i uwarunkowania jego rozwoju
4. Rewitalizacja jako naturalny obszar współpracy podmiotów
4.1. Istota procesu rewitalizacji
4. Rewitalizacja jako naturalny
Rozwój miast, obok zmian liczby ludności i ekspansji terytorialnej, obejmuje również przemiany w obrębie ich struktury przestrzennej. W tym zakresie za do-minujące tendencje, poza koncentracją i centralizacją, uznać można współzawod-nictwo o najkorzystniejsze lokalizacje, segregację przestrzenną jako proces prze-kształcania obszarów różnorodnych pod względem społecznym i funkcjonalnym w obszary coraz bardziej jednorodne, a także inwazję i sukcesję jako procesy wy-pierania i przejmowania poszczególnych obszarów przez nowe zbiorowości.
Na gruncie literatury przedmiotu spotkać się można ze stanowiskiem4, że każ-de miasto wcześniej czy później zostaje ogarnięte trendami transformacji i proce-sem przemian strukturalnych. Niektóre miasta i ich gospodarki potrafią właściwie bez problemów dostosować się do tych zmian, podczas gdy w innych przemiany te generują zjawiska kryzysowe o różnym stopniu nasilenia. Zdarzają się również miasta mające szczególnie duże problemy w adaptacji do zmian, które narażone są na dramatyczne skutki tych zjawisk, takie jak utrata znacznej części populacji.
Rozpatrywana z różnych punktów widzenia degradacja miast oznacza wiele negatywnych zjawisk, nieodłącznie związanych z wielkomiejską rzeczywistością5. Kryzys lub degradacja obszarów miejskich przejawiają się poprzez stan nagro-madzenia na danym obszarze wielu zjawisk stanowiących czynniki ryzyka, bę-dących zapowiedzią niekorzystnych przemian strukturalnych, przestrzennych, gospodarczych i społecznych6. Nawarstwianie się tych procesów skutkuje obniża-niem poziomu bezpieczeństwa, poczuciem braku stabilizacji i pogarszaobniża-niem się jakości życia mieszkańców. Przemiany obserwowane na obszarach pogrążonych w kryzysie przybierają charakter samopodtrzymującej i samonakręcającej się spi-rali degradacji (rysunek 4.1).
Poszczególne negatywne zjawiska i procesy składające się na wieloaspekto-wą degradację obszarów miejskich łączą ze sobą złożone i wielona wieloaspekto-wątkowe relacje oraz sprzężenia zwrotne, dlatego odwrócenie, a nawet zatrzymanie całego proce-su jest zwykle niemożliwe bez interwencji z zewnątrz. Cechą charakterystyczną spirali degradacji jest to, że przejawy kryzysu stają się jednocześnie czynnikami
4 T. Lang, Insights In the British Debate about Urban Decline and Urban Regeneration, Working Paper, Leibniz– Institute Regional Development and Structural Planning (IRS), Erkner 2003, s. 2.
5 A. Majer, Miasta Ameryki. Kryzys i polityka odnowy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 8, 78.
6 O kryzysie lub upadku miast przemysłowych pisze Edward Glaeser, natomiast o kryzysie obszarów śródmiejskich Janusz Słodczyk – zob. E. Glaeser, Triumph of the city. How our gre-atest invention makes us richer, smarter, greener, healthier, and happier, Penguin Books, New York 2011, s. 8–9; J. Słodczyk, Przestrzeń miejska i jej przeobrażenia, Wydawnictwo Uniwer-sytetu Opolskiego, Opole 2001, s. 120.
Istota procesu rewitalizacji 139 wyzwalającymi wystąpienie kolejnych zjawisk w tej samej lub w innych sferach7 (por. rysunek 4.1).
