Wolność słowa i prawo do informacji

1. Realizacja obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych

Po analizie obowiązujących regulacji prawnych, w szczególności ustawy o do-stępie do informacji publicznej¹²⁶, a także praktyki ich stosowania przez podmioty zobowiązane i orzecznictwa sądów, Rzecznik zwrócił się¹²⁷ do Ministra Spraw We-wnętrznych i Administracji z prośbą o podjęcie działań – o charakterze legislacyjnym i pozalegislacyjnym – mających na celu zapewnienie skutecznego korzystania przez wszystkich zainteresowanych obywateli z zagwarantowanego im przez Konstytucję prawa do informacji.

W ocenie Rzecznika wątpliwości interpretacyjne budzą niektóre terminy usta-wowe, w tym samo pojęcie „informacja publiczna”. Istotne jest również rozgranicze-nie pomiędzy dostępem, a ponownym wykorzystarozgranicze-niem informacji sektora publiczne-go i ustanowienie w tym zakresie czytelnych regulacji. Niepokój wywołuje praktyka przewlekłości postępowania dotyczącego udzielenia informacji. Ponadto wskazane byłoby wyznaczenie jednolitych zasad pobierania opłat za udostępnianie informa-cji. Trudności interpretacyjne wynikają też z podziału kompetencji do rozstrzygania w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej pomiędzy sądy admini-stracyjne i sądy powszechne. Rzecznik wskazał również na konieczność rozwoju bez-wnioskowej formy udzielania informacji publicznej, jakim jest Biuletyn Informacji Publicznej oraz zwrócił się z prośbą o powiadomienie, na jakim etapie znajdują się prace nad aplikacjami do tworzenia stron podmiotowych dla podmiotów zobowiąza-nych do publikowania informacji publiczzobowiąza-nych.

Minister poinformował¹²⁸, że ze względu na dużą liczbę uwag do projektu za-łożeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, zgłaszanych podczas konsultacji międzyresortowych, MSWiA prowadzi prace mające na celu zmianę treści tego projektu. Po zakończeniu prac projekt założeń zostanie skierowany do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów. Projektowane zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej mają jedynie uzupełnić lukę w zakresie wyznaczenia zasad ponownego wykorzystania in-formacji sektora publicznego. Zmianie nie ulegnie definicja „inin-formacji publicznej”, zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w roz-dziale dotyczącym ponownego wykorzystania informacji publicznej zostanie

imple-126 Ustawa z 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

127 RPO-548554-I/07 z 18 października 2010 r.

128 Pismo z 18 listopada 2010 r.

81 mentowane pojęcie „dokumentu” zawarte w dyrektywie 2003/98/WE. Wprowadzenie instytucji ponownego wykorzystania informacji publicznej wiąże się z potrzebą ujed-nolicenia kontroli sądowej i objęcia wszystkich spraw indywidualnych kognicją sądu administracyjnego. Po zakończeniu niezbędnych procedur, wszystkim podmiotom zobowiązanym na mocy art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do prowa-dzenia stron podmiotowych BIP, a więc również organizacjom pozarządowym, zo-stanie udostępniony Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej obej-mujący udostępnienie aplikacji oraz zapewnienie przestrzeni dyskowej na potrzeby tej aplikacji, co umożliwi prowadzenie stron BIP bez ponoszenia dodatkowych opłat.

Sprawa pozostaje obecnie w zainteresowaniu Rzecznika.

2. Zasady udostępniania informacji publicznej przez dyrektorów szkół

W 2010 r. Rzecznik otrzymywał liczne skargi dotyczące zasad udostępniania infor-macji przez dyrektorów szkół publicznych w trybie określonym ustawą o dostępie do in-formacji publicznej, a także zakresu przedmiotowego tzw. tajemnicy rady pedagogicznej.

