publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii
4.3.3. Studium przypadku – nabrzeże w Bristolu (1993–2015)
Ze względu na złożoność opisywanych procesów i ich kompleksowość postano-wiono przedstawić uwarunkowania instytucjonalne i efekty rewitalizacji nadbrze-ża w Bristolu jako przykład porozumienia między partnerem publicznym i pry-watnym w erze poprzedzającej szerokie stosowanie PFI oraz w sposób szczegółowy przeanalizować pilotażowy projekt mieszkaniowy PFI w ramach działania rewita-lizującego w Canning Town w Londynie.
Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 167 kulturalne, planowano nowe przestrzenie publiczne, mieszkania107 i biura, prze-widywano koszt tych działań w wysokości ponad 400 mln GBP, finansowany za-równo ze źródeł publicznych, jak i prywatnych108. Część projektów kulturalnych uzyskała finansowanie (ponad 41 mln GBP ze źródeł publicznych), powstał także główny plac, most dla pieszych, łączący nowe obiekty kultury z miastem. Jednak w 1998 roku pieniądze na Centrum Sztuki zostały cofnięte, nowa opcja polityczna uznała, że biznesplan nie był prawidłowy. Pomimo wysiłków lokalnych polityków i biznesmenów skończyło się finansowanie ze źródeł publicznych, a jednocześnie pojawiły się poważne konflikty między uczestnikami procesu rewitalizacji. Part-nerzy prywatni liczyli na zyski, mieli swoją wizję rozwoju, która nie była tożsama z planami podmiotu publicznego.
W 1997 roku po stronie prywatnej pojawiły się konsorcja British Land i Crest Nicholson. Chociaż większa firma, British Land, wycofała się, pozwolono Crest Ni-cholson kontynuować prace przygotowawcze, mające na celu zabudowę nadbrzeża budynkami komercyjnymi (w tym dużym kompleksem rekreacyjnym) i publiczny-mi oraz stworzenie głównego bulwaru. Pojawiła się bardzo silna opozycja przeciw-ko lokalizacji centrum rekreacyjnego, rozpętała się batalia medialna i deweloper nie uzyskał pozwolenia planistyczno-budowlanego109. W 1999 roku deweloper spo-rządził kolejną wersję projektu, między innymi zmienił układ, wielkość i wysokość budynków, ale opozycja w dalszym ciągu była bardzo silna i ponownie odrzucono projekt. Oznaczało to poważne problemy dla władz miasta, związanych umową z Crest Nicholson. W 2000 roku opracowano strategię zmierzającą do stworzenia takiego projektu, który uzyska akceptację społeczną, wdrożono wielomiesięczne i szczegółowo rozplanowane konsultacje społeczne. W ich efekcie w październiku 2001 roku przedstawiono projekt, który uzyskał akceptację. Podstawowe informa-cje na temat projektu zebrano w tabeli 4.1.
107 Plan lokalny w 1997 roku przewidywał, że 30% lokali w inwestycjach obejmujących pięt-naście lub więcej mieszkań (w tym konwersje) miało być dostarczonych jako mieszkania dostępne (affordable housing), ostatecznie zmieniono to na 40% – za D. Thorning, C. Balch, S. Essex, The delivery of mixed communities in the regeneration of urban waterfronts: An in-vestigation of the comparative experience of Plymouth and Bristol, „Land Use Policy” 2019, vol. 84, s. 238–251.
108 A. Kelly, The Economic, Social and Cultural Impact of Harbourside, Bristol Cultural Deve-lopment Partnership, Bristol 1998.
109 Szerzej: K. Bassett, R. Griffiths, I. Smith, Testing governance: partnerships, planning and con-flict in waterfront regeneration, „Urban Studies” 2002, vol. 39, no. 10, s. 1757–1775.
