Główne kierunki zmian systemów emerytalnych

Inicjatorem wprowadzania indywidualnych kapitałowych rachunków emerytalnych było Chile, które w 1981 r. zastąpiło system repartycyjny systemem kapitałowym o zde-finiowanej składce. Od 1990 r. jego śladami podążyło 10 krajów Ameryki Łacińskiej oraz wiele innych krajów borykających się z niestabilnością systemów repartycyjnych (rys. 7), które wprowadzały zmiany polegające na²⁴⁷:

• ograniczaniu hojności systemu emerytalnego,

• wprowadzaniu indywidualnych rachunków kapitałowych, jeśli występowała akceptacja polityczna finansowania kapitałowego,

• promowaniu dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na emeryturę korzystającego z zachęt podatkowych.

247 J. Eatwell, M. Ellmann, M. Karlsson, M. Nuti, J. Shapiro, Hard Budgets, Soft States: Social Policy Choices in Central and Eastern Europe, Institute for Public Policy Research, London 2000, s. 140–141.

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 89

Rysunek 7. Wprowadzanie indywidualnych rachunków emerytalnych w Ameryce Łacińskiej

* W 1981 r. system PAYG został całkowicie zastąpiony przez kapitałowy, w 2008 r. rozbudowano system emery-talny, wprowadzając minimalne zasiłki emerytalne (pobierane przez 60% emerytów), państwowe emerytury uzupełniające i dodatkowe zabezpieczenie emerytalne.

** Ponownie znacjonalizowany w 2008 r.

Źródło: F. Bertranou, E. Calvo, E. Bertranou, Is Latin America retreating from individual retirement accounts?, Munich Personal RePEc Archive, Paper No. 17422, September 2009, s. 2.

Systemy kapitałowe o zdefiniowanej składce wprowadzane były w miejsce dotychcza-sowych systemów repartycyjnych (jednolite systemy kapitałowe) lub jako jeden z elemen-tów dostarczających emerytury bazowej (wielofilarowe systemy mieszane). W większości przypadków przejście do systemów kapitałowych było ostateczne, jedynie nieliczne kraje dopuszczały możliwość powrotu do wcześniejszego systemu (systemy konkurujące)²⁴⁸. Różnorodność wprowadzonych systemów kapitałowych prezentuje tabela 18.

248 Wobec trudnej sytuacji finansowej zarządzanych publicznie funduszy emerytalnych (części repar-tycyjnych) wyjście z systemu kapitałowego oraz powrót do części repartycyjnej możliwe było na Słowacji

90 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

Tabela 18. Reformy emerytalne wprowadzające system kapitałowy

Kraj System jednolity

* W obliczu deficytu finansów publicznych umożliwiono przejście z systemu kapitałowego do repartycyjnego.

Systemy te nie mają jednak trwale charakteru konkurującego.

** System emerytalny w Argentynie został znacjonalizowany w 2008 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: D. Stańko, Efektywność finansowania kapitałowego w bazowym systemie emerytalnym, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005, s. 60.

(dwukrotne otwarcie systemu kapitałowego) oraz Węgrzech (powrót do systemu repartycyjnego był wła-ściwie obowiązkowy, jeśli ubezpieczony chciał zachować prawo do minimalnej emerytury państwowej).

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 91

Zmiany wzorowane na reformie chilijskiej były entuzjastycznie oceniane w pierwszych latach ich funkcjonowania, nie osiągnęły jednak wszystkich postawionych przed nimi celów.

Zawiodły w obszarach: objęcia systemem większej części społeczeństwa (ang. coverage)²⁴⁹, podniesienia poziomu bezpieczeństwa socjalnego obywateli (ang. safety net) oraz ograniczenia ryzyka politycznego²⁵⁰. W ostatnich latach w Ameryce Łacińskiej (po 2005 r.) oraz w Europie Środkowo-Wschodniej rządy dokonują weryfikacji podejścia do indywidualnych rachunków emerytalnych. Prywatyzacja nie jest już oceniana z takim entuzjazmem jak w końcu XX w.

