Mieszkalnictwo społeczne a rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne

projektów wskazuje, że w dalszym ciągu działa ich ponad 700, o wartości około 57 mld GBP, a przez następne trzydzieści lat od 2020 roku podmioty publiczne powinny dokonać płatności bieżących na rzecz partnerów prywatnych w kwo-cie około 168 mld GBP⁸⁵.

W 2018 roku ogłoszono, że PFI/PF2 nie będzie już wykorzystywane do dostar-czania nowej infrastruktury. Następnie rząd rozpoczął konsultacje na temat alter-natywnych modeli finansowania prywatnego⁸⁶.

W Wielkiej Brytanii wykorzystuje się także inne formy zinstytucjonalizowa-nej współpracy między podmiotami publicznymi i prywatnymi, są to między innymi modele oparte na koncesjach (zamiast przychodów wykonawcy pocho-dzących z płatności dokonywanych przez instytucję zamawiającą przychody po-chodzą z opłat od użytkowników), strategiczne partnerstwa infrastrukturalne (łączą razem kilka projektów, które w innym przypadku byłyby zbyt małe, aby uzasadnić zastosowanie projektu PPP), wybór partnera integrującego (podsta-wowe zamówienia są przez niego łączone tak, aby dostarczać wszystkie składni-ki aktywów lub całą usługę organowi zamawiającemu).

4.3.2. Mieszkalnictwo społeczne a rewitalizacja i partnerstwo

Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 161 samorządów. W 1951 roku szacowano, że całkowita liczba jednostek mieszkalnych w Wielkiej Brytanii wynosi 13,7 mln, z czego przeważająca część należała do za-sobu czynszowego prywatnego – 7,1 mln, a lokali komunalnych było 2,5 mln.

W 1971 roku w 18,8 mln jednostkach mieszkalnych przeważały zamieszkane przez właścicieli – 9,4 mln, jedynie 3,6 mln miało charakter czynszowy prywatny, w za-sobie komunalnym było ich 5,7 mln⁸⁹. Kryzys gospodarczy pierwszej połowy lat siedemdziesiątych zakończył wieloletnie rządy Partii Pracy, a nowy konserwatyw-ny rząd rozpoczął wprowadzanie zmian i gruntowkonserwatyw-nych przekształceń. W polityce mieszkaniowej priorytetem stała się własność, poprzez ułatwioną prywatyzację za-sobu komunalnego (wysokie upusty w cenie sprzedaży) uzyskano szybko zmiany w strukturze własności⁹⁰. Ponadto znaczne ograniczenie środków na budowanie i utrzymywanie zasobu publicznego spowodowało silne zmniejszenie aktywności budowlanej podmiotów publicznych na rzecz prywatnych i non-profit (Registe-red Social Landlords w różnych postaciach prawno-organizacyjnych). Stan zaso-bu społecznego pogarszał się bez odpowiednich nakładów, wzrastały niezaspoko-jone potrzeby mieszkaniowe mniej zamożnych gospodarstw domowych. Ponadto nie wszyscy nowi właściciele, którzy nabyli jednostki mieszkalne po obniżonych cenach, byli w stanie ponosić koszty ich utrzymania, a brak nakładów remonto-wych oznaczał postępującą degradację budynków. Spowodowało to konieczność włączenia odnowy społecznego zasobu mieszkaniowego do kompleksowej rewi-talizacji danego obszaru.

Zmiany polityczne spowodowały kolejny zwrot w  polityce mieszkaniowej, w 1997 roku wprowadzono program Decent Home Standard, który miał dopro-wadzić do poprawy stanu technicznego budynków mieszkalnych, a także zmniej-szyć liczbę obszarów deprywacji i wykluczenia⁹¹. Założono, że mieszkanie komu-nalne powinno być w prawidłowym stanie technicznym, ogrzewane, a stan oraz wyposażenie kuchni i łazienki powinny odpowiadać współczesnym standardom.

docelową są gospodarstwa domowe o ograniczonych zasobach finansowych, uzyskujące prawa do mieszkania o charakterze długoterminowym w drodze zorganizowanej dystry-bucji, 2) czynsze lub ceny są niższe od rynkowych, wobec czego niezbędny jest dodatkowy wkład finansowy publiczny lub prywatny – za A. Granath Hansson, B. Lundgren, Defining social housing: A discussion on the suitable criteria, „Housing, Theory and Society” 2019, vol. 36, no. 2, s. 149–166.

89 Szerzej: E. Kucharska-Stasiak i wsp., Procesy konwergencji na europejskich rynkach mieszka-niowych. Ujęcie międzynarodowe i regionalne, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2020.

