publiczno-prywatnego
2.1. Specyfika i znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych
Inwestycje, również infrastrukturalne, nie są celem, a narzędziem rozwiązywania określonych problemów, związanych na przykład z mieszkalnictwem, bezrobo-ciem, komunikacją, ochroną środowiska. Inwestycje są również środkiem służą-cym rozwojowi różnych obszarów życia społeczno-gospodarczego – dotykają więc sfery społeczno-gospodarczej, ekologiczno-przestrzennej. Są to działania o charak-terze „twardym”, czyli dotyczące obiektów infrastrukturalnych, ale również inwe-stycji w nieruchomości, inweinwe-stycji rewitalizacyjnych, oraz inwestycje „miękkie”, których wyniki mają charakter nienamacalny i trudno mierzalny, na przykład kampania społeczna czy nowe regulacje prawne1, dlatego też są trudno klasyfiko-wane. Ogólnie inwestycje infrastrukturalne można rozpatrywać w trzech aspek-tach – ekonomicznym (gdy dotyczą sfery produkcji), społecznym (gdy dotyczą warunków życia ludności, potrzeb zbiorowych i indywidualnych) i technicznym (gdy pełnią funkcje narzędzia gospodarki przestrzennej w skali regionu i w wy-miarze lokalnym). Tradycyjne podejście do dostarczania dóbr i usług związanych z infrastrukturą zakłada, że inwestycje infrastrukturalne najczęściej utożsamia-ne są z inwestycjami publicznymi, a w szczególności samorządowymi, czyli ich wizja i cele są ukierunkowane na realizację efektów pozakomercyjnych, a pod-miotem inicjującym jest podmiot sektora publicznego – gmina.
1 A. Drobniak, Podstawy oceny efektywności projektów publicznych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Katowice 2008, s. 26.
Szanse rozwoju społeczno-gospodarczego gminy i jej konkurencyjność w znacz-nym stopniu zależą od rodzaju i zakresu prowadzonych inwestycji, zwłaszcza słu-żących zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców i ochronie środowiska, realizowanych przez samorząd2. Są to właśnie inwestycje infrastrukturalne, które warunkują funkcjonowanie gospodarki w krótkim okresie oraz są jedną z determi-nant rozwoju w długim okresie3. Co więcej, wzrost poziomu rozwoju gospodarcze-go oznacza również wzrost znaczenia infrastruktury, która generuje kolejne efekty gospodarcze i społeczne niezbędne do funkcjonowania i rozwoju całej gospodarki.
Infrastruktura jest więc jednocześnie przyczyną i skutkiem rozwoju4. Z punktu widzenia wzrostu atrakcyjności gminy samorządowe inwestycje infrastruktural-ne skutkują ożywieniem gospodarczym, tworzą miejsca pracy i trwale podnoszą standard życia oraz dają korzyści lokalizacyjne, przyciągające nowych mieszkań-ców i inwestorów, którzy będą zgłaszać zapotrzebowanie na infrastrukturę.
Tradycyjnie wyróżnia się infrastrukturę gospodarczą (ekonomiczną), która sta-nowi podstawę wzrostu gospodarki, zaspokajając potrzeby materialne ludności i przedsiębiorstw, oraz infrastrukturę społeczną, która sprzyja pośrednio rozwo-jowi gospodarki, zaspokajając potrzeby niematerialne. W grupie infrastruktury ekonomicznej wyróżnia się komunikację (transport i łączność), energetykę (elek-troenergetykę, gazownictwo i ciepłownictwo) i układ wodno-sanitarny (zbiorni-ki wodne, zaopatrzenie w wodę, kanalizację, oczyszczanie) – nie(zbiorni-kiedy nazywany ochroną i kształtowaniem środowiska, co zwraca uwagę na aspekty środowisko-we w infrastrukturze. W grupie infrastruktury społecznej wyróżnia się układ społeczny (m.in. nauka, oświata, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, kultura fizyczna i wypoczynek) oraz układ instytucjonalny (porządek publiczny i administracja). Współcześnie w ramach infrastruktury wyróżnia się mieszkal-nictwo, które funkcjonuje „[…] na pograniczu infrastruktury i polityki społecz-nej i oraz infrastruktury techniczspołecz-nej i polityki gospodarczej”5 oraz infrastruk-turę okołobiznesową – wskazując na ich znaczenie w programach rozwojowych (rysunek 2.1).