Nie można wskazać jednej przyczyny problemów miast. Ich rozwój i degradacja są „napędzane” przez siły o zróżnicowanej naturze. Większość badań koncentruje się na następstwach przemian miejskich bardziej niż na ich przyczynach. W konse-kwencji większość teorii dotyczących przemian miejskich dostarcza jedynie częś-ciowego obrazu tego skomplikowanego i złożonego procesu8. Na degradację cen-tralnych dzielnic dużych miast oraz marginalizację ekonomiczną i cywilizacyjną ich mieszkańców wpływają zarówno czynniki zewnętrzne w stosunku do samych miast – przede wszystkim makrostrukturalne i systemowe czynniki polityczne, ekonomiczne i społeczne, wpisane w dynamikę rozwojową kapitalizmu, ale także realizacja polityk sektorowych prowadzonych przez władze krajowe i regionalne, jak i czynniki wewnętrzne – wynikające z działań władz lokalnych oraz przemian lokalnej bazy ekonomicznej9 (w postaci zmian obserwowanych na rynku nieru-chomości).
Procesy kurczenia się miast wskutek dezindustrializacji i suburbanizacji ob-serwowane były zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i w całej Europie. Ten-dencje depopulacyjne wystąpiły również w miastach Europy Środkowo-Wschod-niej i były dostrzegalne zarówno przed, w trakcie, jak i po przemianie politycznej.
Transformacja w zakresie sposobu organizacji produkcji, w większości zachodnich krajów będąca wielofazowym procesem, przybrała w krajach postsocjalistycznych postać rewolucji, która przetoczyła się przez miasta tego regionu i trwale zmie-niła ich oblicze w zaledwie kilka lat. Kumulacja takich czynników, jak upadek bloku socjalistycznego i rozpad dawnego układu ekonomicznego RWPG, a także ogólnoświatowe trendy – dezindustrializacja państw rozwiniętych i kształtowa-nie się nowego, międzynarodowego podziału pracy, doprowadziły do załamania się przemysłu. Większość państwowych przedsiębiorstw nie przetrwała prywaty-zacji, gwałtowne załamanie gospodarcze towarzyszyło dynamicznym przemia-nom społecznym i przyrostowi nierówności. Miasta w tym obszarze znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji – na ich peryferyjne położenie nałożyły się kryzys i załamanie produkcji.
7 Szerzej: K. Olbińska, Planowanie procesów rewitalizacji miast. Teoria a praktyka, Wydawnic-two Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2020, s. 31 i nast.
8 T. Lang, Insights In the British Debate…, s. 4.
9 Szerzej: K. Olbińska, Planowanie procesów rewitalizacji…, s. 40 i nast.
1. zanieczyszczenie i skażenie środowiska spowodowane uciążliwością przemysłu, 2. emisje komunikacyjne,
3. emisje z indywidualnych źródeł grzewczych,
4. niska efektywność energetyczna zasobów budowlanych, 5. pogarszanie się jakości środowiska.
(C) Sfera środowiskowa 1. upadek przemysłu i zmniejszenie liczby miejsc pracy, 2. spadek liczby podmiotów gospodarczych,
3. spadek aktywności gospodarczej, 4. bezrobocie,
5. ubóstwo,
6. wzrost uzależnienia od świadczeń pomocy społecznej, 7. ograniczenie siły nabywczej obszaru,
8. spadek liczby miejsc pracy w handlu i usługach, 9. kurczenie się bazy podatkowej i dochodów podatkowych, 10. narastanie dysproporcji dochodowych,
11. przyrost pustostanów, opuszczonych nieruchomości, 12. spadek dochodów z nieruchomości,
13. spadek wartości nieruchomości.
(A) Sfera gospodarcza
1. depopulacja, ubytek głównie ludności zamożniejszej, 2. konflikty, niepokoje społeczne,
3. wzrost przestępczości, 4. patologie,
5. niskie kwalifikacje zawodowe mieszkańców, 6. wykluczenie społeczne (marginalizacja), 7. dziedziczenie biedy,
8. zmiana struktury społecznej, 9. segregacja społeczna,
10. koncentracja grup zmarginalizowanych, 11. utrata przywództwa, lokalnych liderów, 12. zmniejszenie poczucia bezpieczeństwa 13. bezradność, apatia, nieporadność, 14. stygmatyzacja.
