Problematyka rewitalizacji w kontekście współpracy podmiotów publicznych i prywatnych

Problematyka rewitalizacji w kontekście współpracy podmiotów… 145 nierównościom społecznym, które mogą stanowić przeszkodę dla innowacji i do-brobytu gospodarczego.

Miejskie problemy są złożone i powiązane ze sobą, odpowiedź na nie musi zatem mieć charakter zintegrowany. Polityka miejska powinna wychodzić poza tradycyj-ne podejścia sektorowe i obejmować powiązania między polityką mieszkaniową, edukacyjną, transportową, a także sferami bezpieczeństwa, zdrowia i opieki spo-łecznej. Oznacza to, że aspekty te nie powinny być traktowane osobno. W związ-ku z tym instrumenty dotyczące fizycznych przekształceń miast należy łączyć z działaniami na rzecz edukacji, rozwoju gospodarczego, włączenia społecznego i ochrony środowiska.

4.2. Problematyka rewitalizacji w kontekście

Rewitalizacja jest procesem angażującym wiele podmiotów dążących do realiza-cji zróżnicowanych celów. Głównym inicjatorem, organizatorem i koordynatorem procesu rewitalizacji są władze lokalne. Ustawa o rewitalizacji wskazuje, że intere-sariuszami rewitalizacji są w szczególności²⁹:

• mieszkańcy obszaru rewitalizacji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty miesz-kaniowe, społeczne inicjatywy mieszkaniowe i towarzystwa budownictwa społecznego;

• pozostali mieszkańcy gminy;

• podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy dzia-łalność gospodarczą;

• podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy dzia-łalność społeczną, w tym organizacje pozarządowe i grupy nieformalne;

• jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne;

• organy władzy publicznej oraz inne podmioty realizujące na obszarze rewi-talizacji uprawnienia państwa.

Rewitalizacja jest zatem z definicji procesem opartym na szerokim partnerstwie.

Za zaangażowaniem w ten proces wielu podmiotów przemawia możliwość akty-wizacji i wykorzystania zasobów będących w ich posiadaniu. Nie chodzi tu jedynie o zasoby finansowe, ale także o kapitał ludzki. Podejście partnerskie umożliwia podjęcie działań w wielu różnych sferach równocześnie. Inne argumenty wskazu-ją, że zaangażowanie sektora prywatnego zwiększa efektywność interwencji i uła-twia podejmowanie działań międzysektorowych. Natomiast włączenie społeczno-ści lokalnej umożliwia uzyskanie znacznie doskonalszych (lepiej dopasowanych do potrzeb) i trwalszych (szeroko akceptowanych) rozwiązań. Katalog potencjal-nych interesariuszy i partnerów rewitalizacji jest szeroki. Partnerem w rewitalizacji może być praktycznie każdy podmiot – instytucja, firma, a także osoba fizyczna działająca na obszarze lub w inny sposób związana z fragmentem miasta wskaza-nym do rewitalizacji³⁰. Na tym etapie ważne jest rozpoznanie potencjalnych part-nerów, ich kompetencji i głównych dziedzin, w których działają.

Niezbędnym elementem przekształceń obszarów miejskich jest zatem rozwój sil-nych partnerstw z udziałem mieszkańców, społeczeństwa obywatelskiego, lokalnej

new+under+the+sun+and+so+what+for+Spain+-+M.+Parkinson+2014.pdf/88e241ad-0a6d -4466-b6ea-e22e44ad2de8 (dostęp: 9.09.2021).

29 Art. 2 ust. 2 Ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1398 z późn. zm.).

30 Por. K. Janas, W. Jarczewski, W. Wańkowicz (red.), Model rewitalizacji…, s. 93.

Problematyka rewitalizacji w kontekście współpracy podmiotów… 147 gospodarki i różnych szczebli władzy³¹. Udział mieszkańców i podmiotów prywat-nych czy społeczprywat-nych umożliwia wykorzystanie ich innowacyjności i opracowa-nie rozwiązań dostosowanych do lokalnych potrzeb i specyfiki. Jest to szczególi opracowa-nie istotne, ponieważ zintegrowana rewitalizacja miast nie może zostać osiągnięta po-przez zastosowanie rozwiązań uniwersalnych i powielanie utartych schematów.