Wnioski o udostępnienie informacji publicznej bywają odsyłane do organów prowadzą-cych szkołę, a nawet do kuratorów oświaty lub są ignorowane, ponieważ dyrektorzy szkół publicznych uznają się za podmioty nieobjęte dyspozycją art. 4 ustawy o dostępie do infor-macji publicznej. Kolejną przyczyną odmów udostępnienia inforinfor-macji jest teza, zgodnie z którą informacje będące w posiadaniu szkoły nie stanowią informacji publicznej w rozu-mieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądowym, udostępnianie informacji publicznej winno być regułą, zaś przypadki odmowy jej udostępnienia wyjątkami interpretowanymi ściśle. Rzecznik otrzymywał także sygnały o przypadkach uzależniania zgody na udostępnienie informacji publicznej od wykazania przez wnioskodawcę interesu faktycznego lub prawnego, a także o rażąco wysokich opła-tach pobieranych przez niektórych dyrektorów szkół za wykonanie kserokopii żądanych dokumentów. Ponadto odmawiając udostępniania informacji publicznej dyrektorzy szkół powoływali się na art. 43 ust. 3 ustawy o systemie oświaty¹²⁹, który ustanawia tzw. tajem-nicę rady pedagogicznej. Tajemnicy tej podlegają wyłącznie sprawy, których ujawnienie może naruszyć dobro osobiste ucznia oraz innych osób wymienionych w treści przepisu.

Odmowa nie może mieć miejsca w przypadku udostępniania wnioskodawcy informacji dotyczących wyłącznie jego osoby. Zdaniem Rzecznika realizacja prawa obywateli dostępu do informacji publicznej podlega na gruncie systemu oświaty licznym i nieuzasadnionym ograniczeniom. Wydaje się, że główną przyczyną zasygnalizowanych nieprawidłowości jest niewystarczająca wiedza dyrektorów szkół i placówek oświatowych o zasadach udo-stępniania informacji publicznej. Dlatego też Rzecznik zwrócił się¹³⁰ do Ministra Edukacji Narodowej z prośbą o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie.

129 Ustawa z 7 września 1991 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

130 RPO-632380-I/09 z 2 lipca 2010 r.

82

W odpowiedzi poinformowano¹³¹ Rzecznika, że działania zmierzające do ogra-niczenia i wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie udzielania informacji przez dyrektorów szkół publicznych wiążą się z jednej strony z postępującą informatyzacją szkół, z drugiej zaś ze wzrostem świadomości i odpowiedzialności za udostępnianie informacji publicznej. W związku z tym, obok działań wspierających zapewnienie szkołom dostępu do nowoczesnej technologii informacyjnej, Minister Edukacji Na-rodowej zobowiąże kuratorów oświaty do omówienia z dyrektorami szkół tematyki związanej z udostępnianiem informacji publicznej oraz do bieżącej kontroli działań dyrektorów szkół w tym zakresie.

3. Niestosowanie przez oddziały Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustawy o dostępie do informacji publicznej

Do Rzecznika wpływały skargi obywateli na niestosowanie przez Odziały Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustawy o dostępie do informacji publicznej¹³² (np. sprawa osób posiadających tytuł własności do nieruchomości, którym Oddziały Agencji odmówiły udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podmiotów otrzy-mujących dopłaty unijne). Prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwaranto-wane każdemu przez art. 61 Konstytucji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wykazania się ani interesem prawnym, ani koniecznością bycia stroną w po-stępowaniu administracyjnym, do tego by uzyskać informację publiczną. Przyznanie konkretnym beneficjentom pomocy unijnej w określonej wysokości jest informacją pu-bliczną z uwagi na dysponowanie przez Agencję w tym zakresie środkami publicznymi.

Oddziały Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako organy wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W związku z tym, powinny rozpatrywać wnio-ski konkretnych obywateli o udostępnienie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy. W sytuacji, w której organ administracji publicznej ma do czynienia z infor-macją publiczną, ale uważa, że nie powinna ona zostać udostępniona wnioskodawcy z uwagi na np. ochronę danych osobowych, powinien wydać decyzję administracyj-ną odmawiającą wydania informacji publicznej, z powołaniem się na ochronę danych osobowych beneficjenta. Nie wydając decyzji administracyjnej, Agencja zamknęła wnioskodawcom możliwość weryfikacji własnych rozstrzygnięć. Rzecznik zwrócił się¹³³ do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o poinformo-wanie o czynnościach podjętych w sprawie opisanych naruszeń.

