publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii
4.4. Specyfika przedsięwzięć rewitalizacyjnych w Polsce
użytkowników zasobu mieszkaniowego – właścicieli, którzy nabyli od dewelope-ra mieszkania na zasadach rynkowych, z użytkownikami lokali społecznych.
Mocne strony analizowanego projektu były następujące:
• na omawianym obszarze realizowano jednocześnie kilka projektów, które miały charakter komplementarny, co dawało dużą szansę na powodzenie;
• ze strony prywatnej zaangażował się profesjonalny podmiot;
• tworzono nową wspólnotę mieszkańców, którzy mieli różne prawa do lokali mieszkalnych i reprezentowali odmienny poziom zamożności;
• samorząd skorzystał z dofinansowania budżetowego;
• nowa, wyższa jakość przestrzeni, także publicznej.
Natomiast słabe strony projektu to:
• ryzyko społeczne ze względu na jego znaczenie dla społeczności lokalnej;
• duże uzależnienie efektów od koniunktury gospodarczej;
• fragmentaryczność, sąsiednie obszary o podobnej charakterystyce nie były rewitalizowane;
• wprowadzenie nowych mieszkańców, którzy nie czuli się związani ze spo-łecznością lokalną.
Można uznać, że bezpośredni cel projektu został osiągnięty. W efekcie inwe-stycji poprawiono standard i jakość zasobów mieszkaniowych o charakterze spo-łecznym. Projekt wskazał problemy, które pojawiały się w ramach PFI w zasobach mieszkaniowych.
Podsumowując, należy wskazać, iż koszty projektu były wysokie, część miesz-kańców uważała, że niepotrzebnie wprowadza się zewnętrznego partnera pry-watnego, ponieważ generuje to dodatkowe koszty. Nie wszyscy byli zadowoleni z jakości przeprowadzonych prac i standardu utrzymania zasobu. Sąsiednie tere-ny oczekują na zrewitalizowanie, występuje siltere-ny popyt na mieszkania społeczne, a jednocześnie w zasobach udostępnianych na zasadach komercyjnych są pusto-stany, co generuje niezadowolenie mieszkańców.
4.4. Specyfika przedsięwzięć rewitalizacyjnych
Specyfika przedsięwzięć rewitalizacyjnych w Polsce 175 rewitalizacji”114. Powyższa definicja odwołuje się do zasad podejścia zintegrowa-nego. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że rewitalizacja jest115:
• procesem – czyli złożonym, wieloetapowym i rozciągniętym w czasie szere-giem następujących po sobie i powiązanych przyczynowo działań;
• dążeniem do wyprowadzenia obszarów zdegradowanych ze stanu kry-zysowego;
• prowadzona w sposób kompleksowy, zintegrowany i skoncentrowany tery-torialnie;
• realizowana na rzecz społeczności lokalnej (przede wszystkim), a także lo-kalnej gospodarki i przestrzeni (dodatkowo) – jej głównymi beneficjentami są mieszkańcy;
• przemyślaną i zaplanowaną aktywnością, która opiera się na dokumencie strategicznym opracowanym przez ekspertów oraz interesariuszy, tj. na pro-gramie rewitalizacji.
Na gruncie zaprezentowanych rozważań, można sformułować katalog cech re-witalizacji miast, odzwierciedlających podejście zintegrowane (tabela 4.3). Zapre-zentowane cechy pozwalają jednoznacznie odróżnić rewitalizację od innych form interwencji w przestrzeń miejską.
Tabela 4.3. Cechy identyfikujące proces rewitalizacji w ujęciu zintegrowanym Atrybuty rewitalizacji Własności wyróżniające rewitalizację
od innych form interwencji Jest to reakcja na kryzys, który obejmuje dany obszar
i przejawia się w wielu dziedzinach. Jest to działanie skoncentrowane na tym obszarze (integracja przestrzenna lub geograficzna).
Rewitalizacją nie jest działanie podejmowane poza obszarem kryzysowym (stąd kluczowe znaczenie wyznaczenia obszaru do rewitalizacji).
Jest to długoterminowy proces, wymagający określenia jasnej wizji stanu docelowego, której osiągnięcie wymaga planowania, organizacji i koordynacji działań długo-, średnio- i krótkookresowych (integracja w skali czasu, konieczność planowania strategicznego).