Tabela 4.1. Metryczka projektu – nabrzeże w Bristolu (1993–2015)
Nazwa projektu Nabrzeże w Bristolu (1993–2015)
Lokalizacja Bristol
Podstawa prawna Porozumienie między władzą lokalną a prywatnym partnerem w formie umowy poprzedzonej stworzeniem stowarzyszenia służącego rewitalizacji opisywanego obszaru
Podmiot publiczny Miasto Bristol, Harbourside Sponsors Group, Bristol 2000, Concert Hall/Harbourside Centre Limited Company, South West Regional Development Agency and British Rail Property Board
Podmiot prywatny British Gas, JT Group, Lloyds Banking Group, Drivers Jonas, Secondsite Property Holdings Limited (National Grid) i Crest Nicholson
Wartość nakładów inwestycyjnych lub usług brutto
Dane cząstkowe: National Lottery Fund 4,3 mln GBP, English Partnership 21 mln GBP, Bristol 2000 Trust Partnership 41,3 GBP, Crest Nicholson 28 mln GBP
Źródła finansowania Środki publiczne z budżetu, kredyty bankowe Model i szczegóły
wynagrodzenia Deweloper z racji przejęcia terenu na własność uzyskiwał dochody ze sprzedaży mieszkań, najmu powierzchni komercyjnych, opłat za korzystanie z gruntu, następnie przekazał własność miastu Data wszczęcia
postępowania 1993
Data podpisania umowy 2003 Data zamknięcia
finansowego 2015
Okres umowy 12 lat
Status realizacji Zakończone Ryzyko po stronie
publicznej Ryzyko polityczne, społeczne, gospodarcze Ryzyko po stronie
prywatnej Ryzyko: 1) projektowania i budowy, 2) pozyskania finansowania dla całego przedsięwzięcia, 3) popytu na usługi świadczone w ramach przedsięwzięcia w części komercyjnej, w tym w zakresie sprzedaży nieruchomości, 4) dostępności w zakresie inwestycji celu publicznego
Źródło: opracowanie własne na podstawie E. Heurkens, Private sector-led urban development projects: Management, partnerships and effects in the Netherlands and the UK, vol. 4, TU Delft, Delft 2012, s. 262–289.
W 2003 roku władze miasta i Crest Nicholson podpisały umowę dotyczącą in-westycji w infrastrukturę, przestrzenie publiczne i społeczne (dostępne) mieszka-nia. Zaprojektowano 664 mieszkania, do 34,5 tys. m2 powierzchni biurowej, cen-trum rekreacyjno-rozrywkowe (ok. 21 tys. m2), przestrzeń publiczną, które miały zostać oddane do użytku do 2015 roku. Umowa była następnie dwukrotnie rene-gocjowana ze względu na zmiany uwarunkowań gospodarczych (światowy kryzys
Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 169 gospodarczy i jego następstwa). Sam proces budowlany rozpoczął się w marcu 2004 roku, podzielony był na cztery fazy. Jeszcze przed rozpoczęciem dewelo-per nabył własność gruntu, jednak ze względu na wyraźne ożywienie na rynku nieruchomości zapłacił za niego więcej, niż przewidywał. Oznaczało to koniecz-ność pewnej modyfikacji, aby uzyskać zakładany zysk (większa gęstość zabudo-wy). Faza pierwsza zakończyła się w 2006 roku i podobnie jak druga, sfinalizowana w 2008 roku, była sukcesem. Wybudowano między innymi mieszkania, z których zgodnie z umową 9% w fazie pierwszej i 10% w fazie drugiej oddano na potrzeby samorządu jako mieszkania dostępne. Dodatkowo deweloper przyjął na siebie obo-wiązek pokrycia kosztów infrastruktury w kwocie około 32,5 mln GBP110. Budo-wano nowocześnie, zachowując standardy energooszczędności i zrównoważonego rozwoju. Trzecia i czwarta faza projektu przypadły na okres kryzysu gospodarcze-go, deweloper nie odczuł go początkowo silnie, ponieważ wcześniej podpisał umo-wy na umo-wynajem powierzchni biuroumo-wych i zapewnił sobie finansowanie inwestycji.