2 M. Graczyk, Zarządzanie inwestycjami komunalnymi. Dobra praktyka w pozyskiwaniu fundu-szy europejskich, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz – Zielona Góra 2008, s. 46.
3 T. Kamińska, Makroekonomiczna ocena efektywności inwestycji infrastrukturalnych na przy-kładzie transportu, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1999, s. 11.
4 A. Wojewnik-Filipkowska, Rozwój infrastruktury i usług społecznych na rynku domów pomocy społecznej w świetle teorii zrównoważonego rozwoju, „Zarządzanie i Finanse” 2014, nr 12(4), s. 525.
5 A. Muzioł-Węcławowicz i wsp., Mieszkalnictwo społeczne, Instytut Rozwoju Miast i Regio-nów, Warszawa 2018, s. 7.
Specyfika i znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych 47 Infrastruktura
Ekonomiczna
Komunikacja
Energetyka
Układ wodno--sanitarny
Społeczna
Układ społeczny
Układ instytucjonalny
Mieszkalnictwo
Okołobiznesowa
Badania i rozwój
Tereny inwestycyjne
Instytucje otoczenia biznesu Obiekty targowo--wystawiennicze
Rysunek 2.1. Klasyfikacja funkcjonalna infrastruktury i jej rodzaje Źródło: opracowanie własne.
Proporcje między poszczególnymi rodzajami infrastruktury są następstwem pro-wadzonej polityki rozwoju. Zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju kluczo-we znaczenie ma zachowanie równowagi między rozwojem wszystkich typów in-frastruktury i jej dostosowanie do obecnych i przyszłych wymagań gospodarki6.
Można wyróżnić wiele cech, które powodują określone konsekwencje dla zarzą-dzania infrastrukturą i inwestycjami infrastrukturalnymi (tabela 2.1).
Najważniejszym skutkiem tych cech jest luka kapitałowa7, czyli luka finanso-wania infrastruktury. Następstwem luki kapitałowej jest zaś luka infrastruktural-na ilościowa, czyli niewystarczająca liczba obiektów infrastrukturalnych, a także luka jakościowa, czyli ograniczona jakość i dostępność usług i dóbr związanych z infrastrukturą. Ten „niedorozwój” infrastruktury stanowi jedną z ważniejszych przeszkód w rozwoju społeczno-gospodarczym8. Zadaniem inwestycji infrastruk-turalnych nie jest zatem zapewnienie zwrotu kapitału, ale zapoczątkowanie wielu
6 J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności i finansowanie projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej, Szkoła Głów-na Handlowa – OficyGłów-na Wydawnicza, Warszawa 2011, s. 21; A. Wojewnik-Filipkowska, Ra-tionalisation of Investment Decisions in the Sustainable Management of Urban Development – is a New Paradigm Needed?, „Problems of Sustainable Development” 2017, vol. 12, no. 1, s. 82.
7 J. A. Wachowska, Luka infrastrukturalna inwestycji publicznych w Polsce, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne Problemy Usług” 2013, nr 108, s. 336.
8 J. Sierak, R. Górniak, Ocena efektywności…, s. 7.
efektów gospodarczych, społecznych i środowiskowych niezbędnych do funkcjo-nowania i rozwoju poszczególnych układów całej gospodarki. Z punktu widzenia podmiotów korzystających z infrastruktury sprawą najistotniejszą nie jest wymier-ność tych efektów, a samo ich wystąpienie. Są to efekty mnożnikowe9 o charakterze dochodowym, zaopatrzeniowym i budżetowym, oznaczające, że inwestycje infra-strukturalne inspirują rozwój innych działalności powiązanych bezpośrednio i po-średnio, tworząc efekty pierwszego, drugiego oraz trzeciego rzędu (rysunek 2.2).