Rewitalizacją nie jest wiele doraźnych, krótkookresowych działań, które nie gwarantują ciągłości i trwałości wprowadzonych zmian.
Jej cele są usytuowane w sferze
społeczno-gospodarczej i ekologiczno-przestrzennej, a działania infrastrukturalne i architektoniczno-urbanistyczne są tym celom podporządkowane (mają charakter narzędziowy).
Rewitalizacją nie jest działanie wyłącznie remontowo-budowlane, które nie ma wskazanego celu społecznego, gospodarczego lub ekologiczno-przestrzennego.
114 Art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.
115 J. H. Szlachetko, K. Borówka (red.), Ustawa o rewitalizacji. Komentarz, Instytut Metropolital-ny, Gdańsk 2017, s. 15.
Atrybuty rewitalizacji Własności wyróżniające rewitalizację od innych form interwencji Ma charakter szczególnej interwencji publicznej,
ale planowanej i realizowanej we współpracy
zróżnicowanych partnerów lokalnych: zarówno sektora publicznego (różnych poziomów administracji), jak i lokalnych przedsiębiorców oraz sektora pozarządowego, a często także innych partnerów – miejscowych uczelni, policji itp. (integracja podmiotowa, pionowa i pozioma). Szczególnym partnerem jest społeczność lokalna (mieszkańcy obszaru przekształcanego), której zaangażowanie w proces ma charakter kluczowy. Jest to proces angażujący kapitał (ludzki, finansowy) pochodzący z różnych źródeł.
Rewitalizacją nie jest program nieuwzględniający zaangażowania partnerów niepublicznych (zarówno komercyjnych, jak i niekomercyjnych), zaplanowany i realizowany bez udziału
społeczności lokalnej lub wbrew jej woli.
Ma charakter kompleksowy, jest zawsze procesem wielowątkowym, składającym się ze wzajemnie wzmacniających się (synergicznych) działań, zmierzających do wywołania jakościowej zmiany na całym wyznaczonym obszarze, we wszystkich wymiarach, w których zidentyfikowano przejawy kryzysu. Proces ten zawsze uwzględnia zmianę negatywnego wizerunku tego obszaru. Proces ten wymaga integracji z innymi obszarami polityki, realizowanymi na wszystkich szczeblach administracji (integracja przedmiotowa, sektorowa, holizm).
Rewitalizacją nie jest lista (nawet obszerna) działań punktowych, niepowiązanych ze sobą i nieukładających się w spójny, całościowy program. Rewitalizacją nie jest program sektorowy, koncentrujący się na jednym z aspektów kryzysu lub pomijający któryś z aspektów.
Jest to proces ukierunkowany na specyficzne potrzeby danego obszaru, wynikające również ze specyfiki miasta i regionu.
Rewitalizacja nie polega na zastosowaniu zestawu uniwersalnych działań, które nie uwzględniają kontekstu lokalnego i regionalnego.
Źródło: opracowanie własne na podstawie S. Belniak, Rewitalizacja nieruchomości…, s. 52;
J. Przywojska, Rewitalizacja miast. Aspekt społeczny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2016, s. 13; M. Parkinson, Integrated Urban Regeneration…, s. 4–5; A. Carter, Strategy and Partnership in Urban Regeneration, [w:] P. Roberts, H. Sykes (red.), Urban Regeneration: A Handbook, Sage Publications, London 2000, s. 41; M. J. Rich, R. P. Stoker, Collaborative Governance for Urban Revitalization: Lessons From Empowerment Zones, Cornell University Press, Ithaca 2014, s. 234.
W kontekście podejmowania przedsięwzięć rewitalizacyjnych i ich realizacji z wykorzystaniem formuły partnerstwa publiczno-prywatnego warto zwrócić uwa-gę na pewną specyfikę projektów rewitalizacji, która będzie nakładać się na ogól-ną charakterystykę przedsięwzięć w PPP i wpływać na przygotowanie, realizację i ryzyko projektów. Na tę specyfikę składają się:
• większa złożoność procedur;
• wydłużone procedury;
• większa skala projektów;
Tabela 4.3 (cd.)