Natomiast poważny problem, skutkujący opóźnieniami w dostarczeniu powierzch-ni mieszkalnej i publicznej, wystąpił w ostatpowierzch-niej fazie realizacji. Deweloper, który zarządzał wybudowanymi obiektami, musiał radzić sobie między innymi z wyso-kim poziomem pustostanów powierzchni komercyjnych.
Kompleksowy projekt rewitalizacji nabrzeża w Bristolu wymagał jasnego roz-działu obowiązków strony publicznej i prywatnej. To podmiot publiczny zainicjo-wał działania poprzez stworzenie grupy bezpośrednio zainteresowanych podmio-tów, określił wizję rozwoju opisywanego obszaru, przygotował wstępne założenia planistyczne i wybrał partnera prywatnego. W fazie wstępnej podmiot prywatny zgłosił swoją chęć współpracy i konkretną propozycję zagospodarowania terenu.
W fazie projektowania i określania wykonalności do podmiotu publicznego nale-żało określenie finalnych kierunków rozwoju obszaru, prowadzenie dialogu i kon-sultacji społecznych, wydanie pozwoleń planistyczno-budowlanych oraz negocjacje w zakresie obciążenia dewelopera budową mieszkań dostępnych i zakresu pokry-cia przez niego kosztów infrastruktury. W tym okresie partner prywatny musiał zatrudnić doradców i konsultantów, organizować konsultacje społeczne, doprowa-dzić do porozumienia z różnymi interesariuszami, zapewnić finansowanie. Part-ner prywatny w fazie realizacji musiał zapewnić niezbędne dokumenty budowy i zatrudnić wykonawców, a w fazie operacyjnej zarządzał do czasu przeniesienia własności na samorząd. Podmiot publiczny w fazie operacyjnej miał przejąć po-wierzchnie i je zagospodarować.
110 E. Heurkens, Private sector-led urban development projects: Management, partnerships and effects in the Netherlands and the UK, vol. 4, TU Delft, Delft 2012.
O mocnych stronach tego projektu stanowią następujące czynniki:
• projekt miał poparcie nie tylko samorządu, ale także innych podmiotów pub-licznych, które wsparły go finansowo;
• ze strony prywatnej zaangażowali się właściciele terenów, na których projekt miał być zrealizowany;
• zagospodarowanie miało charakter wielofunkcyjny, odpowiadający na lo-kalne potrzeby;
• samorząd nie angażował znacznych środków finansowych;
• dla samorządu ważne było dostarczenie mieszkań dostępnych i pokrycie kosztów infrastruktury przez dewelopera.
Natomiast słabe strony projektu to między innymi:
• silne ryzyko polityczne i społeczne ze względu na wielkość projektu i jego znaczenie dla społeczności lokalnej;
• duże uzależnienie efektów od koniunktury gospodarczej;
• brak zapewnienia odpowiedniego zaplecza społecznego, co skutkowało prze-wlekłością fazy przygotowawczej.
Można uznać, że bezpośredni cel projektu został osiągnięty. Projekt zrealizowa-no, choć nie w pełni w zgodzie z pierwotną koncepcją. W efekcie inwestycji rozsze-rzono zakres funkcji i ofertę usług dostępnych na przekształcanym obszarze. Dzię-ki rozwojowi obszaru budżet miasta wzbogacił się o nowe źródła przychodów.