Tabela 2.1. Cechy infrastruktury i ich skutki w zakresie planowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych
Cechy infrastruktury Skutki cech infrastruktury
• Niepodzielność techniczna i ekonomiczna
• Koszty skokowe
• Duży udział kosztów stałych
• Ograniczone możliwości etapowania inwestycji
• Wysokie nakłady progowe
• Ograniczone możliwości przekształceń
• Kapitałochłonność
• Długi okres powstawania
• Długi okres żywotności
• Brak możliwości importu
• Niemożność magazynowania usług infrastrukturalnych
• Duża zmienność popytu
• Charakter komplementarny
• Planowanie perspektywiczne
• Długi okres zamrożenia środków zainwestowanych
• Brak zależności między nakładami i efektami
• Długi okres zwrotu/brak okresu zwrotu
• Wysokie ryzyko
• Służebny charakter
• Możliwość użytkowania obiektu przez wiele podmiotów, masowość świadczeń, jednoczesność produkcji, dostawy i konsumpcji, stałe powiązanie dostawcy z odbiorcą
• Naturalny monopol
• Malejące koszty jednostkowe (korzyści skali)
• Mała substytucyjność, heterogeniczność usług
• Całodobowa gotowość do świadczenia usług
• Efekty zewnętrzne
• Konieczność publicznego zarządu
Źródło: opracowanie własne na podstawie K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne w Europie: cele, uwarunkowania, efekty, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2010, s. 50–52;
A. Wojewnik-Filipkowska, Project Finance w inwestycjach infrastrukturalnych, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2008, s. 159; D. Grimsey, M. K. Lewis, Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects, „International Journal of Project Management” 2002, vol. 20, no. 2, s. 108.
9 W. Stankiewicz, Historia myśli ekonomicznej, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2000, s. 566; M. Ratajczak, Infrastruktura a wzrost i rozwój gospodarczy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2000, nr 4, s. 84.
Specyfika i znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych 49
Rozwój przedsiębiorstw produkujących lub świadczących
usługi dla firm
Rozwój przedsiębiorstw produkujących lub świadczących usługi
dla firm (A)
(A) (B) (A) (B)
(A) (B) (A) (B) Rozwój usług handlu
dla ludności (B)
Rozwój usług handlu dla ludności
Rozwój przedsiębiorstw produkujących lub świadczących usługi
dla firm (A) Rozwój usług i handlu
dla ludności (B) Inwestycje infrastrukturalne
Efekty budżetowe
Wzrost aktywności budowlanej
Wzrost dochodów z podatków Nowe działalności
usługowe i produkcyjne Efekty
zaopatrzeniowe Efekty dochodowe Zaopatrzenie
Wynagrodzenia pracowników
I rząd II rząd III rząd
Rozwój regionu
Rysunek 2.2. Schemat działania efektów mnożnikowych Źródło: opracowanie własne na podstawie B. Domański i wsp., Oddziaływanie SSE Euro-Park Mielec na otoczenie lokalne: powiązania firm i efekty mnożnikowe, [w:] B. Domański, K. Gwosdz (red.), Dziesięć lat doświadczeń pierwszej polskiej specjalnej strefy ekonomicznej Mielec 1995–2005, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagiellońskiego, ARP o. Mielec, Kraków 2005, s. 90.