Specyfika przedsięwzięć rewitalizacyjnych w Polsce 177
• potencjalna konieczność włączenia szerszego grona podmiotów do negocja-cji i realizado negocja-cji;
• dodatkowe obowiązki związane z raportowaniem;
• konieczność wykorzystania doradztwa prawnego lub nawet kompleksowej obsługi prawnej;
• konieczność ustalania i regulacji stanu prawnego nieruchomości i prowadze-nia działań związanych z zamianami lub wykupem nieruchomości, a także organizacji przekwaterowań najemców lokali komunalnych;
• konieczność uzyskania co najmniej akceptacji społecznej dla projektu;
• zwiększone ryzyko związane z ograniczoną liczbą potencjalnych partnerów prywatnych gotowych do uczestnictwa w projektach o znacznej skali prze-strzennej i finansowej oraz dużej złożoności.
Większa złożoność projektów rewitalizacyjnych wynika z konieczności zasto-sowania odrębnych regulacji prawnych, chociażby przepisów ustawy o rewitali-zacji. Do 2023 roku stosowanie zapisów tej ustawy nie jest obowiązkowe, dzięki czemu gminy, które rozpoczęły tego typu działania przed jej wejściem w życie, mogą je kontynuować bez konieczności dostosowania się do nowych regulacji.
Do końca 2023 roku istnieje możliwość wyboru sposobu prowadzenia rewitaliza-cji. Gminy mogą prowadzić te działania na podstawie ustawy o rewitalizacji za po-mocą gminnych programów rewitalizacji (GPR) albo na podstawie zapisów ustawy o samorządzie gminnym116, ustanawiających kompetencje gminy do uchwalania tzw. programów gospodarczych. W tym przypadku rewitalizacja prowadzona jest na podstawie lokalnych, zintegrowanych lub miejskich programów rewitalizacji.
Jednak, aby skorzystać ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w perspektywie finansowej 2014–2020, gminy zostały zobligowane do stosowania zapisów Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020 oraz wytycznych przyjętych przez instytucje zarządzające poszczegól-nymi regionalposzczegól-nymi programami operacyjposzczegól-nymi. Wytyczne te są w aspekcie me-rytorycznym bardzo zbliżone do wymogów sformułowanych w ustawie o rewi-talizacji.
Wydłużone procedury są między innymi wynikiem konieczności uchwalenia programu rewitalizacji, którego opracowanie jest wymagane zarówno w usta-wie o rewitalizacji, jak i w Wytycznych. Tym samym, niezależnie od obowiązu-jących uwarunkowań prawnych, podstawą prowadzenia działań rewitalizacyj-nych są dokumenty strategiczne w postaci programów. Przygotowanie programu rewitalizacji należy poprzedzić przeprowadzeniem analiz przestrzennego roz-kładu zjawisk kryzysowych na obszarze całego miasta, wyznaczeniem obszarów
116 Art. 18 ust. 2 pkt 6 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D. U. z 2021 r., poz. 1372).
kryzysowych i obszaru rewitalizacji117 oraz pogłębioną diagnozą tego obszaru, obejmującą jego problemy i potencjały. Kolejnym etapem jest opracowanie pro-gramu rewitalizacji, w toku którego zbierane są propozycje projektów rewitaliza-cyjnych, czyli przedsięwzięć ukierunkowanych na przezwyciężenie zidentyfiko-wanych problemów i wykorzystanie potencjałów. Ponadto gminy są zobowiązane do przestrzegania zasad partnerstwa i partycypacji na etapie planowania rewita-lizacji i wdrażania przedsięwzięć rewitalizacyjnych118, czego wyrazem jest zobo-wiązanie do prowadzenia konsultacji społecznych procedowanych programów.
Długotrwałość procedur może także wynikać ze złożoności samych projektów, które mogą obejmować przekształcenia rozległych obszarów i najczęściej są wie-loaspektowe, a także powiązań pomiędzy projektami i konieczności ich realizacji z zachowaniem pewnej kolejności czy logiki interwencji.
Znaczna skala projektów rewitalizacyjnych może być rozpatrywana zarówno w kontekście ogromnych potrzeb finansowych, jak i w kontekście przestrzennym.
Szacunki potrzeb inwestycyjnych dla dwunastu największych miast Polski na lata 2011–2035, przeprowadzone przez PricewaterhouseCoopers, opiewają na około 1130 mld PLN119. Jest to kwota porównywalna z całym PKB wytworzonym w Pol-sce w roku 2011 (1520 mld PLN) oraz niemal równa czterokrotności całkowitych inwestycji dokonanych w polskiej gospodarce w roku 2011 (309 mld PLN).
