), s. 123–137.
27 J. Hausner (red.), Raport o partnerstwie…, s. 13.
28 R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.
29 A. Matysiak, Kapitał jako proces, „Zeszyty Naukowe/Polskie Towarzystwo Ekonomiczne”
2008, nr 6, s. 85–101.
30 N. Lin, Social Capital. A Theory of Social Structure and Action, Cambridge University Press, Cambridge 2004, s. 24.
31 B. Filipiak, Finanse samorządowe: nowe wyzwania bieżące i perspektywiczne, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011, s. 143.
32 K. Brzozowska, Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych, Wydawnictwo CeDeWu, War-szawa 2009, s. 135.
Uwarunkowania ekonomiczne rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego 119 kapitałowe oraz całkowita produktywność czynników wytwórczych. Natomiast na czynniki popytowe składają się: konsumpcja, inwestycje, wydatki publiczne i eksport netto (wydatki zagraniczne netto)33.
Tabela 3.12. Rodzaje ekonomicznych czynników rozwoju PPP
Kategoria Rodzaje
Czynniki
zewnętrzne Luka infrastrukturalna i luka finansowania infrastruktury Potencjał gospodarczy, inwestycje
Otwartość rynku lokalnego Konkurencja rynkowa Rynek zewnętrzny Popyt na danym terenie Mobilizacja lokalnego kapitału Polityka kredytowa banków Koszt kapitału
Zewnętrzny kapitał inwestycyjny
System organizacyjno-ekonomiczny związany z eksploatacją (w tym system opłat)
Struktura własności nieruchomości Procedury przetargowe
Wsparcie państwowe na poziomie lokalnym Instytucjonalizacja (poparcie społeczeństwa) Czynniki
wewnętrzne Doświadczenie, kapitał ludzki, morale i konformizm pracowników Dochody, zasoby kapitałowe
Zdolność kredytowa
Efektywność i ryzyko działania Jakość zarządzania, jakość władz Otwartość na współpracę, elastyczność
Uzyskiwanie synergicznych powiązań z innymi decyzjami Kreowanie szans rozwoju w długim okresie
Źródło: opracowanie własne.
Można zatem uznać, że do najważniejszych czynników podażowych, które mają wpływ na rozwój rynku PPP, należą te, które wiążą się bezpośrednio z dostępnoś-cią do różnorodnych źródeł finansowania projektów PPP. Należą do nich również jakość i produktywność kapitału ludzkiego, a także dostęp do nowoczesnych tech-nologii. Czynniki te mają szczególne znaczenie w długim okresie.
W krótkim okresie większą siłę oddziaływania przypisuje się czynnikom po-pytowym. Mobilizują one zarówno jednostki sektora publicznego, jak i prywatne-go do angażowania się w realizację projektów PPP. Wśród nich można wyróżnić poziom konsumpcji w danym regionie (a zatem zapotrzebowanie na świadczenie
33 B. Mucha-Leszko, Podażowe i popytowe źródła wzrostu gospodarczego w Polsce i najwięk-szych krajach Unii Europejskiej w latach 2000–2018, „Nierówności Społeczne a Wzrost Go-spodarczy” 2020, nr 61, s. 7–25.
konkretnego rodzaju usług, np. w obszarze sportu i rekreacji) oraz poziom inwe-stycji, który bezpośrednio indukuje konieczność inwestowania w bazę infrastruk-turalną niezbędną dla nowo powstających inwestycji.
Klasyfikacja uwarunkowań PPP ze względu na kierunek oddziaływania po-zwala wyróżnić czynniki stymulujące i destymulujące rozwój PPP. Pozytywnie na popularność koncepcji PPP wpływa fakt, iż wdrażając tego typu projekty, wła-dze publiczne spodziewają się:
• wzrostu efektywności realizowanych usług, co najczęściej znajduje od-zwierciedlenie w niższych kosztach działania w porównaniu do tradycyjnej formuły;
• zwiększonej skuteczności, przejawiającej się w możliwości dostarczenia da-nych usług mimo braku własda-nych środków na ten cel;
• poprawy korzystności, czyli możliwości sprostania nowym celom czy spo-łecznie uzasadnionym wyzwaniom.