W kontekście konkurencyjności gospodarki infrastrukturę gospodarczą, około-biznesową i społeczną można zdefiniować jako systemowe zjawiska, które umożli-wiają, odpowiednio do rodzaju infrastruktury, realizowanie procesów gospodar-czych oraz świadczenie usług kształtujących poziom jakości życia oraz rozwoju kapitału ludzkiego i intelektualnego. Tak więc z jednej strony to komponenty in-frastruktury społecznej stanowią fundament inin-frastruktury gospodarczej – z po-wodu oddziaływania na rozwój kapitału intelektualnego. Projektowanie, realizacja i zarządzanie są uzależnione od wiedzy, doświadczenia, umiejętności i zdolności ludzi, a wartości te są efektem oddziaływania głównie składników infrastruktury społecznej. Jednak z drugiej strony jakość i dostępność funkcjonowania infrastruk-tury społecznej są uzależnione od infrastrukinfrastruk-tury gospodarczej10. Infrastruktura (zarówno gospodarcza, jak i społeczna) są niezbędne do tego, by procesy rozwoju mogły zachodzić. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest traktowanie infrastruk-tury i ponoszonych na jej rozwój nakładów ze środków publicznych jako czynni-ka wystarczającego do wywołania i utrzymania procesów wzrostowych czy jako czynnika gwarantującego wywołanie aktywności sektora prywatnego w ramach oddziaływania mnożnikowego11. Jednocześnie samo wystąpienie wyżej wymie-nionych efektów mnożnikowych również nie uzasadnia realizacji inwestycji, wów-czas należałoby bowiem realizować każdą inwestycję infrastrukturalną generują-cą korzyści netto, a takich możliwości nie ma i inwestycjami infrastrukturalnymi należy zarządzać, podejmując decyzje dotyczące wyboru najkorzystniejszych ich rodzajów i wariantów. To wymaga jednak sformułowania odpowiednich kryteriów podejmowania decyzji, co stanowi kluczowy element zarządzania inwestycjami.
Celem zarządzania publicznego, a w szczególności zarządzania inwestycjami publicznymi, niezależnie od specyfiki (zakresu, rodzaju, podmiotu realizującego) musi być wzrost wartości dla mieszkańców, czyli wartości publicznej. Wartość publiczna to zespół praw, korzyści i prerogatyw, do których obywatele powinni być uprawnieni, to obowiązki obywateli wobec społeczeństwa, państwa i siebie nawza-jem oraz zasady, na których powinny opierać się rządy i polityka12. Wartość pub-liczna to perspektywa oceny podejmowanych działań i sposób doskonalenia proce-sów decyzyjnych właściwych dla sfery zarządzania publicznego. Generowana jest, gdy zaspokajane są potrzeb zbiorowe oraz indywidualne członków społeczeństwa,
10 M. Mroziewski, Koncepcja nowoczesnej infrastruktury gospodarczej, społecznej i instytucjo-nalnej w perspektywie konkurencyjności. Cz. II, „Zarządzanie. Teoria i Praktyka” 2013, nr 1(7), s. 36.
11 M. Ratajczak, Infrastruktura a wzrost…, s. 101.
12 J. M. Bryson, B. C. Crosby, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Admi-nistration and the New Public Management, „Public AdmiAdmi-nistration Review” 2014, vol. 74, no. 4, s. 449.
Specyfika i znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych 51 ponoszących nakłady na działalność sektora publicznego13. Jej źródłem w oto-czeniu wykonawczym mają być więc usługi i rezultaty powalające skwantyfiko-wać wartość publiczną oraz zaufanie. Wartość publiczna to w rezultacie podstawa dla systemu rządzenia, zarządzania zasobami i kryterium zaspokajania potrzeb mieszkańców w sposób skuteczny i prawomocny14. Podstawą wartości publicznej są więc również legitymizacja i poparcie, czyli upoważnienie do podjęcia działań o określonym celu, oraz zdolności operacyjne, czyli odpowiednia forma realizacji działań15 (rysunek 2.3).
Otoczenie wykonawcze (usługi,
rezultaty, zaufanie) – mierzenie
Zdolności operacyjne (organizacja)
– tworzenie Legitymizacja
i poparcie – upoważnienie
Wartość publiczna
Rysunek 2.3. Podstawy koncepcji wartości publicznej Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Ćwiklicki, Wprowadzenie do koncepcji wartości publicznej, [w:] S. Mazur (red.), Reformowanie polskiej administracji publicznej – wybrane aspekty zagadnienia, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2011, s. 11–15.
Wymienione elementy wartości publicznej są powiązane, ale to menedżer musi odnaleźć optymalny poziom ich zharmonizowania16, ponieważ jeśli, przykłado-wo, mierniki, które są wykorzystywane do oceny wartości publicznej, nie są spójne
13 M. Wiśniewska, Wartość publiczna i zarządzanie wartością publiczną, „Samorząd Terytorial-ny” 2018, nr 38, s. 28–29.
14 M. Słodowa-Hełpa, Odkrywanie na nowo dobra wspólnego, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy” 2015, nr 3(43), s. 13.