W obecnej sytuacji gospodarczej, a także w obliczu obserwowanych tendencji zmian w polityce unijnej, dotyczących finansowania inicjatyw rozwojowych, nale-ży spodziewać się rosnących trudności w realizacji inwestycji wyłącznie za pośred-nictwem środków publicznych. Wynikać to może z następujących przesłanek120:
• z dość ograniczonych źródeł dochodów polskich miast i braku perspektyw znacznego wzrostu wpływów podatkowych, co oznacza, że budżety miejskie dysponować będą prawdopodobnie tylko umiarkowanymi środkami inwe-stycyjnymi, a zadania inwestycyjne będą musiały konkurować z wydatkami o charakterze bieżącym;
• ze stosunkowo wysokiego poziomu zadłużenia największych polskich miast oraz obowiązujących limitów zadłużania się, które przekładają się
117 W przypadku gminnych programów rewitalizacji opracowywanych na gruncie ustawy o re-witalizacji obszar rere-witalizacji wyznaczany jest w odrębnej uchwale, co dodatkowo wydłu-ża proces przygotowania programu.
118 J. Przywojska, Rewitalizacja miast. Aspekt społeczny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkie-go, Łódź 2016, s. 18–19.
119 PwC, Wyzwania inwestycyjne głównych miast Polski – perspektywa 2035, 2012, https://www .pwc.pl/pl/publikacje/wyzwania-inwestycyjne-miast/pwc_wyzwania_inwestycyjne_miast .pdf (dostęp: 8.09.2021).
120 Szerzej: tamże.
Specyfika przedsięwzięć rewitalizacyjnych w Polsce 179 na ograniczone możliwości finansowania niezbędnych inwestycji za pomo-cą instrumentów dłużnych i kredytów;
• należy się również liczyć z tym, że kryzys finansowy i brexit wymuszą ogra-niczenie funduszy unijnych dostępnych na finansowanie inwestycji w roz-wój infrastruktury miejskiej; co więcej, część z dostępnych funduszy stra-ci charakter bezzwrotnego subsydium, a dostęp do nich może być również ograniczony z powodu konieczności znacznego współfinansowania; spadek dostępności funduszy może także wynikać z faktu, że kolejne regiony Polski będą przekraczać próg 75% unijnego PKB.
W ujęciu przestrzennym skala projektów wynika z rozległości obszarów poddawanych procesom rewitalizacji oraz ze złożoności i kompleksowości ko-niecznych przekształceń. Według ustaleń Instytutu Rozwoju Miast i Regionów w latach 2014–2020 programy rewitalizacji miało 75,1% miast w Polsce. Pro-gramy te121 obejmują około 14,5 tys. przedsięwzięć rewitalizacyjnych o łącznej wartości 47,4 mld PLN122. W wyniku innych badań przeprowadzonych przez Instytut Rozwoju Miast, dotyczących różnych typów obszarów zdegradowa-nych, oszacowano, że rewitalizacji wymaga około 21% obszarów zainwesto-wanych w miastach. Są to obszary zamieszkane przez niemal 2,4 mln osób123. Także w skali pojedynczego miasta procesom rewitalizacji podlegają rozległe tereny. Powierzchnia obszarów wyznaczonych do rewitalizacji w największych miastach w Polsce124 waha się od około 300 ha w Szczecinie i Wrocławiu do nie-mal 2500 ha w Poznaniu.
Złożoność procesów rewitalizacji i to, że obejmują one obszary zurbanizowa-ne, gęsto zaludniozurbanizowa-ne, często także historyczzurbanizowa-ne, przekłada się na konieczność włą-czenia do negocjacji i realizacji projektów szerszego grona podmiotów, na przy-kład konserwatora zabytków czy innych podmiotów publicznych. Podmioty
121 Na podstawie badania 698 gminnych lub lokalnych programów rewitalizacji – szerzej: W. Jar-czewski, A. Kułaczkowska (red.), Raport o stanie polskich miast. Rewitalizacja, Instytut Roz-woju Miast i Regionów, Warszawa – Kraków 2019.
122 Tamże, s. 16. W innym badaniu potrzeb w zakresie rewitalizacji w Polsce skalę przedsię-wzięć zaplanowanych w aktualnych programach rewitalizacji oszacowano na 50,7 mld PLN – szerzej: K. Olbińska, Urban Regeneration – the financial and material approach. The scale of financial needs in regeneration processes on the example of selected cities, „Świat Nieru-chomości” 2020, nr 1(111), s. 33–58.