Podsumowując, proces rewitalizacji tego obszaru od momentu zawiązania Har-bourside Sponsors Group do oddania do użytku zagospodarowanego terenu trwał ponad dwadzieścia lat. Nie można też zapomnieć, że z około 500 mln GBP, któ-re zostały zainwestowane, duża część miała charakter publiczny. Powstał nowy, żywy obszar, nowe obiekty kultury i sportu, wykreowano wiele miejsc pracy, część mieszkań na tym terenie ma charakter społeczny (mieszkania dostępne). Jednakże należy brać pod uwagę możliwy wpływ recesji i ograniczania wydatków na kul-turę i rozrywkę, co negatywnie wpłynie na los nowych obiektów, znaczna część zasobów mieszkaniowych ma bowiem charakter luksusowy, a niezaspokojone za-potrzebowanie dotyczy mieszkań społecznych. Deweloper zrealizował swoje zo-bowiązania, ale jego działania były krytykowane111.
111 H. Shaftoe, A. Tallon, Bristol: Not a design-led urban renaissance, [w:] J. Punter (red.), Urban design and the British urban renaissance, Routledge, London 2010, s. 135–151.
Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 171 4.3.4. Regeneracja Canning Town i pilotażowe PFI w mieszkalnictwie112 Odnowa South Canning Town area of Newham była częścią wielowymiarowe-go procesu regeneracji obszaru Newham we wschodniej części Londynu. Była to tradycyjnie dzielnica robotnicza, zamieszkana przez rodziny związane z pracą w dokach. Po II wojnie światowej, ze względu na zniszczenia, dokonano jej prze-budowy na dużą skalę, jednak w dalszym ciągu była to robotnicza część miasta.
Od końca lat sześćdziesiątych spotęgował się proces negatywnych zmian, wy-wołany zamknięciem doków i co za tym idzie – likwidacją miejsc pracy. Wysoki poziom bezrobocia związany był z brakami edukacyjnymi, ponadto mieszkańcy mieli liczne problemy zdrowotne, wskaźniki przestępczości były wysokie, zanie-czyszczone było też środowisko. Do pozytywnych elementów można było zaliczyć związanie mieszkańców z tym obszarem oraz pewne wspólne ramy kulturowe.
Według spisu z 2001 roku ludność Canning Town liczyła 12,6 tys. mieszkańców, w sumie 5,2 tys. gospodarstw domowych. Przeważały osoby rasy białej – 58%, osoby pochodzenia afrykańskiego stanowiły 30%, a z Azji pochodziło 6%. Obszar ten miał znacznie wyższy niż przeciętny w kraju odsetek rodzin niepełnych – 51%
w stosunku do 23%. Warunki mieszkaniowe Canning Town nie były dobre, 45%
gospodarstw domowych z dziećmi na utrzymaniu mieszkało w przeludnionych lokalach (w kraju przeciętnie 10%).
Struktura praw do jednostek mieszkalnych znacząco odbiegała od przeciętnej, aż 67% zasobu było bowiem użytkowane na zasadach najmu komunalnego, 8% zaj-mowali najemcy Registered Social Landlords113, a przeciętna krajowa dla najemców społecznych wynosiła w tym czasie 19%. Właściciele w dużym zakresie wywodzili się także z najemców społecznych, którzy skorzystali z programów prywatyzacji zasobów komunalnych. Bardzo niski był poziom pustostanów. Sam układ prze-strzenny ulic i zabudowy nie był korzystny, wiele było ślepych zaułków, miejsc nie-bezpiecznych, budynki charakteryzowały się niskim poziomem estetyki.
Procesy rewitalizacyjne na tym obszarze prowadzone były od połowy lat dzie-więćdziesiątych. Uważano, że ze względu na dobrą dostępność komunikacyjną i bliskość centrum miasta możliwe jest przyciągnięcie komercyjnych deweloperów, liczących na wzrost wartości gruntu. Custom House, Canning Town utworzyło
112 Wykorzystano informacje zawarte w House of Commons, Committee of Public Accounts, Lessons from PFI and other projects, Forty-fourth Report of Session 2010–12, HC 1201, Sta-tionery Office, London 2011, https://publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect /cmpubacc/1201/120102.htm (dostęp: 20.09.2021).