15 M. Ćwiklicki, Wprowadzenie do koncepcji wartości publicznej, [w:] S. Mazur (red.), Reformo-wanie polskiej administracji publicznej – wybrane aspekty zagadnienia, Uniwersytet Ekono-miczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2011, s. 9–21.
16 M. Ćwiklicki, Wprowadzenie..., s. 11.
z odczuciami obywateli, to ludzie przestają ufać rządowi17. Wartość publiczna po-winna być również rozpatrywana w długim okresie. Niebezpieczeństwem dla jej tworzenia są przede wszystkim trudności w identyfikacji wartości publicznej, brak ochrony zasobów publicznych i skoncentrowanie na perspektywie rynkowej (eko-nomicznej), co zagraża godności ludzkiej. Wartości publicznej nie sprzyjają „nie-doskonałe monopole”, gromadzenie świadczeń i niedobór dostawców skutkują-cy poszukiwaniem substytutów i naruszeniem zasobów naturalnych18. Wyrazem wartości publicznej jest więc stosowanie odpowiedzialności społecznej, która wdra-ża zasady zrównoważonego rozwoju na poziomie mikroekonomicznym i ozna-cza, iż kryteria społeczne i ekologiczne brane są pod uwagę przez sektor prywatny w działalności i stosunkach z zainteresowanymi stronami na zasadzie dobrowol-ności. Choć nie jest to typowe podejście, to w tym kontekście przedsiębiorstwo jest nie tylko instytucją gospodarczą, ale także społeczną, a maksymalizacja zysku lub wzrostu wartości firmy nie jest jedynym ani nawet głównym celem przedsię-biorstwa19. Jednak spełnianie powinności społecznych jest możliwe tylko wów-czas, gdy egzystencja społeczeństwa jest długoterminowo zabezpieczona20. Zysk nie jest więc celem ostatecznym, ale warunkiem koniecznym do realizacji przez sektor prywatny społecznej odpowiedzialności i generowania wartości publicznej.
To zaś oznacza, iż w warunkach, w których nie ma pewności, że kolejne pokolenia będą bogatsze od obecnego i będą miały środki na radzenie sobie z problemami stworzonymi przez poprzednie pokolenia21, dążenie do maksymalizacji korzyści powinno być powiązane z działaniami nakierowanymi na ochronę środowiska, poszanowanie praw, rozwój społeczności.
Zasada odpowiedzialności społecznej działa jednak również w drugą stronę.
Dotyczy kryteriów finansowych, które, choć charakterystyczne dla sektora pry-watnego, muszą być brane również pod uwagę w sektorze publicznym, który obo-wiązują zasady racjonalnego gospodarowania, w przeciwnym razie każde działa-nie zmierzające do poprawy życia społeczeństwa należałoby przyjąć do realizacji.
17 J. E. Stiglitz, J.-P. Fitoussi, M. Durand, Poza PKB. Mierzmy to, co ma znaczenie dla rozwoju społeczno-gospodarczego, „Biuletyn PTE” 2019, nr 86, s. 60.
18 B. Bozeman, Public-value failure: When efficient markets may not do, „Public Administration Review” 2002, vol. 62, no. 2, s. 151.
19 K. Olejniczak, Reguła 3E jako podstawa zarządzania współczesnym przedsiębiorstwem, „Stu-dia Ekonomiczne” 2014, nr 180, s. 208; A. Czech, J. Lisaka, Ekonomia jednostkowa: przyczy-nek do dziejów nauki o przedsiębiorstwie w Polsce, Wydawnictwo Uczelniane Akademii Eko-nomicznej, Katowice 1999, s. 110.
20 E. M. Wrońska, Wartość dla akcjonariuszy czy wartość dla wszystkich zainteresowanych stron?, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H. Oeconomia” 2004, nr 38, s. 402–404.