90 Szerzej: M. Załęczna, Zastosowanie Private Finance Initiative na rynku mieszkaniowym w Wielkiej Brytanii a możliwość wykorzystania tego instrumentu w Polsce, „Studia Ekono-miczne” 2013, nr 155, s. 45–57.

91 Szerzej: Department for Communities and Local Government, A Decent Home: Definition and guidance for implementation, London 2006.

Wskazano koniec 2010 roku jako termin doprowadzenia wszystkich mieszkań ko-munalnych do zadowalającego stanu, a jedna trzecia niezbędnych prac miała zostać przeprowadzona w latach 2001–2004. O wielkości planowanego wysiłku finanso-wego świadczy to, że koszty wyceniano na 19 mld GBP. W 2001 roku 1,6 milio-na mieszkań komuW 2001 roku 1,6 milio-nalnych uzW 2001 roku 1,6 milio-nawano za niespełniające niezbędnych standardów (około 39% zasobu społecznego). Jak łatwo przewidzieć, w zakładanym terminie nie udało się wykonać planowanych prac, więc w 2006 roku uaktualniono zało-żenia programu. Kolejną kontrolę przeprowadziła National Audit Organisation na przełomie lat 2009 i 2010 – we wnioskach wskazano dalsze kroki⁹².

Samorządy lokalne, jak ukazano powyżej, zostały zobowiązane do poprawy standardu zasobów publicznych, a realizacja tego zadania była możliwa między innymi poprzez:

• przekazanie posiadanego zasobu organizacjom non-profit Housing Asso-ciations⁹³ lub

• utworzenie specjalnych podmiotów Arms-Length Management Organisa-tions, które za pomocą funduszy rządowych miały usprawnić zarządzanie i poprawić stan techniczny zasobu, lub

• wykorzystanie PFI oraz funduszy rządowych, gdy niezbędne były głębokie przekształcenia strukturalne zasobu i przewidywano wysokie koszty.

Od 2005 roku w polityce mieszkaniowej i planistycznej obowiązuje zasada mi-xed communities (wspólnot mieszanych) dla nowej zabudowy mieszkaniowej, przedstawiona w Sustainable Communities Plan and planning policy⁹⁴. Zasadę tę starano się wprowadzić w życie znacznie wcześniej, aby zniwelować naturalną tendencję do reprodukowania i pogłębiania istniejących obszarów biedy i wyklu-czenia, ale brakowało znaczących rezultatów. Mieszane społeczności weszły także do zasad procesów rewitalizacji, program nazwano Mixed Communities Initiative (MCI) – stał się on częścią ambitnego pięcioletniego planu zapewnienia zrówno-ważonego rozwoju społeczności. Jego założenia były następujące:

92 National Audit Office, Summary PFI in Housing, London 2010.

93 W latach 1988–2008 ponad 50% samorządów lokalnych Anglii, Walii i Szkocji przeniosło w całości lub części własność zasobów mieszkaniowych na Housing Associations. Te pod-mioty miały także aktywnie tworzyć nowy zasób – za H. Pawson, D. Mullins, After council housing: Britain’s new social landlords, Macmillan International Higher Education, Hampshi-re 2010.

94 Office of the Deputy Prime Minister, Sustainable Communities: Building for the Future, Lon-don 2003; Office of the Deputy Prime Minister, Sustainable Communities: People, Places and Prosperity: A Five Year Plan, London 2005; Office of the Deputy Prime Minister, Sustainable Communities: Homes for All: A Five Year Plan, London 2005; Communities and Local Govern-ment, Homes for the future: more affordable, more sustainable, London 2007; J. Hills, Ends and Means: The Future Roles of Social Housing in England, Centre for Analysis of Social Exclu-sion, London 2007.

Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 163

• transformacja obszarów skoncentrowanego ubóstwa miała poprawić warunki mieszkaniowe i środowiskowe, dostęp do rynku pracy, opieki zdrowotnej, ob-niżyć przestępczość, stworzyć lepsze warunki edukacyjne (długoterminowo);

• poprzez zmiany w warunkach mieszkaniowych powinno nastąpić wprowa-dzenie nowych mieszkańców;

• „uruchomienie” wartości gruntów publicznych powinno wesprzeć inwesty-cje sektora prywatnego;

• integracja polityk i programów rządowych na poziomie lokalnym powinna zapewnić jednolite i kompletne ujęcie.