– następuje zwiększenie udziału elementów publicznych w obowiązkowych systemach eme-rytalnych. W drugiej rundzie reform udział państwa ulega zwiększeniu poprzez²⁵¹:

• umożliwienie powrotu do systemu repartycyjnego²⁵²,

• wprowadzenie mechanizmów redystrybucyjnych realizujących zasadę solidaryzmu społecznego (spłaszczenie świadczeń bazowych)²⁵³,

• tworzenie publicznych rezerwowych funduszy emerytalnych²⁵⁴.

Natomiast w zakresie funkcjonowania kapitałowej części systemów emerytalnych, zmiany drugiej generacji obejmują:

• zwiększenie uczestnictwa w systemach kapitałowych poprzez objęcie nimi szerszych grup aktywnych zawodowo,

• obniżeniu kosztów ponoszonych przez posiadaczy rachunków emerytalnych,

• ograniczaniu stopy składki emerytalnej przekazywanej do części kapitałowej,

249 Cel ten nie został osiągnięty. Stopa uczestnictwa w  systemie spadła we wszystkich krajach po wprowadzeniu reformy o 2–19 pkt. proc. F. Bertranou, E. Calvo, E. Bertranou, Is Latin America retreating from individual retirement accounts?, Munich Personal RePEc Archive, Paper No. 17422, September 2009, Figure 2. s. 3. Było to spowodowane sytuacją na rynku pracy, głównie bezrobociem i rozmiarami szarej strefy występującej w krajach tego regionu.

250 Za przykład może posłużyć Argentyna, która zmusiła fundusze emerytalne do zakupu obligacji państwowych. Gdy obligacje uległy drastycznej przecenie, rząd wykorzystał tę sytuację jako argument przeciw systemom kapitałowym i dokonał nacjonalizacji systemu emerytalnego, powracając do systemu PAYG o zdefiniowanym świadczeniu.

251 F. Bertranou, E. Calvo, E. Bertranou, op.cit., s. 3.

252 Taką możliwość wprowadzono m.in. w 2007 r. w Peru i w 2008 r. w Urugwaju. Wystąpienie z systemu kapitałowego wprowadzono także przed nacjonalizacją w Argentynie. Swoisty powrót do systemu repartycyjnego jest także umożliwiany bez faktycznego przekazywania aktywów emerytalnych.

W Salwadorze, w przypadku gdy emerytura z systemu kapitałowego byłaby niższa od emerytury z wcze-śniejszego systemu PAYG, państwo wypłaca świadczenie wyrównawcze.

253 Np. w Kolumbii osoby z najwyższej grupy dochodowej opłacają dodatkową składkę od zarobków, która jest przekazywana na Solidarnościowy Fundusz Emerytalny, z którego wypłacane są zasiłki socjalne (ang. social assistance benefits) i finansowane dopłaty do składek za najuboższych uczestników systemu.

W Chile w 2008 r. wprowadzono natomiast emerytury solidarnościowe. Elementy redystrybucyjne nie zlikwidowały jednak ubóstwa i nie wyrównały sytuacji kobiet i mężczyzn w systemach emerytalnych.

254 W Chile powstał np. rezerwowy fundusz emerytalny i fundusz ekonomiczno-społecznej stabi-lizacji. Środki tych funduszy pochodzą z wpływów ze sprzedaży miedzi, a same fundusze są zarządzane przez bank centralny lub podmioty zewnętrzne.

92 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

• zmiany w regulacjach dotyczących polityki inwestycyjnej funduszy emerytalnych (posze-rzenie katalogu dostępnych instrumentów oraz wprowadzanie multifunduszy)²⁵⁵.

Obecne zmiany są bardziej zorientowane na zapewnienie ochrony przed ubóstwem w okresie starości, redystrybucję w kierunku najbiedniejszych oraz ochronę uczestników przed ryzykami rynkowymi. Coraz większe znaczenie zyskują zasiłki emerytalne i eme-rytury uniwersalne (ang. flat-rate).