(B) Sfera społeczna
1. ugory poprzemysłowe,
2. bezwzględne i względne (w relacji do nowych zasobów) pogarszanie się warunków
mieszkaniowych,
3. ograniczenie działalności remontowej i budowlanej, 4. degradacja zabudowy,
5. pogarszanie się jakości przestrzeni publicznych, 6. niedostateczne wyposażenie w infrastrukturę techniczną, 7. spadek intensywności użytkowania obszaru.
(D) Sfera przestrzenna Spadek
(deterioracja) jakości
życia
Rysunek 4.1. Spirala degradacji obszarów miejskich Źródło: opracowanie własne.
Istota procesu rewitalizacji 141 Odwrócenie lub nawet zatrzymanie procesu degradacji miast wymaga szczegól-nej interwencji – wszechstronnych, skoncentrowanych, kompleksowych i długo-trwałych działań, określanych mianem rewitalizacji. W świetle naczelnej zasady zrównoważonego rozwoju „odnawianie” struktur przestrzennych miasta staje się dziś priorytetową formą poszanowania zasobów. Odnawianie to nie może być jed-nak postrzegane jedynie w technologicznych kategoriach zwykłej wymiany i prze-budowy „zużytych” struktur przestrzennych oraz zastępowania jednych funkcji drugimi; zyskuje ono rangę kompleksowych działań, których celem jest odtwarza-nie i podtrzymywaodtwarza-nie cyklu życiowego struktury przestrzennej wraz z jej zmie-niającą się treścią społeczno-kulturową. Jest to nieustanny proces swego rodzaju recyklizacji środowiska zabudowanego, kojarzący proces odnowy budynków, ich wyposażenia i urządzenia terenu z polityką społeczną, gospodarczą, sferą kultu-rową, organizacją i zarządzaniem oraz programami ochrony środowiska. Rewi-talizacja stanowi w tym kontekście nie tylko specyficzny rodzaj inwestycji, jako zbiór problemów ekonomicznych, ale także jedno z możliwych rozwiązań proble-mu ograniczoności terenów miejskich o odpowiednich cechach.
Jednak jednym z priorytetów zrównoważonego rozwoju miejskiego jest także tworzenie zrównoważonych społeczności i zapewnienie im wysokiej jakości życia.
Osadzenie problematyki rewitalizacji miast w nurcie zrównoważonego rozwoju dało początek podejściu opartemu na społeczności lub wspólnocie (community--based approach to regeneration). Ta koncepcja ukierunkowana jest nie na trans-formację zasobów na rynkach nieruchomości, a na jakość życia. W ten sposób wizja rewitalizacji miast przyjmuje charakter inicjatyw skoncentrowanych tery-torialnie i nastawionych na zwalczanie wykluczenia społecznego oraz deprywacji społeczno-ekonomicznej. Proces przemian w ramach tej koncepcji staje się platfor-mą wzmocnienia ekonomicznego i upodmiotowienia społecznego (empowerment), która zapewnia równy dostęp do usług publicznych i możliwość doświadczania jakości życia10. Za filary udanej rewitalizacji miast uznane zostały partnerstwo, zrównoważenie i trwałość przemian oraz podejście strategiczne11. W ramach tego podejścia pojęcia wspólnoty, społeczności, sąsiedztwa, inkluzji i solidarności spo-łecznej stały się centralnymi punktami rozważań i podejmowanych działań12.
10 Szerzej: M. Deakin, A Community-Based Approach to Sustainable Urban Regeneration, „Jour-nal of Urban Technology” 2009, vol. 16, no. 1, s. 95–97.
11 P. Roberts, H. Sykes, Current Challenges and Future Prospects, [w:] P. Roberts, H. Sykes (red.), Urban Regeneration. A Handbook, Sage Publications, London – Thousand Oaks – New Delhi 2000, s. 301.