113 Registered Social Landlords to prywatne podmioty o charakterze non-profit, mogą one występować w różnych formach organizacyjno-prawnych, przede wszystkim zapewniają mieszkania i domy do najmu, ale niektóre udostępniają też zasoby na zasadach programów taniego nabywania na własność.
jeden z trzech głównych obszarów rewitalizacji Newham – program uruchomio-no w 2000 roku i plauruchomio-nowany był na siedem lat, dofinansowanie wyuruchomio-nosiło 18,75 mln GBP. Starano się poprawić strukturę i możliwości zatrudnienia, edukację, zaktywizować lokalne przedsiębiorstwa, zmodernizować infrastrukturę, dążąc do zrównoważonego rozwoju. Podstawowe informacje na temat projektu zebra-no w tabeli 4.2.
Tabela 4.2. Metryczka projektu – Canning Town
Nazwa projektu Canning Town
Lokalizacja Wielka Brytania, Londyn Podstawa prawna PFI
Podmiot publiczny Miasto Londyn, jednostka terytorialna Newham
Podmiot prywatny Regenter LCEP Limited (John Laing Social Infrastructure Ltd, Pinnacle Fund Limited Partnership)
Podmioty zewnętrzne –
Doradztwo –
Wartość nakładów inwestycyjnych lub usług brutto
3,9 mln GBP na fazę wstępną i 186 mln GBP jako wynagrodzenie partnera prywatnego wypłacane przez czas trwania partnerstwa przez samorząd
Źródła finansowania Kredyt partnera prywatnego z Dexia Bank, wkład finansowy partnera publicznego
Model i szczegóły
wynagrodzenia PFI, wynagradzanie partnera prywatnego za wyremontowanie/
wybudowanie nowych obiektów (faza wstępna), utrzymanie i zarządzanie zasobami mieszkaniowymi z zachowaniem odpowiednich standardów
Data wszczęcia
postępowania Czerwiec 2000 r.
Data podpisania umowy Maj 2005 r. (początek obowiązywania 1.01.2005 r.) Data zakończenia
wstęp-nej fazy remontowo--konstrukcyjnej i rozpo-częcie fazy utrzymania i zarządzania
Wrzesień 2009 r.
Data zakończenia 1.01.2035 r.
Okres umowy 30 lat
Status realizacji Zarządzanie/utrzymanie Ryzyko po stronie
publicznej Ryzyko związane z udostępnieniem składnika majątkowego będącego wkładem do przedsięwzięcia
Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 173
Nazwa projektu Canning Town
Ryzyko po stronie
prywatnej Ryzyko: 1) projektowania i budowy, 2) pozyskania finansowania dla całego przedsięwzięcia, 3) popytu na usługi świadczone w ramach przedsięwzięcia w części komercyjnej, w tym w zakresie sprzedaży nieruchomości, 4) dostępności w zakresie inwestycji celu publicznego
Źródło: opracowanie własne na podstawie House of Commons, Committee of Public Accounts, Lessons from PFI and other projects, Forty-fourth Report of Session 2010–12, HC 1201, Stationery Office, London 2011, https://publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmpubacc/1201/120102.htm (dostęp: 20.09.2021); Contract Register Newham, Department for Communities and Local Government, Evaluation of the Mixed Communities Initiative Demonstration Projects Final report, London 2010.
Canning Town PFI było jednym z projektów pilotażowych PFI i z tego powo-du analiza tej inwestycji daje podstawy do określenia głównych problemów, które wystąpiły także przy realizacji innych projektów na zasadach partnerstwa pub-liczno-prywatnego. Plany zaczęto tworzyć w 2000 roku i ostatecznie w 2003 roku gmina potwierdziła zamiar użycia PFI dla Canning Town. W ramach PFI założo-no remonty mieszkań społecznych, tak aby doprowadzić je do prawidłowego stan-dardu zgodnie z programem Decent Home Standard (planowano 1000 mieszkań czynszowych i 231 użytkowanych na zasadach dzierżawy wieczystej). Wiązało się to z odnowieniem większości z nich, z niewielką liczbą rozbiórek i oczyszczaniem terenów niemieszkalnych. Należy podkreślić, że PFI objęło zasób mieszkaniowy mniej problematyczny, pominięto jednostki w bardzo złym stanie technicznym.
