W 2010 r. Rzecznik po raz kolejny dokonał analizy wywiązywania się przez Pań-stwo z konstytucyjnego obowiązku wspierania obywateli w zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Niestety, pomimo, iż od ostatniego wystąpienia Rzecznika w tej kwestii473 upłynęło prawie 6 lat, sytuacja nie uległa znaczącej poprawie.
469 Informacja RPO za 2006 r., str. 248.
470 Ustawa z 17 listopada 1964 r. (Dz.U. Nr 43, poz.296, z późn. zm.).
471 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.
472 Wyrok TK z 4 listopada 2010 r., sygn. akt K 19/06.
473 Informacja RPO za 2004 r. s. 184.
197 Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Ko-deksu cywilnego474 zobowiązuje gminy do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz nakłada na gminy obowiązek zaspoka-jania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Zadania w tym zakresie gmi-ny wykonują jako zadania własne, przy czym na ich realizację mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa. Konstytucja w art. 75 nakłada na władze publiczne obowią-zek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjal-nego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania włassocjal-nego mieszka-nia. Napływające skargi, wyniki kontroli NIK oraz badań przeprowadzonych przez Biuro Rzecznika wskazują, że ze względu na brak odpowiedniej liczby mieszkań oraz brak środ-ków finansowych na budowę czy też pozyskanie nowych lokali, gminy nie są w stanie do-prowadzić do poprawy sytuacji w tym zakresie. Średni czas oczekiwania na najem lokalu komunalnego wynosi ponad 2 lata, choć zdarzają się przypadki oczekiwania na przydział lokalu od 7 do 11 lat. Bardzo zła sytuacja mieszkaniowa budownictwa komunalnego może ulec poprawie jedynie poprzez aktywne finansowe wsparcie gmin ze strony budżetu pań-stwa, dokonanie stosownych zmian w ustawie o ochronie praw lokatorów oraz wykazanie dobrej woli i zaangażowania organów gmin w prowadzenie odpowiedniej polityki miesz-kaniowej. Niezbędne jest także opracowanie i wdrożenie rządowego długookresowego programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego, określającego w szczególności zasa-dy wsparcia finansowego dla gmin. Rzecznik zwrócił się475 do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o podjęcie odpowiednich działań umożliwiających gminom właściwe wywiązy-wanie się z ciążących na nich obowiązków.
Odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika udzielił Minister Infrastruktury, który po-dzielił476 pogląd, że aktualny stan mieszkalnictwa w Polsce, rozumianego jako zaspo-kojenie potrzeb mieszkaniowych i zwiększenie dostępności do mieszkań dla wszyst-kich grup społeczeństwa, nie może być oceniony jako zadowalający. Jednak aktualne wskaźniki obrazujące tą sytuację, są rezultatem wieloletnich procesów rozwojowych, a także zaniedbań w prowadzeniu polityki mieszkaniowej, mających swoje źródło w po-przednim ustroju politycznym i gospodarczym. W Ministerstwie Infrastruktury trwają obecnie prace nad przygotowaniem dokumentu określającego zasady wspierania bu-downictwa mieszkaniowego w najbliższych latach. Propozycja Ministerstwa Infrastruk-tury będzie zawierała m. in. kontynuowanie i rozwijanie programu wsparcia budownic-twa socjalnego i komunalnego oraz programu termomodernizacji i remontów; zmiany w programie Rodzina na Swoim, umożliwiające lepsze adresowanie programu; nowy program wsparcia budownictwa społecznego. Ministerstwo Infrastruktury przygoto-wało już projekt założeń do nowego programu budownictwa społecznego. W ramach projektowanych rozwiązań szczególna rola zostanie przypisana samorządom gminnym,
474 Ustawa z 10 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266, z późn. zm.).
475 RPO-617969-V/09 z 8 marca 2010 r.
476 Pismo z 15 kwietnia 2010 r.
198
które uzyskają szersze oprzyrządowanie prawne i finansowe pozwalające na aktywniej-szą i racjonalniejaktywniej-szą realizację lokalnych polityk mieszkaniowych.
Niestety dotychczas nie zostały uchwalone proponowane w projekcie konkret-ne rozwiązania prawkonkret-ne. Sprawa będzie więc nadal monitorowana przez Rzecznika w 2011 r.