Uznano, że najlepszą drogą będzie rozproszenie zasobów społecznych poprzez sprzedaż sektorowi prywatnemu istniejących zasobów mieszkaniowych i gruntu pod budownictwo komercyjne, tak aby powstawały komercyjne osiedla mieszka-niowe zamieszkałe przez gospodarstwa domowe o zróżnicowanym statusie ekono-micznym, niezbędny był więc udział komercyjnych producentów zasobu mieszka-niowego⁹⁵. Celem głównym nie była poprawa warunków życiowych pewnej grupy gospodarstw domowych, a stymulowanie prawidłowego rozwoju miasta⁹⁶. To wła-dze lokalne miały stworzyć warunki do współpracy, określić przywileje i obowiąz-ki deweloperów, ciężar podejmowania decyzji został więc przeniesiony na szczebel lokalny. Polityka tworzenia mixed communities miała wielu krytyków, wskazy-wali oni na wręcz „podręcznikową” gentryfikację, kolonizację miasta przez klasę średnią⁹⁷. Mixed Communities Initiative rozpoczęto poprzez dwanaście projek-tów demonstracyjnych, obejmujących obszary zamieszkane przez od 7 do 14 tys.

mieszkańców, położone w różnych regionach kraju, ale ich wspólną cechą było to, że były klasyfikowane jako najbardziej problematyczne w skali kraju. Pilotaż miał na celu wypracowanie pewnych standardów, które mogłyby być stosowane powszechnie.

Jak wskazano wcześniej, partnerstwo publiczno-prywatne w formie PFI funk-cjonowało od 1992 roku, natomiast w sferze mieszkaniowej zaczęto je stosować w 1998 roku. Można mówić o dwóch typach PFI o charakterze mieszkaniowym:

95 J. Crump, Deconcentration by demolition: public housing, poverty and urban policy, „Envi-ronment and Planning D: Society and Space” 2002, vol. 20, s. 581–596; P. Dutton, Leeds cal-ling: The influence of London on the gentrification of regional cities, „Urban Studies” 2005, vol. 40, no. 12, s. 2557–2572.

96 Department for Communities and Local Government, Our Towns and Cities: The Future – De-livering an Urban Renaissance, London 2000.

97 R. Atkinson, G. Bridge, (red.), Gentrification in the a Global Context: The New Urban Colonia-lism, Routledge, London 2005; S. Cameron, Gentrification, housing differentiation and ur-ban regeneration: “Going for Growth” in Newcastle upon Tyne, „Urur-ban Studies” 2003, vol. 40, no. 12, s. 2367–2382; L. Lees, Gentrification and social mixing: towards an inclusive urban re-naissance?, „Urban Studies” 2008, vol. 45, no. 12, s. 2449–2470.

pierwszy polegał na odnowie i zarządzaniu lub/i budowie nowych mieszkań, któ-rych właścicielem jest samorząd lokalny, a drugi na budowie mieszkań zasobu spo-łecznego, których właścicielem jest jednostka non-profit.

Modelowo partnerstwo miało charakter wieloletni, stronę publiczną reprezen-tował samorząd lokalny. Obowiązki strony prywatnej koncentrowały się na dopro-wadzeniu wskazanego zasobu mieszkaniowego do ustalonego w umowie poziomu technicznego, a następnie na zarządzaniu nim w jak najefektywniejszy sposób.

Finansowanie remontów kapitalnych, wyburzeń i podnoszenia standardu należa-ło przede wszystkim od szczebla centralnego, natomiast długoterminowe koszty operacyjne bieżącego utrzymywania zasobu mieszkaniowego ponosił samorząd lokalny. Przy wyborze takiego wariantu nie było transferu własności mieszkań na podmiot prywatny. Ten partner był odpowiedzialny za początkowe przekształ-cenia, a następnie za utrzymywanie odpowiedniego standardu usług mieszkanio-wych w zasobie publicznym.

Typowy kontrakt PFI składał się z dwóch podstawowych elementów: określe-nia docelowego standardu mieszkań (najczęściej nawiązując do Decent Homes Standard), ich dostępności oraz specjalnego mechanizmu rozliczeń finansowych, szczegółowo określającego zasady płatności, także w wypadku nieprawidłowej re-alizacji umowy przez stronę prywatną (niska jakość, problemy z dostępnością itd.).

Mechanizm uwzględniał, że początkowo należy rozwiązać problemy z przeszłości, więc płatność była podzielona na dwie części: pierwsza dotyczyła okresu począt-kowego, gdy nie wprowadzono jeszcze docelowych rozwiązań, a druga, gdy po-winien już być zrealizowany etap wstępny i standard doprowadzony do opisane-go w umowie. W przypadku nowych mieszkań płatność była uruchamiana tylko wtedy, kiedy zasób był dostępny do zamieszkania⁹⁸.