Istnieje również grupa czynników, które ograniczają atrakcyjność tej formuły realizacji usług publicznych. Projekty PPP to z definicji przedsięwzięcia o charak-terze długoterminowym, angażujące różnorodne grupy interesariuszy. W związku z tym projekty PPP narażone są relatywnie na szerszy zakres ryzyka niż projek-ty realizowane przez władze publiczne w systemie tradycyjnym. Te właśnie cechy projektów, którym ponadto często towarzyszy niewielkie doświadczenie sektora publicznego, sprawiają, że ich realizacja może nieść ze sobą ryzyko przekroczenia kosztów, terminów, a nawet wcześniejszego rozwiązania umowy34.
Ponadto finansowanie kapitałochłonnych projektów inwestycyjnych najczęś-ciej wymaga zaangażowania instytucji finansujących35. Natomiast te, w związku z brakiem wypracowanych dobrych praktyk czy wątpliwościami formalno-praw-nymi, wymagają takiego zabezpieczenia kapitału, które nie zawsze jest do zaakcep-towania przez sektor publiczny (np. przeniesie prawa własności gruntów). Często zdarza się również, że instytucje finansujące są włączane w prace nad danym pro-jektem zbyt późno, co znacznie ogranicza możliwości wpływu na kształt umowy PPP. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której podmioty finansujące nie są skłonne zaakceptować dokonanych uzgodnień pomiędzy partnerem publicznym i prywat-nym i tym samych przyznać finansowania.
34 Jak wynika z raportów NAO, jest to częsty problem. W przypadku projektów Private Finan-ce Initiative PFI realizowanych w sektorze mieszkaniowym w Wielkiej Brytanii 21 z 25 ana-lizowanych projektów przekroczyło koszty budowy, które często były niedoszacowane.
Wszystkie analizowane projekty doświadczyły opóźnień w realizacji, sięgających od 5 mie-sięcy do 5 lat – zob. National Audit Office, Summary PFI in Housing, London 2010, s. 12–22.
35 A. Wojewnik-Filipkowska, Bariery rozwoju Project Finance w Polsce – studium przypadku,
„Prace i Materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego” 2008, nr 1, s. 83–96.
Czynniki powodzenia projektów partnerstwa publiczno-prywatnego 121 Kolejną kwestię stanowią wysokie koszty ponoszone przez sektor publiczny na etapie przygotowania projektu, które w przypadku gdy postępowanie nie za-kończy się wyborem partnera prywatnego, stają się kosztami utraconymi.
Co więcej, te same czynniki mogą być ważne lub korzystne dla partnera pub-licznego, a nieistotne czy niekorzystne dla partnera prywatnego – i odwrotnie.
W szczególności wśród czynników ekonomicznych należy wymienić efektywność.
O ile za racjonalizacją decyzji w przedsiębiorstwie przemawia przede wszystkim kryterium opłacalności (efektywności finansowej), to z punktu widzenia sektora publicznego podstawowym kryterium oceny będzie przekonanie o szeroko rozu-mianej efektywności (społeczno-ekonomicznej) inwestycji. Na gruncie zarządza-nia poszukuje się bowiem odpowiedzi o wartość dodaną (por. podrozdział 2.2), która może być rozumiana również jako ograniczenie czysto rynkowych mierni-ków dochodu36. Kategoria wartości dodanej jest jednak pojęciem niejednorodnym, co wynika między innymi z przyjętej perspektywy – sektora czy interesariusza, dla którego dana korzyść jest dostępna37.
Reasumując, w tej części pracy dokonano próby usystematyzowania czynni-ków ekonomicznych, które mają wpływ na szeroko rozumiany rozwój koncepcji PPP. Rozważania te stanowią tło dla dalszych analiz, których celem jest wskazanie czynników powodzenia projektów PPP.