123 W. Jarczewski, Skala degradacji miast w Polsce, [w:] Z. Ziobrowski, W. Jarczewski (red.), Re-witalizacja miast polskich – diagnoza, seria „ReRe-witalizacja miast polskich”, t. 8. Instytut Roz-woju Miast, Kraków 2010, s. 63.
124 Na podstawie badań prowadzonych dla jedenastu największych pod względem liczby lud-ności miast Polski (Warszawy, Krakowa, Łodzi, Wrocławia, Poznania, Szczecina, Gdańska, Lublina, Bydgoszczy, Katowic i Białegostoku) – szerzej: K. Olbińska, Planowanie procesów rewitalizacji…
te niekoniecznie muszą być stroną umowy o PPP, czego przykładem mogą być doświadczenia Sopotu (studium przypadku w podrozdziale 4.6.1). Ponadto wy-tyczne ustawowe i unijne obligują do prowadzenia rewitalizacji w szerokim dialo-gu, uwzględniającym społeczność lokalną, co również będzie wpływało na prze-bieg całego procesu.
Dodatkowe obowiązki związane z raportowaniem mogą wynikać z ustawy o re-witalizacji czy też z Wytycznych. Dokumenty te przewidują między innymi monito-ring i ewaluację programów rewitalizacji. Są to procedury złożone, które powinny uwzględniać zarówno monitorowanie postępu realizacji przedsięwzięć rewitaliza-cyjnych w kontekście ich zgodności z harmonogramem i budżetem, jak i śledzenie zmian zachodzących na obszarze rewitalizacji oraz w skali całego miasta. Moni-torowanie zmian ma na celu rozpoznanie, czy podejmowane działania przyczy-niają się do ograniczenia zidentyfikowanych zjawisk kryzysowych, a także czy nie zachodzi proces przenoszenia problemów w skali miasta.
Konieczność wykorzystania doradztwa prawnego lub nawet kompleksowej ob-sługi prawnej może być wynikiem złożonej sytuacji prawnej nieruchomości obję-tych przekształceniami, czego przykładem mogą być doświadczenia Sopotu. Re-witalizacji poddawane są najczęściej obszary śródmiejskie, charakteryzujące się skomplikowaną strukturą własnościową. Z uwagi na to w procesie rewitalizacji może wystąpić także konieczność ustalania i regulacji stanu prawnego nierucho-mości czy też prowadzenia działań związanych ze zamianami lub wykupem nie-ruchomości oraz organizacji przekwaterowań najemców lokali komunalnych. Wy-nika to bezpośrednio z tego, że podejmowane działania dotyczą obszarów objętych w przeszłości działalnością inwestycyjną, głównie położonych w historycznych częściach miast, które przeszyły różnorodne przekształcenia, czego przykładem są między innymi doświadczenia Łodzi (zob. podrozdział 4.6.4.).
Z podstawowych zasad i istoty rewitalizacji wynika idea szerokiej partycypacji społecznej w tym procesie. Zasady te postulują włączenie (zaangażowanie) oby-wateli na każdym z etapów całego procesu. Oznacza to, że partycypacja społeczna powinna być uwzględniana zarówno na etapie planowania czy realizacji procesu oraz poszczególnych projektów, jak i w fazie podsumowania podjętych działań i in-formowania o wynikach. Tym samym społeczność lokalna staje się dodatkowym partnerem i uczestnikiem i tak już złożonych procedur i negocjacji oraz wnikli-wym obserwatorem całego procesu.
Przedsięwzięcia rewitalizacyjne wyróżniają się ponadto zwiększonym ryzykiem związanym z ograniczoną liczbą potencjalnych partnerów prywatnych, dysponu-jących odpowiednim potencjałem organizacyjnym i finansowym, aby uczestni-czyć w projektach o tak dużej skali i złożoności. Dodatkowe ryzyko może wiązać się także ze zmiennością kosztów i utrudnioną oceną korzyści poszczególnych
Zainteresowanie realizacją przedsięwzięć rewitalizacyjnych… 181 przedsięwzięć i całego procesu. Problemy te wynikają w pewnej mierze z koniecz-ności prognozowania przyszłej wartości nieruchomości o znacznej skali i często złożonej strukturze funkcjonalnej.