Kraje Europy Zachodniej charakteryzowała w ostatnich latach większa powściągliwość w reformowaniu systemów emerytalnych – w systemach bazowych wprowadzano głów-nie reformy parametryczne²⁵⁶ (z wyjątkiem Szwecji), pomimo iż w krajach tych zjawisko starzenia się przebiega równie silnie. Powodem niewprowadzenia radykalnych reform systemowych jest wysoki standard emerytalny oferowany przez obecne rozwiązania oraz znaczny opór społeczeństwa. Systemy te nie unikną jednak reform, które zgodnie z pro-pozycją Komisji Europejskiej, powinny obejmować:

• wprowadzanie zasady zdefiniowanej składki,

• ustalenie nowych reguł wypłaty świadczeń emerytalnych (w tym w obszarze emerytur zaopatrzeniowych),

• zmiany w wysokości składek,

• podwyższanie wieku emerytalnego,

oraz realizować cel zapewnienia adekwatnych świadczeń emerytalnych umożliwiających utrzymanie standardu życia po przejściu na emeryturę, przy spełnieniu zasad solidarności i sprawiedliwości zarówno wewnątrz-, jak i międzypokoleniowych²⁵⁷.

Listę krajów wymagających reformy systemu emerytalnego przygotowaną przez Allianz Global Investors²⁵⁸ otwierają Indie, Chiny i Grecja (rys. 8). Lista obejmuje 37 krajów, dla których obliczono indeks finansowej wypłacalności systemu emerytalnego (ang. Pension Sustainability Index), określający, w  jakim stopniu system emerytalny wymaga reform.

Wskaźnik ten uwzględnia prognozy demograficzne, kształt funkcjonujących systemów oraz sytuację finansów publicznych, gdzie 1 oznacza najmniejszą potrzebę reformowania, a 10 – największą. Dla dwóch pierwszych krajów podstawowym problemem jest poziom

255 F. Bertranou, E. Calvo, E. Bertranou, op.cit., s. 4.

256 Np. Austria w 2000 r. podniosła minimalny wiek przechodzenia na wcześniejszą emeryturę z 60 do 61,5 roku dla mężczyzn oraz z 55 do 56,5 lat dla kobiet. Ponadto podjęto decyzję, że do 2017 r.

emerytury wcześniejsze zostaną zlikwidowane, a wiek emerytalny kobiet zrównany do wieku emerytal-nego mężczyzn (65 lat) w latach 2024–2033. Do 2028 r. wydłuży się także okres zatrudnienia uwzględ-niany przy obliczaniu podstawy wymiaru emerytury z 15 do 40 najlepszych lat aktywności zawodowej.

R. Raab, Financial Incentives in the Austrian PAYG-Pension System: Micro-Estimation, International Studies Program, Working Paper 09–02, Georgia State University, Atlanta 2009, s. 6.

257 Privately Managed Funded…, op.cit., s. 3–4.

258 Pension Sustainability Index 2009, International Pension Papers No. 5/2009, Allianz Global Investors, Monachium 2009, s. 3.

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 93

uczestnictwa w systemie – tylko 12% obywateli Indii jest objętych systemem emerytalnym, podobna sytuacja występuje w Chinach. Wśród krajów azjatyckich na szczególną uwagę zasługuje sytuacja Japonii, plasującej się tuż za pierwszą trójką regionu, w przypadku któ-rej problemy emerytalne są w największym stopniu powodowane przez procesy demogra-ficzne²⁵⁹. W Europie Zachodniej największą potrzebą reform charakteryzują się Hiszpania, Belgia i Portugalia. Najlepiej w rankingu wypadają natomiast Szwecja, Australia i Hongkong, dla których indeks zrównoważonego wzrostu emerytalnego nie przekracza 3 (kraje te wpro-wadziły systemy o silnej części kapitałowej). Wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej dobrze prezentują się Polska i Czechy. Pierwsza, ze względu na przewidywaną malejącą stopę zastąpienia, natomiast Czechy – dzięki podwyższeniu wieku emerytalnego i wprowadzeniu bardziej restrykcyjnych warunków dotyczących przechodzenia na wcześniejsze emerytury.