3. Działalność uchwałodawcza gmin
Niestety nadal konieczna jest aktywność Rzecznika w zakresie kontrolowania zgodności z prawem regulacji uchwalanych przez poszczególne gminy w sprawie za-sad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z uwagi na brak wystarcza-jącej w stosunku do potrzeb liczby mieszkań komunalnych, gminy nadal w sposób niezgodny z prawem ograniczają uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do uzyskania pomocy mieszkaniowej, np. z uwagi na brak zameldowania477, zadłu-żenie czynszowe478 lub inne, nieprzewidziane ustawą przesłanki479. Po rozpoznaniu skarg wniesionych przez Rzecznika sądy administracyjne uznawały stosowanie tego typu ograniczeń z wyłączeń w uchwałach za niezgodne z prawem.
B. Prawa członków spółdzielni mieszkaniowych
1. Konieczność nowelizacji przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
W związku z uchwaleniem przez Sejm RP w dniu 14 czerwca 2007 r. ustawy o zmia-nie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmiazmia-nie zmia-niektórych innych ustaw480, Rzecznik prowadził od połowy 2007 r. korespondencję z Ministrem Infrastruktury doty-czącą problemów, jakie w praktyce rodzą uregulowania zawarte w tej ustawie. Minister In-frastruktury podzielił szereg z sygnalizowanych przez Rzecznika wątpliwości, wskazując jednak, że kolejna nowelizacja ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych będzie możliwa dopiero po rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny znajdujących się w nim wnio-sków i pytań prawnych dotyczących materii objętej ostatnią nowelizacją. Zdaniem Rzecz-nika zarówno ilość, jak i waga problemów będących konsekwencją braku jednoznacz-nych regulacji prawjednoznacz-nych uzasadnia pilne podjęcie działań legislacyjjednoznacz-nych na rzecz zmia-ny aktualnego stanu prawnego w zakresie spółdzielczości mieszkaniowej. Przykładowo nierozstrzygnięty pozostaje problem, czy na mocy art. 9 ust. 2 z dnia 14 czerwca 2007 r.
477 RPO-623658-V/09 z 19 lipca 2010 r.
478 RPO-599813-V/08 z 27 września 2010 r.
479 RPO-620546-V/09 z 22 kwietnia 2010 r.
480 Ustawa z 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 873).
199 o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zebrania przedstawicieli członków w spółdzielniach mieszkaniowych mogą nadal funkcjonować przez czas nieokreślony, aż do momentu zarejestrowania zmian w statu-cie spółdzielni. Kwestią wymagającą pilnego uregulowania jest też określenie w ustawie warunków finansowych, na jakich najemca lokalu, przejętego nieodpłatnie przez spół-dzielnię od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej może zrealizować przyznane mu w art. 48 ust. 1 ustawy rosz-czenie o przeniesienie na niego prawa własności lokalu. Dlatego dużym zaskorosz-czeniem jest wypowiedź481 przedstawiciela Ministerstwa Infrastruktury dla „Rzeczypospolitej”, iż ani w Sejmie ani w Ministerstwie nie są prowadzone żadne prace legislacyjne nad zmia-nami do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Rzecznik zwrócił się482 do Ministra Infrastruktury z prośbą o przedstawienie jednoznacznego stanowiska w kwestii potrzeby dalszej nowelizacji przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w zakresie nie-objętym ostatnią nowelizacją z dnia 18 grudnia 2009 r. oraz o wskazanie, czy zostaną podjęte prace legislacyjne w tej sprawie, a jeśli tak to kiedy i w jakim zakresie.