Opinie o zasadności i możliwościach wykorzystaniu PFI do gospodarowania zasobem mieszkań publicznych nie były wyłącznie pozytywne, mieszkańcy oba-wiali się niskiej jakości oferowanych usług przy wzrastających kosztach. W szcze-gólności wskazywano na wysokie wynagrodzenia podmiotów prywatnych oraz ryzyko ich problemów ekonomicznych, co mogło mieć wpływ na jakość zarzą-dzania zasobem i koszty. Ponadto przygotowanie i zawarcie umowy oraz bieżące monitorowanie jej realizacji generowało wydatki, których nie było, gdy zarządzał podmiot publiczny⁹⁹.

Mając świadomość wielu trudności, które mogły wystąpić przy PFI w sfe-rze mieszkalnictwa społecznego, do  zdobywania doświadczeń wykorzystano

98 S. Hodkinson, The Private Finance Initiative in English council housing regeneration: a priva-tisation too far?, „Housing Studies” 2011, vol. 26, no. 6, s. 911–932.

99 Defend Council Housing, The Case Against PFI for Council Housing, http://www.defendcoun cilhousing.org.uk/dch/dch_infopage.cfm?KWord=PFI (dostęp: 9.09.2021).

Rewitalizacja i partnerstwo publiczno-prywatne w Wielkiej Brytanii 165 programy pilotażowe. Pierwszy koncentrował się na projektach poprawy standar-du i odbudowy mieszkań komunalnych¹⁰⁰, a drugi zawierał projekty tworzenia zasobu dostępnych mieszkań czynszowych. Pojawiły się oznaki trudności wyko-rzystania PFI w sferze mieszkaniowej, przede wszystkim rozciągnięcie w czasie, co było wywołane samym przygotowaniem umowy – jej formalne zawarcie nie zawsze oznaczało rozpoczęcia działań oraz znaczący wzrost kosztów. Drugi pro-gram pilotażowy potwierdził obserwowane trudności¹⁰¹. Samorządy, w szczegól-ności te, które miały pewne doświadczenie dzięki programom pilotażowym, sta-rały się wykorzystać potencjał PFI.

W 2010 roku przeprowadzono audyt stanu wykorzystania PFI w gospodaro-waniu zasobem mieszkaniowym¹⁰². Odnotowano łącznie pięćdziesiąt projektów na różnych etapach realizacji. Zauważono, że początkowo szacowane koszty i czas realizacji nie zostały dotrzymane. Jedynie dwadzieścia pięć projektów zostało do-prowadzonych do fazy podpisania umowy, z tego dwadzieścia jeden zanotowało wzrost kosztów, a spośród nich dwanaście wykazało podwyższenie koniecznych wydatków o ponad 100%. Znaczące przekroczenie szacowanych kosztów wy-stąpiło w projektach: Canning Town, Newham (wzrost od planowanych 16 mln GBP do wydanych 31,89 mln GBP), Chalcots Estate, Camden (od 30,6 mln GBP do 65 mln GBP), Street Properties Islington 1 (od 20 mln GBP do 74,69 mln GBP).

Wszystkie podpisane umowy zostały zawarte z opóźnieniem w stosunku do pla-nów, przesunięcia były znaczące – sięgały od pięciu miesięcy do ponad pięciu lat, przeciętnie dwa lata i sześć miesięcy¹⁰³. We wnioskach z przeprowadzonej kontro-li wskazano, iż nie jest możkontro-liwe wykazanie jednoznacznie pozytywnych efektów wykorzystywania PFI na obszarze gospodarowania publicznym zasobem miesz-kaniowym.

Aktualna baza projektów wskazuje, że po 2010 roku zawarto dwanaście no-wych kontraktów dotyczących mieszkalnictwa, obecnie działają trzydzieści czte-ry projekty w ramach jednostek lokalnych oraz sześć finansowanych przez Mini-sterstwo Obrony¹⁰⁴.

100 Pierwszy program pilotażowy składał się z siedmiu projektów, stronami publicznymi były samorządy lokalne: London Borough of Islington, Manchester City Council, Reading Bo-rough Council, Leeds City Council, London BoBo-rough of Newham, Sandwell Metropolitan Borough Council, London Borough of Camden – dane Homes and Communities Agency.

101 Składał się z pięciu projektów, stronami publicznymi były samorządy lokalne: North East Derbyshire District, Derby City Council, Selby District Council, London Borough of Ham-mersmith and Fulham, Coventry City Council.

102 National Audit Office, Summary PFI in Housing.

103 Tamże.

104 Obliczenia własne.

Ze względu na złożoność opisywanych procesów i ich kompleksowość postano-wiono przedstawić uwarunkowania instytucjonalne i efekty rewitalizacji nadbrze-ża w Bristolu jako przykład porozumienia między partnerem publicznym i pry-watnym w erze poprzedzającej szerokie stosowanie PFI oraz w sposób szczegółowy przeanalizować pilotażowy projekt mieszkaniowy PFI w ramach działania rewita-lizującego w Canning Town w Londynie.