Rzecznikowi przedstawiono problem dotyczący postępowania mandatowego pro-wadzonego wobec kierowców popełniających wykroczenie stwierdzone za pomocą od-powiednich urządzeń pomiarowych lub kontrolnych rejestrujących obraz. Gdy sprawca takiego wykroczenia korzysta z możliwości pisemnego złożenia wyjaśnień, na przykład wypełniając nadesłany przez organ prowadzący czynności druk oświadczenia, funk-cjonariusz może nałożyć na niego mandat karny zaoczny i wysłać przesyłką poleconą.
Od daty wystawienia takiego mandatu (nie zaś otrzymania) biegnie 7 – dniowy termin do uiszczenia grzywny, o którym mowa w art. 98 § 5 k.p.s.w. Często jednak, na przykład na skutek opóźnień na poczcie, lub chociażby kilkudniowej zwłoki w odbiorze przesył-ki poleconej zawierającej mandat zaoczny, sprawca wykroczenia, który przyznaje się do jego popełnienia i chce uiścić nałożoną grzywnę, nie ma możliwości dokonania tego w terminie. W konsekwencji, biorąc pod uwagę treść art. 99 k.p.s.w. organ prowadzący czynności jest zobowiązany do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ukaranie, w wyniku czego dochodzi do niepotrzebnego zaangażowania sądu, zwiększenia kosztów postępo-wania, ale także obniżenia prestiżu organów prowadzących czynności, które spotykają się z uzasadnionymi skargami sprawców wykroczeń. W związku z powyższym Rzecz-nik zwrócił się70 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o przedsta-wienie stanowiska wobec opisanego problemu.
W odpowiedzi poinformowano71 Rzecznika, że praktyka wysyłania mandatów karnych zaocznych za pośrednictwem poczty jest nieprawidłowa i wynika z błęd-nej interpretacji przepisów prawnych dotyczących postępowania mandatowego.
Jednakże, jak wskazano w wystąpieniu Rzecznika, w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego72 § 7
poświę-68 RPO-631655-II/09 z 18 marca 2010 r.
69 Pismo z 12 maja 2010 r.
70 RPO-641494-II/10 z 25 marca 2010 r.
71 Pismo z 23 kwietnia 2010 r.
72 Rozporządzenie z 22 lutego 2002 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 201, z późn. zm.).
57 cony jest nakładaniu grzywien w drodze mandatu karnego zaocznego. W przepisie tym uregulowano między innymi sposób doręczania sprawcy wykroczenia mandatu karnego zaocznego lub zawiadomienia o jego wystawieniu. W szczególności przepis
§ 7 ust. 6 stanowi, iż „W przypadku stwierdzenia wykroczenia za pomocą urządze-nia pomiarowego lub kontrolnego, rejestrującego obraz, funkcjonariusz, nakładając na sprawcę wykroczenia mandat karny zaoczny, może wysłać mu przesyłką poleconą odcinki „A”, „B” i „C” formularza, wraz z zarejestrowanym obrazem, po usunięciu z niego wizerunków innych osób niż sprawca zarejestrowanego wykroczenia.” Prze-pis ten w sposób jednoznaczny zatem dopuszcza przesłanie sprawcy wykroczenia, stwierdzonego fotoradarem, mandatu karnego zaocznego. W takim razie powstaje wątpliwość, czy wskazany przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego jest zgodny z uregulowaniami za-wartymi w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W związku z powyż-szym Rzecznik zwrócił się73 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z proś-bą o ponowne przeanalizowanie przedstawionego problemu oraz o poinformowanie o zajętym stanowisku i ewentualnie podjętych działaniach.
Minister przyznał74, iż możliwym wydaje się stwierdzenie o braku spójności regulacji rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego z postanowieniami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Przepis § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia zdaje się opierać na niezgodnym z przepisami k.p.s.w. założeniu, że funkcjonariusz, wypełniając dane na odcinkach formularza mandatu karnego zaocznego, może nie wiedzieć, kto jest sprawcą wykro-czenia, podczas gdy z art. 98 § 4 k.p.s.w. jednoznacznie wynika, że przesłanką nałoże-nia grzywny w drodze mandatu karnego zaocznego jest okoliczność, iż nie zachodzi wątpliwość co do osoby sprawcy czynu. Natomiast § 7 ust. 6 rozporządzenia zdaje się nie być spójny z unormowaniem zawartym w art. 98 § 4 k.p.s.w., którego treść wydaje się wyłączać możliwość wysyłania zarówno właścicielom pojazdów, jak i ustalonym już sprawcom wykroczeń mandatów karnych zaocznych za pośrednictwem poczty.
Kwestia zasadności ewentualnej nowelizacji rozporządzenia celem dostosowania jego postanowień do treści przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia jest przedmiotem analizy prowadzonej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Ad-ministracji.
Rzecznik będzie monitorował przebieg procesu legislacyjnego.