12 A. Colantonio i wsp., Measuring Socially Sustainable Urban Regeneration in Europe, Oxford Institute for Sustainable Development (OISD), Oxford 2009, s. 20; P. Roberts, Social Inno-vation, Spatial Transformation and Sustainable Communities: Liverpool and the ‘Eldonians’,
Kluczową cechą wyróżniającą podejście oparte na wspólnocie jest szczególny nacisk na osadzenie podejmowanych interwencji w realiach warunków społecz-nych miasta. Zgodnie z tą koncepcją podejmowane działania powinny stanowić od-powiedź na lokalne problemy i uwarunkowania oraz ich przemiany w czasie. Tym samym proces rewitalizacji wymaga strategicznych, wieloaspektowych i głębokich analiz istniejącej sytuacji, jej przyczyn i okoliczności z punktu widzenia miasta jako całości oraz obszarów zdegradowanych. Wnioski wyciągnięte z takich analiz mogą stać się podstawą do formułowania celów dla procesów przeciwdziałających degra-dacji, a następnie określenia i wyboru zestawu działań koniecznych do osiągnięcia tych celów13. Celem tego podejścia jest zmiana warunków społecznych nie tylko poprzez scenariusze rozwoju oparte na równości dostępu do efektów przekształ-ceń, ale przede wszystkim poprzez zaangażowanie społeczności w tworzenie tych scenariuszy. Członkowie społeczności są uprawnieni i zachęcani do uczestniczenia w dyskusjach i działaniach prowadzących do powstawania programów w zakresie zrównoważonej rewitalizacji miast14. Poszukiwanie rozwiązań stanowiących od-powiedź na lokalne problemy osiągane jest przez planowanie oparte na współpra-cy (collaborative planning) podmiotów publicznych i prywatnych. Współdena współpra-cydo- Współdecydo-wanie, upodmiotowienie i odnowa społeczna mają zapewnić trwałość integracji społeczności o niskich dochodach z głównym nurtem. W myśl takiej definicji re-witalizacja dokonuje się przede wszystkim w kontekście społecznym. Jej celem jest rozwój społeczny, któremu służyć powinny działania rewitalizacyjne15.
Zrównoważona rewitalizacja miast, w przeciwieństwie do wcześniejszych do-raźnych działań i interwencji, ma na celu zapewnienie wszechstronnych, trwałych i kompleksowych rozwiązań problemów miejskich. Oznacza to, że rewitalizacja obszarów miejskich powinna być prowadzona z uwzględnieniem podejścia stra-tegicznego i tworzenia określonej logiki interwencji, a nie zbioru niepowiązanych ze sobą działań.
W tym kontekście rewitalizacja musi być traktowana jako długotrwały pro-ces, stanowiący stały element polityki rozwoju miast. Osiągnięcie pożądanych skutków i celów tego procesu wymaga określenia zadań rewitalizacji, identyfika-cji potencjalnych uczestników procesu i zakresu działań, przygotowania zaplecza planistycznego oraz określenia ram prawnych, instytucjonalnych i finansowych.
Dzięki tym elementom rewitalizacja może rzeczywiście powodować stopniowe
[w:] E. Hulsbergen, J. L. Klein, P. Drewe (red.), The Challenge of Social Innovation in Urban Revitalization, Techne Press, Amsterdam 2008, s. 131.
13 P. Healey, The institutional challenge for sustainable urban regeneration, „Cities” 1995, vol. 12, no. 4, s. 222.
14 M. Deakin, A Community-Based Approach… , s. 95–97.
15 Podręcznik rewitalizacji, Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Warszawa 2003, s. 12–13.
Istota procesu rewitalizacji 143 przystosowanie istniejących struktur miejskich do przemian społeczno-gospo-darczych obserwowanych we współczesnych miastach16.