Właściciele nieruchomości oraz inwestorzy, deweloperzy i kredytodawcy sta-nowią, obok władz lokalnych, główną grupę zapewniającą finansowanie procesu rewitalizacji. Podstawowym celem właścicieli nieruchomości w procesie rewitali-zacji jest osiągnięcie wzrostu ich wartości. Jednak mogą oni realizować także inne dążenia, jak na przykład: wzrost dochodów, poprawa wizerunku, prestiż, zmiana struktury najemców, wykorzystanie zewnętrznego, preferencyjnego finansowania czy uzyskanie ulg podatkowych.

Ważną rolę w procesie rewitalizacji mogą odgrywać deweloperzy – jako pod-mioty koncentrujące się na inwestycjach obarczonych często wyższym ryzykiem, obejmujących zmiany funkcji nieruchomości, które mogą przynieść potencjalnie wysoki zwrot z inwestycji³². Deweloperzy będą także przyciągać na obszar rewi-talizacji inwestorów zainteresowanych podjęciem wyższego ryzyka i uzyskaniem potencjalnie wyższych stóp zwrotu.

W ujęciu tradycyjnym rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich jest zadaniem stojącym przed władzami lokalnymi³³. Jednak coraz częściej pojawiają się głosy podnoszące konieczność zwiększania zaangażowania sektora prywatnego w opisywany proces. Przede wszystkim wynika to z faktu, że sektor publiczny nie jest w stanie sam udźwignąć, zwłaszcza pod względem finansowym, tak złożone-go procesu. Argumenty te pojawiły się również w dokumentach wspólnotowych.

Dokument referencyjny z Toledo prezentuje stanowisko wspólnoty w tej sprawie:

„Finansowanie publiczne w ramach rewitalizacji obszarów miejskich jest uznawa-ne za klucz do osiągnięcia celów społecznych i środowiskowych w perspektywie średnio- i długookresowej, ale w obecnej sytuacji, kiedy środki publiczne są ogra-niczone, może występować konieczność połączenia różnych rodzajów finanso-wania publicznego (europejskich funduszy strukturalnych, funduszy krajowych, regionalnych i lokalnych itp.) z innymi formułami i nowymi środkami finansowa-nia (kredytami, funduszami obrotowymi, programem JESSICA itp.), jak również

31 European Commission, Integrated Sustainable Urban Development Cohesion Policy 2014–2020, European Commission, Brussels 2014, s. 2.

32 J. Jensen, J. N. Larsen, Public-private collaboration in area-based urban regeneration: less contract – more contact, Paper for Cities without limits. International Conference of the Eu-ropean Urban Research Association (EURA), Copenhagen 2011.

33 S. Ngwabi, Urban Regeneration & Private Sector Investment: Exploring Private Sector Per-ception of Urban Regeneration Initiatives in the Johannesburg Inner City, University of Pre-toria, Pretoria 2009.

z nowymi zachętami finansowymi i podatkowymi dla przedsiębiorstw prywat-nych, dążących do zwiększania udziału własności prywatnej, podmiotów finan-sowych i innych podmiotów miejskich w rewitalizacji obszarów miejskich”³⁴.

Potrzeby rewitalizacyjne miast zdecydowanie przewyższają możliwości finansowe budżetów lokalnych. Dlatego konieczne są działania ukierunkowa-ne na stymulowanie inwestycji prywatnych oraz elastyczność w alokacji zaso-bów³⁵. Konstruowanie ram finansowych programu rewitalizacji opiera się zatem na zasadzie łączenia środków z różnych dostępnych źródeł oraz optymalnego wykorzystania istniejących instrumentów i mechanizmów finansowania. Źród-ła finansowania rewitalizacji mogą mieć charakter³⁶:

• publicznych środków krajowych, pochodzących z budżetu państwa oraz pań-stwowych funduszy celowych (np. funduszu ochrony środowiska, termomo-dernizacji, ochrony zabytków itp.), budżetów jednostek samorządu terytorial-nego, innych jednostek sektora finansów publicznych, obligacji komunalnych, zysków ze sprzedaży nieruchomości publicznych, jednostek sektora finansów publicznych;

• publicznych środków wspólnotowych, pochodzących z budżetu Unii Euro-pejskiej, a w szczególności z funduszy strukturalnych: Europejskiego Fun-duszu Rozwoju Regionalnego czy Europejskiego FunFun-duszu Społecznego, udostępnianych w postaci dotacji oraz funduszy zwrotnych, na przykład inicjatywy JESSICA;

• innych publicznych środków – pochodzących z Europejskiego Obszaru Go-spodarczego, Norweskiego Mechanizmu Finansowego lub instytucji między-narodowych, takich jak: Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Europejski Bank Inwestycyjny, Bank Rozwoju Rady Europy czy Bank Światowy;

• partnerstwa publiczno-prywatnego;

• kredytów, pożyczek, leasingu czy też

• środków prywatnych.

