publiczno-prywatnego
2.4. Value for Money (VFM)
Value for Money (VFM) 75 działalności. Co więcej, nie ma systematycznych badań i porównań, w jaki sposób VFM jest liczone w różnych projektach czy krajach. Z historycznej oceny projek-tów infrastrukturalnych wynika (co prawda Henn i wsp. wypowiadają się jedynie w relacji do projektów transportowych65), że wybór sposobu finansowania rzad-ko był wynikiem formalnego i systematycznego procesu oceny. Te subiektywne decyzje wynikają raczej z połączenia motywacji politycznych, tradycji lub reak-tywnej próby naprawienia wcześniejszych błędów inwestycyjnych, czego efektem były w wielu przypadkach nieoptymalne wybory finansowania. To zaś pozbawia obecne i przyszłe pokolenia korzyści płynących z produktywnych i poprawiających dobrobyt projektów infrastrukturalnych. Value for Money powinno więc obejmo-wać również ową perspektywiczną wizję – korzyści dla przyszłych pokoleń, czyli piąty wymiar postrzegania PPP według Hodge’a i Greve’a.
Aby zmniejszyć ryzyko, potrzebny jest więc formalny i systematyczny proces oceny VFM dla alternatywnych sposobów finansowania, uwzględniający zarów-no koszty, jak i korzyści każdego konkretnego wyboru. Z jednej strony wynika-jący z przepisów prawa finansów publicznych pułap zadłużenia może nakładać na podatników koszty rosnącego deficytu infrastruktury, z drugiej zaś, szukając prywatnego finansowania, samorządy muszą zachować część ryzyka związanego z projektem, zapewniając jednocześnie odpowiednie komercyjne zyski inwestorom prywatnym, co może stwarzać ryzyko malwersacji. W szczególności analiza VFM powinna obejmować zbadanie otoczenia (czy jest konkurencyjne) oraz zarządzanie ryzykiem w projekcie (czy ryzyko jest rozdzielane między sektor publiczny i pry-watny zgodnie z zasadą, że koszty ryzyka i odpowiedzialność za ryzyko ponosi podmiot, który jest do tego najlepiej przygotowany i jednocześnie za to ryzyko jest wynagradzany). Porównanie między wariantami finansowania i organizacji inwe-stycji powinno być uczciwe, realistyczne i wyczerpujące oraz analizowane indywi-dualnie dla każdego przypadku, z wykorzystaniem ogólnie przyjętych sformalizo-wanych metod oceny projektów66. Najbardziej znane metody to analiza kosztów i korzyści (cost benefit analysis – CBA) i analiza wielokryterialna (multicriteria analysis – MCA), które umożliwiają uwzględnienie skutków społecznych, gospo-darczych i środowiskowych oraz jednocześnie uwzględniają perspektywę różnych interesariuszy67. Łączne stosowanie kryteriów formalnych i etycznych w zakresie decyzji podejmowanych przez sektor publiczny, zwłaszcza w relacji do PPP, jest
65 L. Henn i wsp., Debate: Multi-criteria framework needed to assess alternative financing methods for large-scale projects, „Public Money & Management” 2015, vol. 35, no. 2, s. 100.
66 D. Grimsey, M. K. Lewis, Are Public Private Partnerships value for money? Evaluating alter-native approaches and comparing academic and practitioner views, „In Accounting Forum”
2005, vol. 29, no. 4, s. 347.
67 L. Henn i wsp., Debate: Multi-criteria framework…, s. 101.
niezbędne. Wskazuje na to również Katarzyna Sobiech-Grabka, według której me-tody dotychczas stosowane przy podejmowaniu optymalnego modelu realizacji in-westycji nie uwzględniały w szczególności interesów przyszłych pokoleń68, chociaż są ku temu dostępne narzędzia.
Chociaż istnienie konkurencji i podział ryzyka są ważnymi warunkami wstępnymi dla PPP, a VFM może być wyższe dzięki przeniesieniu ryzyka na podmiot prywatny, to PPP nie gwarantuje VFM. Zgodnie z podejściem stosowanym w Wielkiej Brytanii i niektórych innych krajach VFM można oszacować na podstawie procedury podwój-nej analizy, która powinna być przeprowadzana przed wdrożeniem PPP. Po pierw-sze, procedura wymaga obliczenia wzorcowego kosztu świadczenia określonej usługi dostarczanej w ramach tradycyjnej formuły – tzw. komparatora sektora publicznego (public sector comparator – PSC); po drugie, ten wzorcowy koszt należy porównać z kosztem świadczenia określonej usługi w ramach PPP. W praktyce trzeba dokonać hipotetycznych kalkulacji wzorcowego kosztu i porównywać go z przepływami pie-niężnymi, które miałby zostać wypłacone partnerowi prywatnemu, z uwzględnieniem wartości wszelkich innych kosztów i ryzyka, które nie zostały przeniesione na part-nera publicznego, a więc zostały zatrzymane przez sektor publiczny. Szacunki i wnio-skowanie na podstawie PSC związane są jednak z pewnymi ograniczeniami69.
Komparator sektora publicznego opiera się na szacunkowych kosztach, przy-chodach i ryzyku, określonych w kategoriach przepływów pieniężnych, zdyskonto-wanych według stopy dyskontowej sektora publicznego do wartości bieżącej netto.