Rysunek 8. Indeks zrównoważonego rozwoju emerytalnego w 2009 r.

Indeks zrównoważonego rozwoju emerytalnego*

* Skala od 1 do 10, gdzie 1 – nie ma potrzeby reformy, 10 – największa potrzeba reformy

Źródło: Pension Sustainability Index 2009, International Pension Papers No. 5/2009, Allianz Global Investors, Monachium 2009, s. 3.

Planowane reformy systemów emerytalnych muszą brać pod uwagę rosnące obciążenia budżetu związane z wypłatą świadczeń. Aby ograniczyć skalę tych wydatków, można obni-żać świadczenia lub zmniejszyć liczbę emerytów. Pierwsza z propozycji mogłaby zwiększyć

259 Wskaźnik obciążenia demograficznego japońskiego systemu osiągnie w 2050 r. 75%. Ibidem, s. 10.

94 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

ubóstwo wśród ludzi starych oraz wywołać presję społeczną i polityczną. Znacznie bardziej pożądanym rozwiązaniem jest zmniejszenie liczby emerytów poprzez podwyższenie minimal-nego wieku emerytalminimal-nego, szczególnie w obliczu wydłużającego się dalszego trwania życia.

Wyższy wiek emerytalny zmniejszy także obciążenia przyszłych pokoleń – wpływając na ograniczenie redystrybucji między pracującymi a pobierającymi świadczenia. Jedną z propo-zycji wyrównania wydatków emerytalnych państwa w kolejnych latach jest także tworzenie specjalnego funduszu rezerwowego, jak np. w Kanadzie czy Stanach Zjednoczonych, groma-dzonego w latach nadwyżkowych, a następnie wykorzystywanego w latach deficytowych²⁶⁰.

Niezależnie od metody finansowania (systemy repartycyjne i kapitałowe) oraz formy zarządzania (systemy publiczne i prywatne), systemy emerytalne podążają nadal w kie-runku rozwiązań o zdefiniowanej składce. W konsekwencji emeryci narażeni są na nowe ryzyka: ryzyko inwestycyjne (w przypadku finansowania kapitałowego) oraz ryzyko długo-wieczności. Przed ryzykiem długowieczności ubezpieczeni mogą ochronić się, wykupując rentę dożywotnią, która, ze względu na obowiązkowy charakter systemu, jest znacznie tańsza niż produkty oferowane na komercyjnym rynku poza systemem publicznym²⁶¹.

Zdaniem E. Whitehouse’a²⁶², przed funkcjonującymi systemami emerytalnymi stoją obecnie następujące wyzwania:

• reformy systemowe w krajach, które nie zdecydowały się dotychczas na istotne zmiany w zabezpieczeniu emerytalnym (Grecja, Luksemburg, Słowenia, Hiszpania),

• skuteczne wdrażanie zmian w krajach, w których proces reformowania uległ spowol-nieniu (Austria, Irlandia, Meksyk, Norwegia, Turcja, USA, Włochy) lub które wręcz wykazują tendencje powrotu do rozwiązań dotychczasowych (Słowacja), dokonywanie ewentualnych niezbędnych korekt w trakcie implementacji,

• rozwój dodatkowych części zabezpieczenia emerytalnego, w obliczu obniżonych stóp zastąpienia z części bazowej,

• wzmocnienie ochrony przed ubóstwem wśród ludzi starych, zwłaszcza osób najbied-niejszych oraz pozostających poza formalnym sektorem zatrudnienia (Niemcy, Japo-nia, Polska, Słowacja).

260 N. Barr, The Pension…, op.cit., s. 7–8. Można też, jak w Norwegii, utworzyć specjalny fundusz np. z przychodów ze sprzedaży ropy i wykorzystywać go na cele emerytalne.