21 K. G. Sobiech-Grabka, Partnerstwo publiczno-prywatne …, s. 11.
Specyfika i znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych 53 Współczesna gospodarka skłania wszystkich inwestorów do poszukiwania opty-malnych sposobów wykorzystania posiadanych zasobów, co w tym zakresie upo-dabnia sektor publiczny do prywatnego. „Dla osiągnięcia sukcesu w obszarze PPP ważne jest ustalenie równowagi pomiędzy interesem społeczności lokalnych a me-chanizmami rynkowymi oraz interesem sektora publicznego i prywatnego”22. Uwzględnienie wielu perspektyw i interesów jednocześnie jest więc warunkiem harmonijnego i zrównoważonego rozwoju, a w kontekście partnerstwa publiczno--prywatnego warunkiem zrozumienia, wzmacniania i trwałości współpracy oraz zarządzania zgodnie z kryterium wartości publicznej (rysunek 2.4).
Społeczeństwo
Przemysł
Rynek
Państwo Równowaga
Interes rynkowy Interes państwa
Interes społeczny Interes przemysłu
Rysunek 2.4. Model równowagi perspektyw i interesów Źródło: M. J. Garvin, D. Bosso, Assessing the effectiveness of infrastructure public – private partnership programs and projects, „Public Works Management & Policy” 2008, vol. 13, no. 2, s. 164.
Zarządzanie publiczne, niezależnie od modelu, w ujęciu funkcjonalnym obej-muje planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie23. Z punktu wi-dzenia zarządzania inwestycjami infrastrukturalnymi do narzędzi zarządzania można zaliczyć planowanie, organizację oraz finansowanie, informację oraz part-nerstwo24, gdzie – zależnie od problemu do rozwiązania – poszczególne narzędzia mogą mieć odmienne znaczenie. Z jednej strony to finansowanie ma zasadnicze znaczenie, warunkuje bowiem rozpoczęcie realizacji inwestycji, natomiast z dru-giej strony w określonych okolicznościach większe znaczenie może mieć system in-formacyjny. W innym przypadku zaplanowanie i zorganizowanie działań na rzecz
22 J. Węgrzyn, Perspektywy rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce w warunkach kryzysu gospodarczego, „Studia Ekonomiczne” 2013, nr 155, s. 352.
23 B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo Pla-cet, Warszawa 2004, s. 80.
24 W. Pęski, Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictwo Arkady, Warszawa 1999, s. 20.
rozwoju oraz pobudzenie przedsiębiorczości mogą skutkować realizacją działań bez znacznych środków finansowych. Wreszcie dzięki partnerstwu można unik-nąć problemów planistycznych, organizacyjnych, finansowych i informacyjnych, a partnerstwo, w szczególności partnerstwo publiczno-prywatne, jest elementem każdego modelu zarządzania publicznego – z wyjątkiem modelu administracyj-nego. Działając na podstawie modelu nowego zarządzania publicznego, wywodzą-cego się z teorii ekonomicznych, PPP byłoby oceniane przede wszystkim z punktu widzenia wydajności czy kosztów. W modelu publicznego współrządzenia, wy-wodzącym się z teorii socjologicznych, kluczowe są konsultacje społeczne i party-cypacja społeczeństwa. Model neoweberowski z kolei koncentruje się na transpa-rentności i szeroko rozumianej jakość dostarczanej usługi publicznej25. Chociaż to sektor publiczny z mocy prawa jest odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej i odgrywa ważną rolę w dzisiejszych gospodarkach, świadcząc usługi zbiorowe i indywidualne, to nie musi być jedynym świadczeniodawcą tych usług26, ponieważ o ile „[…] zarządzanie w sensie ogólnym polega na celowym działaniu poprzez innych ludzi, o tyle w przypadku zarządzania publicznego osiąga się cele poprzez inne organizacje”27. W takim świetle PPP to narzędzie realizacji celu pod-stawowego, jakim jest poprawa jakości życia mieszkańców mierzona wskaźnikiem Value for Money (VFM), będącym operacjonalizacją koncepcji wartości publicznej.
Poprawa jakości życia mieszkańców stanowi więc główne kryterium oceny i po-dejmowania decyzji w zakresie projektów PPP, ale powodzenie PPP zależy między innymi od poziomu rozwoju kapitału społecznego, dojrzałości i sprawności admi-nistracji publicznej28 oraz kwestii dotyczących finansowania.