Jednocześnie, ale już poza PFI, rozpoczęto projekt przekształceń i ulepszeń po-wierzchni komercyjnych, przede wszystkim handlowych Under-served Markets Project, finansowany ze środków publicznych, tak aby i te powierzchnie stały się czynnikiem poprawy warunków życia i aktywizacji mieszkańców w ramach re-witalizowanego obszaru. Dodatkowo Canning Town otrzymało środki publiczne na zwalczanie przestępczości i zachowań antyspołecznych.
Jak wcześniej wspomniano, rozważania o zastosowaniu PFI rozpoczęto w 2000 roku, zamknięcie finansowe nastąpiło w 2005 roku, a zakończenie prac remontowo-konstrukcyjnych, czyli wstępnej fazy działań, w 2009 roku. W ramach fazy wstępnej remontowano przede wszystkim niskie budynki komunalne z lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych, a także bloki z lat siedemdziesiątych (wymie-niano dachy, modernizowano infrastrukturę wewnątrz budynków).
W ramach fazy głównej PFI partner prywatny zajął się zarządzaniem i bieżą-cym utrzymaniem tych mieszkań w okresie trwania kontraktu. Ponadto zało-żono, że zostanie sprzedany grunt publiczny, a uzyskane środki będą wkładem do pokrycia kosztów budowy 108 nowych jednostek społecznych i 149 zbywanych na zasadach rynkowych. Było to związane ze strategią zmierzającą do „mieszania”
użytkowników zasobu mieszkaniowego – właścicieli, którzy nabyli od dewelope-ra mieszkania na zasadach rynkowych, z użytkownikami lokali społecznych.
Mocne strony analizowanego projektu były następujące:
• na omawianym obszarze realizowano jednocześnie kilka projektów, które miały charakter komplementarny, co dawało dużą szansę na powodzenie;
• ze strony prywatnej zaangażował się profesjonalny podmiot;
• tworzono nową wspólnotę mieszkańców, którzy mieli różne prawa do lokali mieszkalnych i reprezentowali odmienny poziom zamożności;
• samorząd skorzystał z dofinansowania budżetowego;
• nowa, wyższa jakość przestrzeni, także publicznej.
Natomiast słabe strony projektu to:
• ryzyko społeczne ze względu na jego znaczenie dla społeczności lokalnej;
• duże uzależnienie efektów od koniunktury gospodarczej;
• fragmentaryczność, sąsiednie obszary o podobnej charakterystyce nie były rewitalizowane;
• wprowadzenie nowych mieszkańców, którzy nie czuli się związani ze spo-łecznością lokalną.
Można uznać, że bezpośredni cel projektu został osiągnięty. W efekcie inwe-stycji poprawiono standard i jakość zasobów mieszkaniowych o charakterze spo-łecznym. Projekt wskazał problemy, które pojawiały się w ramach PFI w zasobach mieszkaniowych.
Podsumowując, należy wskazać, iż koszty projektu były wysokie, część miesz-kańców uważała, że niepotrzebnie wprowadza się zewnętrznego partnera pry-watnego, ponieważ generuje to dodatkowe koszty. Nie wszyscy byli zadowoleni z jakości przeprowadzonych prac i standardu utrzymania zasobu. Sąsiednie tere-ny oczekują na zrewitalizowanie, występuje siltere-ny popyt na mieszkania społeczne, a jednocześnie w zasobach udostępnianych na zasadach komercyjnych są pusto-stany, co generuje niezadowolenie mieszkańców.