Rewitalizacja miast stała się tym samym podstawowym narzędziem zrówno-ważonego i trwałego rozwoju zapewniającego równowagę pomiędzy gospodarką, społeczeństwem i środowiskiem. Odzwierciedleniem tej idei jest postulat wielo-aspektowego i procesowego spojrzenia na problem przywracania do życia obszarów zdegradowanych17. Rewitalizacja polega na wdrożeniu na danym obszarze kom-pleksowego pakietu programów i projektów w celu przezwyciężenia problemów występujących w różnych dziedzinach gospodarki miejskiej i stworzeniu w ten sposób sprzyjającego otoczenia dla inwestycji i modernizacji tkanki miejskiej18. Powiązanie kwestii społecznych, gospodarczych i technicznych to zatem nie tylko zabieg terminologiczny, ale istota zagadnienia, które – w odróżnieniu od tradycyj-nych rozwiązań – odnosi się do całości życia miasta, a nie tylko do jego formy19. W tym kontekście rewitalizacja przyjmuje charakter holistycznego20 procesu od-nowy miejskiej, obejmującego wszystkie złożone i kompleksowe przemiany go-spodarczej, społecznej i fizycznej przestrzeni miasta, prowadzącego do tworzenia zrównoważonego środowiska miejskiego. Aby tego typu programy miały szansę realizacji założonych celów, niezbędna jest koncentracja wysiłków i podejmowa-nie przekształceń o odpowiedi podejmowa-niej skali przeobrażeń, realizowane poprzez współ-pracę publiczno-prywatną21.
Na gruncie zaprezentowanych rozważań charakter omawianego zjawiska naj-pełniej obrazują definicje zaprezentowane przez Petera Robertsa oraz Instytut
16 M. Bryx, A. Jadach-Sepioło (red.), Rewitalizacja miast w Niemczech, seria „Rewitalizacji miast polskich”, t. 3, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2009, s. 53.
17 S. Belniak, Rewitalizacja nieruchomości w procesie odnowy miast, Wydawnictwo Uniwersyte-tu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2009, s. 44; J. McCarthy, Partnership, Collaborative Planning and Urban Regeneration, Ashgate Publishing, Ltd., Aldershot 2007, s. 92; C. Couch, O. Sykes, M. Cocks, The changing context of urban regeneration in North West Europe, [w:]
M. E. Leary, J. McCarthy (red.), The Routledge Companion to Urban Regeneration, Routledge, London – New York 2013, s. 41; P. Roberts, The Evolution, Definition and Purpose of Urban Re-generation, [w:] P. Roberts, H. Sykes, Urban Regeneration. A handbook, Sage Publications, London – Thousand Oaks – New Delhi 2006, s. 17; S. Palicki, Rewitalizacja miast. Perspek-tywa rynku nieruchomości mieszkaniowych, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2020, s. 22–24.
18 Por. W. Czarnecki, Rewitalizacja centrum Białegostoku jako problem rozwoju miasta u progu XXI wieku, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Białymstoku, Białystok 2004, s. 17–19.
19 K. Skalski, Rewitalizacja dawnych dzielnic, prezentacja doświadczeń polskich, „Świat Nieru-chomości” 1999, nr 26, s. 41–44.
20 J. McCarthy, Partnership, Collaborative Planning…, s. 92.
21 T. Markowski, Zarządzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, za Podręcznik rewitalizacji, s. 12–13.
Rozwoju Miast22. Według Robertsa pod pojęciem rewitalizacji kryje się „[…] kom-pleksowa i zintegrowana wizja i działanie prowadzące do rozwiązania problemów miejskich i zmierzające do trwałej poprawy stanu ekonomicznego, fizycznego, spo-łecznego i środowiskowego obszaru podlegającego zmianom”23. Z kolei eksperci z Instytutu Rozwoju Miast postrzegają rewitalizacją jako „[…] skoordynowany proces, prowadzony wspólnie przez władzę samorządową, społeczność lokalną i innych uczestników, będący elementem polityki rozwoju i mający na celu prze-ciwdziałanie degradacji przestrzeni zurbanizowanej, zjawiskom kryzysowym, po-budzanie rozwoju i zmian jakościowych, poprzez wzrost aktywności społecznej i gospodarczej, poprawę środowiska zamieszkania oraz ochronę dziedzictwa na-rodowego, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju”24.
