Brak lub ograniczenie drogi sądowej

1. Postępowania dyscyplinarne adwokatów, radców prawnych, notariuszy i prokuratorów

Rzecznik wniósł³³ do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie, iż art.

91a ust. 1 i art. 91b ustawy Prawo o adwokaturze³⁴, art. 62² ust. 1 i art. 62³ ustawy o radcach prawnych³⁵, art. 63a § 1 i art. 63b ustawy Prawo o notariacie³⁶, art. 83 ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy o prokuraturze³⁷, są niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Prawo do sądu, jak podkreślił w złożonym wniosku Rzecznik, nie może być trak-towane jedynie formalnie (jako dostępność drogi sądowej w ogóle), lecz musi stwa-rzać możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. W świetle tak rozumianego prawa do sądu, Rzecznik doszedł do przekonania, że na gruncie obecnie obowiązujących postępowań dyscyplinarnych adwokatów, radców prawnych, nota-riuszy oraz prokuratorów, nie jest zapewniona pełna kontrola sądowa nad orzeczenia-mi sądów dyscyplinarnych, zwłaszcza zapadłyorzeczenia-mi w drugiej instancji. Rzecznik zauwa-żył, iż tam gdzie dopuszczono orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe, tam też odstąpiono od stosowania w tych postępowaniach standardów obowiązujących w postępowaniu karnym sensu stricte. To właśnie w postępowaniu dyscyplinarnym, jako posiadającym represyjny charakter, prawo do sądu pełni rolę szczególną gwarantując kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Miarą zaś konstytucyjności rozwiązań legisla-cyjnych, zdaniem Rzecznika, zastosowanych w unormowaniu konkretnej procedury dyscyplinarnej powinien być zakres kontroli sądu nad orzeczeniami sądów dyscypli-narnych. W ocenie Rzecznika, zakres tej kontroli powinien być pełny. Przyjęte regu-lacje nie gwarantują bowiem ukaranym członkom wymienionych grup zawodowych prawa dochodzenia przed sądem zarówno faktu niepopełnienia przewinienia dyscy-plinarnego, jak i też bezpodstawności wszczęcia przeciwko nim takiego postępowa-nia, natomiast w przypadku pokrzywdzonego dochodzenia przed sądem faktu ewen-tualnego popełnienia przez obwinionego określonego przewinienia dyscyplinarnego, bądź bezpodstawności odmowy wszczęcia lub umorzenia przeciwko niemu postępo-wania dyscyplinarnego. Zdaniem Rzecznika, takie unormopostępo-wania w sposób wyraźny ograniczają zakres drogi sądowej w sprawach dyscyplinarnych wobec przedstawicieli tych czterech zawodów. Istnienie takiego stanu prawnego oznacza naruszenie prawa do sądu, statuowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

33 RPO-641848-I/10 z 4 marca 2010 r., sygn. akt K 9/10.

34 Ustawa z 26 maja 1982 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, z późn. zm.).

35 Ustawa z 6 lipca 1982 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.).

36 Ustawa z 14 lutego 1991 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z późn. zm.).

37 Ustawa z 20 czerwca 1985 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, z późn. zm.).

45 Trybunał Konstytucyjny zawiadomił Rzecznika, że na skutek ww. wniosku zosta-ło wszczęte postępowanie. Termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony.

2. Tryb postępowania dyscyplinarnego w sprawach łowieckich

Do Rzecznika wpłynęła skarga w przedmiocie ukształtowania trybu postępowa-nia dyscyplinarnego w sprawach łowieckich, dotycząca braku możliwości odwołapostępowa-nia się do sądu powszechnego w przypadku orzeczenia przez sąd łowiecki kary dyscypli-narnej nagany, bądź zawieszenia w prawach członka Zrzeszenia. Ustawa Prawo ło-wieckie³⁸ określa jedynie, że prawo dochodzenia swoich praw przed sądem powszech-nym jest dopuszczalne w sytuacji utraty członkostwa, w tym na skutek orzeczenia najsurowszej kary dyscyplinarnej – wykluczenia, a także w sprawach dotyczących na-bycia członkostwa, po wyczerpaniu drogi wewnątrzorganizacyjnej. W ocenie Rzecz-nika, orzeczenie innych kar dyscyplinarnych, a zwłaszcza kary zawieszenia w prawach członka, bez możliwości odwołania się do sądu powszechnego narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wszystkie prawa i wolności gwarantowane przez Konstytucję, w tym odnoszące się do tak istot-nej zasady jaką jest prawo do sądu, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Rzecznik zwrócił się³⁹ do Ministra Środowiska z prośbą o rozważenie możliwości podjęcia inicjatywy ustawodawczej we wskazanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi poinformowano⁴⁰ Rzecznika, że zgłoszone wątpliwości będą przedmiotem rozważań resortu i o ile potwierdzi się konieczność wprowadzenia zmian regulacji ustawowych w tym zakresie, to uwagi te zostaną uwzględnione przy nowelizacji ustawy Prawo łowieckie.

3. Brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia

Rzecznik wniósł⁴¹ do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie nie-zgodności art. 55 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego⁴² w zakresie, w jakim nie określa wymienionego w nim terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia, jako terminu zawitego z art. 45 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji.

Na tle badanych przez Rzecznika spraw dotyczących uprawnień pokrzywdzo-nego do uzyskania statusu oskarżyciela posiłkowego ujawnił się problem zgodności z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego w zakresie, w jakim

38 Ustawa z 13 października 1995 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, z późn. zm.).

39 RPO-625338-I/09 z 23 kwietnia 2010 r.

40 Pismo z 22 czerwca 2010 r.

41 RPO-628295-II/09 z 4 sierpnia 2010 r.

42 Ustawa z 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.).

46

nie przewiduje przywrócenia terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

Zgodnie z tym przepisem, w razie powtórnego wydania przez prokuratora postano-wienia o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu postępowania, pokrzywdzony może w terminie miesiąca od doręczenia mu zawiadomienia o postanowieniu wnieść akt oskarżenia do sądu. Niemożność przywrócenia terminu w sytuacji, o której mowa w art. 55 § 1 k.p.k., jeżeli uchybienie nastąpiło bez winy pokrzywdzonego, godzi w za-sadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w tym przypadku przybierającą postać prawa dostępu do sądu. Istotą zarzutu naruszenia prawa do sądu jest w niniejszej sprawie takie ukształtowanie przepisów proceduralnych dotyczących subsydiarne-go aktu oskarżenia, które – przez stworzenie szczegółowesubsydiarne-go wymogu formalnesubsydiarne-go w postaci miesięcznego terminu prekluzyjnego i surową sankcję za jego niedopeł-nienie – w praktyce w określonych sytuacjach zamykają dostęp do organów ochrony prawnej, czyniąc prawo do sądu dla części wnioskodawców prawem pozornym. W re-zultacie przepis art. 55 § 1 k.p.k. w zakresie, w jakim nie przewiduje przywrócenia terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia narusza także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z zasady demokra-tycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji.

Rzecznik zgłosił⁴³ również udział w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyj-nej Zygmunta G. dotyczącej braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

Rzecznik przedstawił następujące stanowisko: art. 55 § 1 ustawy Kodeks po-stępowania karnego w zakresie, w jakim nie określa wymienionego w nim terminu do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia jako terminu zawitego – jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rzecznik stwierdził m.in., iż przedstawiciele doktryny od początku obowiązywania zaskarżonego przepisu wskazywali na wadli-wość uregulowania w nim terminu miesięcznego do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia jako terminu prekluzyjnego, którego przekroczenie powoduje bezskutecz-ność czynności procesowej, bez możliwości przywrócenia terminu. Wysoki rygoryzm cechujący termin, o którym mowa w zaskarżonym przepisie, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi wymogami prawa do sądu i może czynić to prawo iluzorycznym w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminu nastąpi z przyczyn niezależnych od strony, lecz z winy organu procesowego.

Zarówno wniosek Rzecznika jak też skarga konstytucyjna, do której przystąpił Rzecznik oczekują na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny.