Porównuje się ją ze zdyskontowaną wartością płatności w ramach umowy o PPP wraz z korektą z tytułu ryzyka i zatrzymanych kosztów70. Oznacza to, że ocena oparta na PSC sprowadza się do wyboru między dwiema wartościami (ekonomicz-nej) wartości bieżącej netto, przy czym różnica między nimi jest często niewielka i zależna od obliczeń dotyczących kosztów związanych z zarządzaniem ryzykiem.
Ponieważ PSC jest całkowicie hipotetyczny, jego wartość może zmienić się z po-wodu zmiany założeń, zwłaszcza w zakresie zarządzania ryzykiem, co jest zwykle kluczowym elementem. Problemem może być również metoda stopy dyskontowej, która nie zawsze uwzględnia społeczne preferencje, a niewielkie zmiany stopy dys-kontowej mogą zmienić wynik rekomendacji. Następnie, niezależnie od tego, jak duże ryzyko jest przenoszone na sektor prywatny, główne ryzyka i tak ponosi sek-tor publiczny, a koszty ogół społeczeństwa. Co więcej, problemem jest niepewność – nie ryzyko, a znaczenie tego rozróżnienia powoduje, że obliczenia dotyczące ry-zyka stają się problematyczne, zwłaszcza w przypadku długoterminowych umów.
68 K. G. Sobiech-Grabka, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 15.
69 D. Grimsey, M. K. Lewis, Are Public Private Partnerships…, s. 347; A. Wojewnik-Filipkowska, Project finance…, s. 150.
70 D. Grimsey, M. K. Lewis, Are Public Private Partnerships…, s. 352.
Value for Money (VFM) 77 Wówczas oceny finansowe związane z szacunkami kosztów, stopami dyskontowy-mi i alokacją ryzyka nie stanowią wystarczającej podstawy do wyciągania wnio-sków i w ocenie długoterminowej należy położyć większy nacisk na kwestie poza-finansowe71. O ile w podstawowej postaci PSC opiera się na różnicach finansowych i cenach rynkowych, to do analizy należy włączyć elementy projektu o charakterze nierynkowym, które wyceniane są według cen dualnych za pomocą metod wyceny dóbr nierynkowych, co również generuje problemy związane z obiektywnością.
Wynik porównania wzorcowego kosztu (PSC) z kosztem projektu PPP, mie-rzony wskaźnikiem NPV, a w zasadzie ENPV, stanowi właśnie wskaźnik VFM.
Value for Money uwzględnia mierzalne różnice między dwoma wariantami re-alizacji tego samego projektu. Na korzyści projektów PPP składają się dwa wy-miary: finansowy, mierzony wskaźnikiem NPV, a sprowadzający się do przepły-wów finansowych z punktu widzenia podmiotów zaangażowanych w projekt, oraz szerszy – ekonomiczny, mierzony wskaźnikiem ENPV, obejmujący także korzyści społeczne i środowiskowe o charakterze pośrednim (pozytywnym i negatywnym).
Wskaźnik VFM musi uwzględnić oba komponenty72. Innymi słowy, podstawowa różnica pomiędzy NPV a ENPV dotyczy bezpośrednich i pośrednich beneficjen-tów, czyli efektów finansowych oraz społeczno-ekonomicznych. Analitycy dążą do tego, by wszystkie efekty wyrażone były w wartościach pieniężnych (mierzal-nych), przy czym te społeczno-ekonomiczne – odpowiednio skorygowane według cen rozrachunkowych, efektów zewnętrznych, z wykorzystaniem wspomnianych metod wyceny dóbr nierynkowych73.
Obliczenie VFM powinno być przeprowadzone przed zatwierdzeniem danego wariantu realizacji projektu, ponieważ próba „testowania na żywo” opcji zamówie-nia przez przeprowadzenie oddzielnych (lub wielotorowych) konkursów w ramach dwóch różnych metod udzielania zamówień nie zostałaby dobrze przyjęta przez oferentów. Wartość wskaźnika VFM wyznacza się następująco:
[ ]
% = ENPV PPP ENPV PSC − ,VFM ENPV PSC
gdzie:
ENPV PPP – ekonomiczna wartość bieżąca netto dla projektu PPP,
ENPV PSC – ekonomiczna wartość bieżąca netto dla projektu wzorcowego (PSC).
71 Tamże.
72 I. Herbst i wsp., Krótki podręcznik metodyki analizy ryzyka i komparatora PPP, Polska Agen-cja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2015, s. 58.
73 A. Drobniak, Podstawy oceny…, s. 145–149.
W literaturze etapy szeroko rozumianej analizy opartej na komparatorze (po-równaniu) przedstawia się również za pomocą narzędzi, które mają wskazywać na etapowanie procesu analizy. W tym celu oprócz public sector comparator wy-różnia się public-private scan i public-private comparator (tabela 2.8).
Tabela 2.8. Metodologia komparatorów Etap
analizy Rodzaj narzędzia Formuła tradycyjna
I Public Private Scan – PPS Służy do zbadania, czy dany projekt może być zrealizowany w formule PPP; analiza na tym etapie często ma charakter wyłącznie jakościowy
II Public Private Comparator – PPC Analiza optymalnej struktury partnerstwa III Public Sector Comparator – PSC Public Sector Comparator jest używany do wyboru
najkorzystniejszej oferty, z wykorzystaniem informacji na temat pełnego kosztu usługi (towaru) oferty realizowanej w formule tradycyjnej
Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Wojewnik-Filipkowska, Project finance…, s. 150; I. Herbst i wsp., Krótki podręcznik…, s. 55.