Włączanie sektora prywatnego w proces rewitalizacji służy nie tylko pozyski-waniu źródeł finansowania, ale przyczynia się także do korzystniejszego podziału ryzyka i odpowiedzialności między sektorem publicznym i prywatnym. Sprzyja to zachowaniu równowagi między zaangażowaniem obu stron w proces rozwoju miast, na którym również obie strony korzystają.

Podmioty sektora prywatnego funkcjonujące na obszarze poddawanym rewi-talizacji, a także te, które pojawią się na tym obszarze w trakcie i po dokonaniu

34 Toledo Reference Document…, s. 8.

35 LUDA, Compendium: Handbook 2 Approaches to urban rehabilitation, 2005, s. 38, http://www .luda-project.net/compendium/handbook2.pdf (dostęp: 9.09.2021).

36 Por. S. Belniak, Rewitalizacja nieruchomości…, s. 146–147.

Problematyka rewitalizacji w kontekście współpracy podmiotów… 149 przemian, staną się beneficjentami tego procesu, w związku z tym powinny rów-nież uczestniczyć w jego współfinansowaniu oraz planowaniu i realizacji. Według ankiety przeprowadzonej w 27 krajach członkowskich Unii Europejskiej, krajach kandydujących oraz Norwegii i Szwajcarii 55% respondentów wskazało, że pod-mioty prywatne zawsze (7%) lub często (48%) czerpią korzyści ekonomiczne z pro-cesu rewitalizacji³⁷.

Udział sektora prywatnego w procesie rewitalizacji pozwala na zwiększenie ska-li inwestycji, a także, w konsekwencji, zwiększa prawdopodobieństwo osiągnięcia efektu synergii. Wielu autorów wyraża przekonanie, że zaangażowanie partne-rów prywatnych w proces rewitalizacji sprzyjać będzie zwiększeniu efektywności tych przedsięwzięć. Sektor prywatny uznawany jest za bardziej produktywny, in-nowacyjny i efektywny³⁸. Może on wnieść do procesu rewitalizacji doświadcze-nie w zarządzaniu projektami, umiejętności z zakresu księgowości i finansów, ra-cjonalność oraz lepsze dostosowanie programów do potrzeb rynku pracy i całej gospodarki³⁹.

Inwestycje sektora prywatnego są postrzegane jako stymulanty rozwoju gospo-darczego i element przyciągający zwiększoną aktywność inwestycyjną⁴⁰. Kolejnym z argumentów przemawiających za angażowaniem sektora prywatnego jest jego ko-rzystny wpływ na prestiż czy wizerunek. Pozyskanie dużych inwestorów prywat-nych pomaga w zmianie wizerunku dotychczas zaniedbanej części miasta⁴¹. Z per-spektywy sektora publicznego zaangażowanie podmiotów prywatnych w projekty rewitalizacyjne może przynieść wiele korzyści. Warto także przyjrzeć się korzyś-ciom i motywacjom do uczestnictwa w tym procesie inwestorów prywatnych.

37 Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, Integrated Urban Re-generation in Europe. Summary Document, Valladolid 2010.

38 Warto podkreślić, że istnieją także głosy podważające ten paradygmat, jak choćby Maria-ny Mazzucato. Szerzej: M. Mazzucato, Przedsiębiorcze państwo: obalić mit o relacji sektora publicznego i prywatnego, Wydawnictwo Ekonomiczne Heterodox, Poznań 2016. Ponadto pojawiają się także pytania o to, czy w PPP sektor prywatny zachowuje opisane walory, a także od czego zależy zdolność do zachowania tych walorów w ramach projektów PPP.

39 E. Simpson, The impacts of attempts to stimulate private sector involvement and investment in the urban regeneration process: the case of the city of Glasgow, PhD thesis, University of Glasgow, Glasgow 1999, https://theses.gla.ac.uk/2740/1/1999simpsonphd.pdf (dostęp:

15.08.2021).