Ponieważ rewitalizacja jest próbą zorganizowanej, planowej odpowiedzi na ku-mulację sytuacji kryzysowych, a istotnym aspektem kryzysu jest zjawisko wy-kluczenia społecznego, zgodnie z prezentowanym modelem osoby wykluczone i zagrożone wykluczeniem nie powinny w tym procesie być wyłącznie obiektem oddziaływania. Powinny one stać się aktywnymi uczestnikami rewitalizacji. Włą-czenie osób wykluczonych może następować poprzez zaangażowanie istniejących podmiotów ekonomii społecznej do prac porządkowych, budowlanych, remon-towych czy animacyjno-edukacyjnych25. W tym kontekście równowaga społecz-na jest kolejnym ważnym zagadnieniem w procesie rewitalizacji. O sukcesie tego procesu można mówić, kiedy mieszkańcy obszarów zdegradowanych, w tym oso-by zagrożone wykluczeniem, będą odnosić korzyści z zainicjowanych przemian.
Ogólnym celem rewitalizacji byłoby zapewnienie mieszkańcom obszarów zdegra-dowanych takiej samej dostępności usług, jaka notowana jest na pozostałych ob-szarach w zakresie zatrudnienia, zdrowia, reprezentacji politycznej itp.26 Skutkiem prowadzonych działań powinna być w szczególności poprawa dostępu grup ubo-gich do edukacji i zatrudnienia, a także polepszenie warunków mieszkanio-wych i dostępności transportowej. Zintegrowane podejście pomaga zapobiegać
22 Szerszego przeglądu definicji rewitalizacji dokonuje Sobiech-Grabka w: K. Sobiech-Grab-ka, Planowanie rewitalizacji: z ludźmi i dla ludzi, [w:] A. Jadach-Sepioło, K. Sobiech-GrabSobiech-Grab-ka, Podmioty prywatne w strategicznym planowaniu przestrzennym i rewitalizacji, Szkoła Głów-na Handlowa – OficyGłów-na Wydawnicza, Warszawa 2016, s. 19–20.
23 P. Roberts, The Evolution, Definition…, s. 17.
24 K. Janas, W. Jarczewski, W. Wańkowicz (red.), Model rewitalizacji miast, seria „Rewitalizacja miast polskich”, t. 10, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2010, s. 7.
25 M. Kwiatkowski, Partycypacyjny model rewitalizacji i jego przeciwnicy, [w:] D. Bazuń, M. Kwiat-kowski (red.), Rewitalizacja. Podejście partycypacyjne, Oficyna Naukowa, Warszawa 2017, s. 19.
26 Integrating Distressed Urban Areas. Territorial Development, OECD, Paris 1998, s. 117.
Problematyka rewitalizacji w kontekście współpracy podmiotów… 145 nierównościom społecznym, które mogą stanowić przeszkodę dla innowacji i do-brobytu gospodarczego.
Miejskie problemy są złożone i powiązane ze sobą, odpowiedź na nie musi zatem mieć charakter zintegrowany. Polityka miejska powinna wychodzić poza tradycyj-ne podejścia sektorowe i obejmować powiązania między polityką mieszkaniową, edukacyjną, transportową, a także sferami bezpieczeństwa, zdrowia i opieki spo-łecznej. Oznacza to, że aspekty te nie powinny być traktowane osobno. W związ-ku z tym instrumenty dotyczące fizycznych przekształceń miast należy łączyć z działaniami na rzecz edukacji, rozwoju gospodarczego, włączenia społecznego i ochrony środowiska.