W odpowiedzi poinformowano483 Rzecznika, że poselski projekt484 ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przewiduje nowelizację ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, będącą konsekwencją orzeczenia Trybunału Kon-stytucyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. Zmiana zawarta w art. 1 pkt 2 projektu pole-ga na nadaniu nowego brzmienia art. 83 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Projektodawcy zaproponowali, aby w statucie spółdzielni mieszkaniowej mogło być zawarte rozstrzygnięcie o tym, czy najwyższym organem spółdzielni mieszkaniowej będzie walne zgromadzenie, walne zgromadzenie w częściach lub zebranie przedsta-wicieli. Propozycja posłów wychodzi naprzeciw potrzebie uporządkowania sytuacji w części spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto w stanowisku rządu do powyższego projektu, pozytywnie zaopiniowano propozycję zmiany brzmienia art. 48 (art. 1 pkt 4 projektu), jednocześnie zgłaszając uwagę do proponowanej zmiany art. 48 ust. 1 pkt 2, by podstawą do rozliczeń z tytułu przeniesienia własności lokalu na najem-cę – niezależnie od formy nabycia własności budynku przez spółdzielnię mieszka-niową (odpłatnie czy nieodpłatnie) – była wartość rynkowa lokalu określona przez rzeczoznawcę majątkowego, pomniejszona ewentualnie o bonifikatę przyznaną przez radę nadzorczą w oparciu o uchwałę walnego zgromadzenia. Minister Infrastruktury nie znalazł zatem uzasadnienia dla przygotowania projektu rządowego, którego za-kres przedmiotowy pokrywałby się z omawianym projektem poselskim. W stanowi-sku rządu do projektu poselskiego sformułowane zostały opinie, zastrzeżenia i uwagi dotyczące proponowanych zmian, do ewentualnego wykorzystania w trakcie dalszych prac nad projektem.
481 „Rzeczypospolita” z 12 kwietnia 2010 r., Wyrok Trybunału pozwolił na bezpłatne uwłaszczenie.
482 RPO-579448-V/08 z 16 kwietnia 2010 r.
483 Pismo z 29 kwietnia 2010 r.
484 Druk sejmowy nr 2487.
200
Analiza projektów zmian ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz Pra-wa spółdzielczego, które były przedmiotem prac Podkomisji, pozwoliła stwierdzić, że żadna z przygotowywanych nowelizacji nie dotyczy problemów poruszonych wcze-śniej w wystąpieniach Rzecznika, w związku z uchwaleniem w dniu 14 czerwca 2007 r.
ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Szczątkowe regulacje odnoszące się do rady nadzorczej w spółdziel-ni mieszkaspółdziel-niowej zawarte są jedyspółdziel-nie w poselskim projekcie ustawy o zmiaspółdziel-nie usta-wy – Prawo spółdzielcze, ustausta-wy o spółdzielniach mieszkaniousta-wych oraz ustausta-wy o bie-głych rewidentach i ich samorządzie. Projekt ten nie odnosi się natomiast do kwestii wynagrodzenia członków rad nadzorczych w spółdzielniach mieszkaniowych. Pozo-stałe sprawy, związane ze zwracaniem i waloryzacją wkładów mieszkaniowych oraz z bezwzględnym obowiązkiem zbywania prawa własności mieszkań, do których wy-gasło spółdzielcze lokatorskie prawo, w drodze przetargu, w ogóle nie zostały objęte projektami ustaw przekazanymi do dalszych prac Podkomisji nadzwyczajnej. Zagad-nienia te mają istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych. Omawiana problematyka dotyczy bowiem istotnych interesów członków spółdzielni mieszkaniowych, przede wszystkim ich interesów o charakterze majątkowym. Dlatego też Rzecznik zwrócił się485 do Przewodniczące-go Sejmowej Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych o rozważenie wprowadzenia do opraco-wywanego przez Podkomisję nadzwyczajną projektu nowelizacji ustawy o spółdziel-niach mieszkaniowych, także zmian dotyczących omówionej wyżej problematyki.
Niestety, na to wystąpienie Rzecznik nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Tymczasem, brak szybkiej reakcji ustawodawcy na potrzebę dostosowania przepisów ustawy o spół-dzielniach mieszkaniowych do wytycznych zawartych w orzeczeniach Trybunału Kon-stytucyjnego spowodował już falę kolejnych wystąpień do Trybunału. Także Rzecznik przyłączył się do jednej ze skarg konstytucyjnych486, dotyczącej zgodności z Konstytucją aktualnych regulacji, określających zasady uzyskania przez najemcę prawa własności mieszkania, które spółdzielnia przejęła nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej.
2. Monitorowanie przez Ministra Infrastruktury działalności spółdzielni mieszkaniowych
Od momentu wejścia w życie instytucji „nadzoru” Ministra Infrastruktury nad działalnością spółdzielni mieszkaniowych, Rzecznik monitoruje przydatność tego in-strumentu prawnego w praktyce, a zwłaszcza możliwość realnego oddziaływania
Mi-485 RPO-579448-V/08 z 31 maja 2010 r.
486 RPO-662011-V/10 z 17 stycznia 2011 r.