73 RPO-641494-II/10 z 6 lipca 2010 r.
74 Pismo z 2 sierpnia 2010 r.
58
H. Procedura sądowoadministracyjna
1. Nieprzekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do sądu
Rzecznik zwrócił się75 do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z prośbą o podjęcie działań, które – po wniesieniu odwołania od decyzji Prezesa UKE na pod-stawie art. 47959 § 1 k.p.c. – uwzględnią stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały76 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione wstrzymanie się Prezesa UKE z przesłaniem odwołania sądowi powszechnemu godzi w interes prawny i faktyczny stron postępowania, zwłaszcza w sytuacji zaopatrzenia decyzji w rygor natychmia-stowej wykonalności. Niedopełnienie przez Prezesa UKE omawianej czynności może naruszać także konstytucyjną zasadę dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a w szcze-gólności art. 78 Konstytucji, zapewniający stronom prawo zaskarżenia orzeczeń i de-cyzji wydanych w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny interpretując postanowienia art. 47959 k.p.c. uznał, iż od obowiązku niezwłocznego nadania biegu odwołaniu Prezes UKE może zwolnić się jedynie w sytuacji, gdy uchyli albo zmieni swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie winien powiadomić stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie.
W odpowiedzi Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyjaśnił77, że w art.
47959 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego ustawodawca nie zakreślił wyraźnego ter-minu przekazania odwołania do sądu, w przepisie tym użyty jest bowiem niedookre-ślony zwrot „niezwłocznie”. Pod tym pojęciem należy rozumieć działanie bez zbędnej zwłoki, a zatem działanie możliwie szybkie, z zastrzeżeniem jednak uwzględnienia obiektywnych możliwości w danych okolicznościach sprawy. Prezes UKE po otrzy-maniu odwołania lub zażalenia od strony nie przesyła ich niejako „automatycznie”
do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ale każdorazowo przed przekazaniem tych środków zaskarżenia wraz z aktami sprawy do sądu obowiązany jest do dogłębnej analizy odwołań i zażaleń wraz z załącznikami, w celu podjęcia decyzji w przedmiocie zastosowania instytucji tzw. samokontroli. Jednocześnie w odpowiedzi zapewniono, że wszystkie odwołania wpływające do Prezesa UKE przekazywane były i są bez zbęd-nej zwłoki.
75 RPO-477500-VI/04 z 19 sierpnia 2010 r.
76 Uchwała z 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09.
77 Pismo z 8 września 2010 r.
59
2. Uznanie terminu za zachowany w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy pismo zostało nadane w zagranicznej placówce pocztowej
W związku z badanymi przez Rzecznika sprawami ujawnił się problem dotyczący uznania terminu za zachowany w procedurze administracyjnej ogólnej uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwości Rzecznika budzi możliwość uznania terminu za zachowany wówczas, gdy pismo przed upływem termi-nu zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zachowanie terminu nie będzie możliwe, gdy przed jego upływem pismo nadano w zagranicznej placówce pocztowej. We wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne podkre-ślały, że nadanie pisma w placówce pocztowej zagranicznego operatora lub w placów-ce polskiego operatora, ale nie mająplaców-cego statusu operatora publicznego, przed dniem upływu terminu, nie prowadzi do zachowania terminu. Ostatnio w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotkać można stanowisko, zgodnie z którym w przypad-ku, gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego78. W opinii Rzecz-nika rozszerzająca wykładnia zaproponowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak wystarczająca. Przepis art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a. wymaga nowelizacji.
Ograniczenia przewidziane w tym przepisie uznać można za stojące w sprzeczności z ogólnymi fundamentami Wspólnoty Europejskiej. Podobne postulaty pojawiły się w najnowszej literaturze z zakresu nauki postępowania administracyjnego. Rzecznik zwrócił się79 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o zajęcie sta-nowiska w przedstawionej sprawie.
W odpowiedzi poinformowano80, że przyjęcie rozwiązania zaproponowanego przez Rzecznika mogłoby spowodować znaczne wydłużenie postępowania admini-stracyjnego, a w konsekwencji ograniczyć pewność obrotu prawnego. Opracowany w MSWiA projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjne-go oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje zmianę art. 40 k.p.a., poprzez dodanie § 4 i § 5 o następującym brzmieniu: „§ 4. Strona zamieszkała za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Polsce, obowiązana jest wskazać w Polsce pełnomocnika do dorę-czeń. § 5. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń, przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem”. Osoby
obowiąza-78 Wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 1101/07, OSP 2009 Nr 6, poz. 64.
79 RPO-638794-XVIII/10 z 28 stycznia 2010 r.
80 Pismo z 25 lutego 2010 r.
60
ne do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń mają również prawo do ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania ich w danej sprawie. Analogiczne regulacje za-warte są w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie Ordynacja podatkowa.
3. Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego
W 2010 r. znalazła finał sprawa, w której Rzecznik Praw Obywatelskich przy-stąpił do postępowania ze skargi konstytucyjnej, dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi81 określających podstawy skargi kasacyjnej i granice związanie sądu skargą kasacyjną82. Trybunał Konstytucyjny, przychylając się do stanowiska Rzecznika, iż będące źródłem niekon-stytucyjnej wykładni przepisów rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyj-nych zostały usunięte uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r.83 umorzył postępowanie w sprawie84.
81 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
82 Informacja RPO za 2009, s. 75-77.
83 Sygn. akt I OPS 10/09.
84 Postanowienie z 19 października 2010 r., sygn. akt SK 8/09.