Pełnomocnik ds. Ochrony Danych Osobowych Agencji Restrukturyzacji i Moder-nizacji Rolnictwa wyjaśnił¹³⁴, że w Agencji zostały opracowane i są wdrożone

proce-131 Pismo z 19 lipca 2010 r.

132 Ustawa z 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

133 RPO-630663-I/09 z 6 maja 2010 r.

134 Pismo z 10 czerwca 2010 r.

83 dury, które regulują sposób wykonywania obowiązku udzielania informacji z zasobów Agencji. Określają one zasady udostępniania informacji prawnie chronionych, jak też informacji publicznej. W ocenie ARiMR wnioski osób, które złożyły skargi do Rzeczni-ka zostały rozpatrzone w sposób zgodny z ich treścią i we właściwym trybie.

4. Ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie dokumentów wytworzonych w ramach audytu wewnętrznego prowadzonego w jednostkach sektora finansów publicznych

Rzecznik otrzymywał skargi dotyczące nadmiernego ograniczenia konstytucyj-nego prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie dokumentów wytworzonych w ramach audytu wewnętrznego prowadzonego w jednostkach sektora finansów pu-blicznych, które ustanawia art. 284 ustawy o finansach publicznych¹³⁵. Zgodnie tym przepisem, informację publiczną stanowią tylko plan audytu i sprawozdanie z wy-konania planu audytu. Zdaniem Rzecznika art. 284 ustawy o finansach publicznych ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej w sposób niezgodny z art. 61 Kon-stytucji, przez to, że umożliwia dostęp tylko do niektórych dokumentów wytworzo-nych w toku audytu wewnętrznego, wyłączając tym samym – bez należytego uzasad-nienia – dostęp do szeregu istotnych dokumentów, które mogą mieć znaczenie dla świadomej i rzetelnej oceny działania danej jednostki przez obywatela. Dokumenty wytworzone w toku audytu wewnętrznego prowadzonego w jednostkach sektora fi-nansów publicznych, co do zasady, powinny być udostępniane bez ograniczeń. Nie ma przy tym znaczenia, czy dokumenty te zostały wytworzone przez pracownika danej jednostki – audytora wewnętrznego, czy przez podmiot zewnętrzny – usługodawcę w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Odstępstwa od możliwości pełnego dostępu powinny stanowić wyjątek i być należycie uzasadnione względami konstytucyjnymi. Rzecznik zwrócił się¹³⁶ do Ministra Finansów z prośbą o zajęcie sta-nowiska w przedmiotowej sprawie i poinformowanie o przyczynach wprowadzenia ograniczenia przewidzianego w art. 284 ustawy o finansach publicznych oraz zasad-ności dalszego utrzymania tego przepisu.

5. Udzielanie przez sądy zabezpieczenia powództwa polegającego na zakazie publikacji w sprawach o ochronę dóbr osobistych z udziałem prasy

Trybunał Konstytucyjny rozpoznał złożony przez Rzecznika w 2007 r. wniosek¹³⁷ o stwierdzenie niezgodności art. 755 § 2 ustawy Kodeks postępowania cywilnego z art. 14 oraz 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

135 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).

136 RPO-640098-I/10 z 22 grudnia 2010 r.

137 Informacja RPO za 2007 r., str. 87.

84

W ocenie Rzecznika ustawodawca nie wziął w powyższej sprawie pod uwagę, że podstawową rolą prasy jest działanie w szeroko rozumianym interesie publicznym i polega ona na informowaniu opinii publicznej o aktualnych sprawach, doniosłych z punktu widzenia obywatela i społeczeństwa obywatelskiego. Zasadą powinno być domniemanie, że każdej publikacji prasowej przyświeca działanie właśnie w interesie publicznym, zaś orzeczenie sądowe w przedmiocie zakazu publikacji winno być sto-sowane powściągliwie i tylko w wyjątkowych sytuacjach.

Wyrokiem¹³⁸ Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowany przez Rzeczni-ka przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją. Utraci on moc obowiązującą, z upływem piętnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.