40 Oczywiście nie jest to cecha zarezerwowana jedynie dla sektora prywatnego. Inwestycje publiczne również mogą generować takie efekty. Jednak z uwagi na ograniczoną dostęp-ność środków publicznych coraz większy nacisk kładziony jest na włączanie i pobudzanie właśnie inwestycji sektora prywatnego.

41 S. Ngwabi, Urban Regeneration…

Wśród motywów, którymi kierują się podmioty prywatne przy podejmowaniu decyzji o zaangażowaniu się w inwestycje na obszarach objętych procesem rewi-talizacji, znaleźć można następujące czynniki:

• oczekiwany łączny zwrot z inwestycji (oczekiwanie ponadprzeciętnych, za-kumulowanych nadwyżek);

• bezpieczeństwo inwestycji (podział ryzyka);

• dywersyfikacja;

• nowe możliwości rozwojowe;

• społeczna odpowiedzialność biznesu;

• zobowiązania – związek ze społecznością lokalną.

Podmioty prywatne inwestujące w rewitalizację angażują się w nią głównie w oczekiwaniu ponadprzeciętnych nadwyżek finansowych. Mogą także postrze-gać projekty rewitalizacyjne jako okazję do dywersyfikacji portfela inwestycji, cho-ciaż największe znaczenie przypisywane jest poziomowi zwrotu z inwestycji⁴².

Obszary poddawane rewitalizacji stanowią niedocenianą część rynku nierucho-mości. Raport z europejskich rynków nieruchomości przygotowany przez PwC i Urban Land Institute wskazuje, że w średnim i długim okresie procesy rewitali-zacji miast mogą oferować nowe możliwości inwestycyjne. Wychodząc z założe-nia, że jakość miasta jest efektem jakości nieruchomości miejskich, należy pamię-tać, że niektóre z przekształcanych obszarów stanowią ścisłe centra miast lub ich najbliższe sąsiedztwo.

Inwestorzy prywatni angażują się w projekty rewitalizacyjne także motywowa-ni społeczną odpowiedzialnością biznesu lub zobowiązamotywowa-niami wobec społeczności lokalnej. Mimo że te czynniki nie przekładają się bezpośrednio na korzyści ekono-miczne, mogą przyczynić się do polepszenia sytuacji rynkowej przedsiębiorstwa, przykładowo poprzez zwiększenie kwalifikacji zawodowych mieszkańców (i ich mobilności na rynku pracy) czy szkolenia. Poprzez rozwój kwalifikacji społeczno-ści lokalnej przedsiębiorstwo zapewnia sobie stabilny dopływ wykwalifikowanych pracowników oraz kształtuje swój pozytywny wizerunek i reputację.

W okresie osłabienia koniunktury można spodziewać się zwiększonego zainte-resowania inwestorów projektami rewitalizacyjnymi w związku z ich acykliczny-mi właściwościaacykliczny-mi⁴³. Badania prowadzone przez Homes and Communities Agen-cy⁴⁴ dowodzą, że inwestycje rewitalizacyjne są zaskakująco wytrzymałe w obliczu kryzysu. Największy potencjał w zakresie generowania ponadprzeciętnych stóp

42 A. Adair i wsp., Investment performance within urban regeneration locations, „Journal of Pro-perty Investment and Finance” 2005, vol. 23, no. 1, s. 7–21.

43 A. Adair i wsp., Evaluation of Investor Behaviour in Urban Regeneration, „Urban Studies”

1999, vol. 36, no. 12, s. 2031–2045.

44 IPD Regeneration Index, Homes and Communities Agency, London 2009.

Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 151 zwrotu wykazują projekty mniejszej skali, powstające na obszarach wielofunk-cyjnych. W tych przypadkach przyrost wartości nieruchomości mieszkaniowych na obszarach rewitalizowanych może stanowić mocny impuls rozwojowy. Dąże-nie do wykorzystania tego trendu w dłuższej perspektywie może być silną zachętą dla inwestorów i potencjalnym źródłem kapitału. W długim okresie nieruchomo-ści mieszkaniowe poddane modernizacji w ramach procesu rewitalizacji generu-ją wyższe stopy zwrotu niż notowane na obszarach sąsiednich, nieobjętych tym procesem.