261 Tzw. renty kolektywne (ang. collective annuities) oferują znacznie wyższe stopy zwrotu niż dobrowolne renty prywatne ze względu na efekt skali oraz znacznie lepsze rozłożenie ryzyka. Mogą mieć jednak charakter regresywny ze względu na istotne różnice w dalszym trwaniu życia między grupami ubezpieczonych, np. o różnych dochodach czy różnym poziomie wykształcenia. Różnice w przecięt-nym dalszym trwaniu życia pomiędzy najlepiej zarabiającymi a najsłabiej opłacaw przecięt-nymi, czy też między niewykwalifikowanymi pracownikami fizycznymi a menedżerami mogą wynieść nawet ponad 5 lat.

H. Cremer, J.-M. Lozachmeur, P. Pestieau, Collective annuities and redistribution, CORE Discussion Papers, Center for Operations Research and Econometrics, Louvain-la-Neuve 2007, s. 1.

262 E. Whitehouse, A. D’Addio, R. Chomik, A. Reilly, op.cit., s. 533.

Rozdział III

ZNACZENIE I FORMY REDYSTRYBUCJI W SYSTEMACH EMERYTALNYCH

1. Wprowadzenie do redystrybucji dochodów

1.1. Polityka społeczna a sprawiedliwy podział dochodów

Jednym z głównych celów działalności państwa jest poprawa warunków bytu szero-kich warstw ludności dzięki zapewnianiu ochrony przed ubóstwem oraz wyrównywaniu niekorzystnych różnic socjalnych między obywatelami²⁶³. Egalitaryzm jest nieodłącznym elementem polityki społecznej skierowanej na „osiąganie równości”, „szukanie sprawie-dliwości”, „równy dostęp do świadczeń”, „usuwanie nierówności” czy „dawanie równych szans” (tabela 19)²⁶⁴. Wagę redystrybucyjnej działalności państwa w imię sprawiedliwego podziału zasobów podkreślają L. Heyde, L. Nelson, M. Rein, R.I. Barker, S.  Miller i G. Esping-Andersen²⁶⁵.

263 Por. W. Szubert, Przedmiot…, op.cit., s. 169.

264 R. Szarfenberg, op.cit., s. 27. Część ekonomistów prezentuje pogląd, że zapewnienie dobro-bytu i ochrona przed ubóstwem mogą zostać osiągnięte nie tylko w drodze interwencyjnej działalności państwa, lecz także alokacji rynkowej. Należy wybierać metodę, która lepiej osiąga wybrany cel. Zob.

N. Barr, Ekonomika polityki społecznej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 1993, s. 21.

265 Polityka społeczna jest kompleksem wysiłków i środków, których pierwotnym celem jest dążenie do wpływu na wzajemne stosunki między pozycjami i klasami oraz między nimi i władzami państwowymi, zgodnie z wyrażeniem wartości.(…) Miernikiem będzie tu głównie pojęcie sprawiedliwości (L. Heyde);

polityka społeczna to ogół tych wszystkich środków należących do przymusu prawnego, które dotyczą dystry-bucji własności w społeczeństwie (L. Nelson); polityka społeczna obejmuje planowanie, w odniesieniu do społecznych efektów zewnętrznych, redystrybucji, sprawiedliwego podziału świadczeń społecznych, a szcze-gólnie usług społecznych (M. Rein); polityka społeczna to przemyślana interwencja państwa polegająca na redystrybucji zasobów wśród jego obywateli, aby osiągnąć dobrobyt (R.L. Barker); polityka społeczna to zasady i praktyka działalności państwa – włączając w to politykę państwa wobec prywatnych i dobrowol-nych działań – związana z redystrybucją w celu osiągnięcia dobrobytu (S. Miller); Polityka społeczna ozna-cza publiczne zarządzanie ryzykami społecznymi, a jej główne cele to łagodzenie nierówności i ubóstwa,