43 RPO-628295-II/10 z 30 grudnia 2010 r., sygn. akt SK 28/10.

47

4. Brak możliwości poddania kontroli sądowej aktu mianowania funkcjonariusza Służby Celnej

W związku z wpływającymi do Rzecznika skargami dotyczącymi mianowań funkcjonariuszy Służby Celnej na stanowiska służbowe w trybie art. 223 ustawy o Służbie Celnej⁴⁴ został ujawniony problem dotyczący możliwości poddania kon-troli sądowej aktu mianowania. Brak było realnej możliwości odwołania się do sądu (powszechnego czy też administracyjnego) w celu sprawdzenia prawidłowości mia-nowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w danym korpusie. Sąd Najwyższy uważał bowiem, iż w tym zakresie kognicja należy do sądów administracyjnych, sądy administracyjne odrzucały zaś skargi na rozstrzygnięcia dotyczące tej materii. Sytu-acja powyższa budziła wątpliwości z punktu widzenia zapewnienia konstytucyjnych gwarancji dostępu do sądu. W istocie okazywało się, że w sprawie gwarantowane-go przepisami ustawy o Służbie Celnej prawa do określenia odpowiedniegwarantowane-go korpusu służbowego nie istniał żaden efektywny system kontroli zewnętrznej (w tym przypad-ku kontroli sądowej). Dodatkowo z analizy spraw rozpoznawanych przez sądy admi-nistracyjne wynikało, że tego typu sprawy nie są rozstrzygane przez organy Służby Celnej w formie decyzji administracyjnych. Mogłoby to oznaczać, iż obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa są niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantują-cym prawo dostępu do sądu w sytuacji, gdy istnieje potrzeba ochrony gwarantowa-nego ustawą prawa podmiotowego. W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się⁴⁵ do Ministra Finansów z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

W odpowiedzi wyjaśniono⁴⁶, że kwestia charakteru prawnego mianowania funk-cjonariuszy w oparciu o art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest przedmiotem badania przez sądy administracyjne, które rozpatrują indywidualne skargi wnoszone przez funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienne stanowisko od dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdza-jąc, że mianowanie na stopień służbowy funkcjonariusza celnego dokonane w opar-ciu o wskazywany przepis przejściowy ustawy o Służbie Celnej jest decyzją admini-stracyjną. W okresie udzielania odpowiedzi wyroki te nie były jeszcze prawomocne, niemniej oznaczały one zmianę dotychczasowego orzecznictwa, w efekcie, którego byłaby możliwa kontrola sądów administracyjnych w wyżej wymienionym zakresie.

Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii adresat wystąpienia uzależnił od stanowi-ska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 3 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowie-nie⁴⁷, w którym stwierdził, że analiza uregulowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służ-bie Celnej prowadzi do wniosku, iż mianowanie o którym mowa w przepisie w istocie

44 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm.).

45 RPO-643009-IX/10 z 17 września 2010 r.

46 Pismo z 19 października 2010 r.

47 Sygn. akt I OSK 949/10.

48

stanowi decyzję administracyjną – rozstrzyga bowiem w sposób władczy o sytuacji funkcjonariusza, a konkretnie o tym jaki stopień służbowy i w jakim korpusie bę-dzie posiadał. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznawa-na sprawa miała charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega kontroli sadów administracyjnych.

5. Brak możliwości złożenia zażalenia na postanowienie sądu apelacyjnego oddalające wniosek o wznowienie postępowania

Rzecznik zgłosił⁴⁸ udział w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej Kry-styny H. i przedstawił następujące stanowisko: art. 547 § 1 ustawy Kodeks postępo-wania karnego⁴⁹ w zakresie, w jakim pozbawia stronę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie sądu apelacyjnego oddalające wniosek o wznowienie postępowania jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze konstytucyjnej skarżąca wskazała, iż jeżeli ustawodawca zdecydował się w art. 547 k.p.k. na rozwiązanie, że merytoryczne orzeczenie sądu okręgowego oddalające wniosek o wznowienie postępowania podlega kontroli na drodze sądowej, to konstytucyjna zasada równego traktowania podmio-tów znajdujących się w identycznym położeniu prawnym (wspólną cechą podmiopodmio-tów jest w tym przypadku oddalenie ich wniosku o wznowienie postępowania) nakazuje także taką drogę kontroli otworzyć dla skarżącej, której wniosek o wznowienie postę-powania oddalił sąd apelacyjny. Popierając przedstawione powyżej argumenty Rzecz-nik podkreślił, iż ustawodawca decydując się na wprowadzenie do procedury karnej nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania, powinien ukształtować tą procedurę z poszanowaniem konstytucyjnie zagwarantowanych praw, w tym prawa wynikającego z art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji.