Rozdział V. REDYSTRYBUCYJNOŚĆ POLSKIEGO SYSTEMU
1. Stary system emerytalny
1.1. Podstawowe zasady funkcjonowania systemu
Funkcjonujący w Polsce przed 1999 r. system emerytalny z ubezpieczenia społecz-nego miał charakter monopolistyczny – istniał jedynie system zarządzany przez scentra-lizowaną państwową administrację429. Zabezpieczenie emerytalne obejmowało system ubezpieczenia emerytalnego dla pracowników, system rolniczy i system dla służb mun-durowych (wojska, policji i pracowników więziennictwa)430. Niejednorodność systemu
429 M. Żukowski, Wielostopniowe…, op.cit., s. 140.
430 Z. Czepulis-Rutkowska, Analiza istniejącego systemu, w: Reforma Systemu Emerytalno-Rento-wego, red. S. Golinowska, Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 1997, s. 13. O braku jednorodności systemu emerytalnego przed reformą świadczyć może chociażby liczba aktów prawnych traktujących o zabezpieczeniu emerytalnym, obowiązujących przed 1999 r.: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 267 z późn. zm.), Ustawa z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin (Dz.U. z 1983 r.
nr 31, poz. 145 z późn. zm.), Ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin (Dz.U. z 1995 r. nr 30, poz. 154 z późn. zm.), Ustawa z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopa-trzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. nr 23, poz. 99 z późn. zm.), Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym duchownych (Dz.U. nr 29, poz. 156), Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. nr 7, poz. 24 z późn.
zm.), Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. nr 53, poz. 214 z późn. zm.), Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. nr 10, poz. 36 z późn. zm.).
158 Rozdział V. Redystrybucyjność polskiego systemu ubezpieczenia emerytalnego
była konsekwencją nadanych po II wojnie światowej przywilejów emerytalnych431. Roz-ważania przedstawione w dalszej części pracy odnoszą się do systemu pracowniczego (tzw.
pozarolniczego), którym objęta była największa część obywateli.
Systemem emerytalnym objęci byli obowiązkowo wszyscy pracownicy oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą, za które opłacano składki na ubezpieczenia spo-łeczne432. Składka była finansowana ze środków własnych pracodawcy, a jej poborem, administracją całego systemu oraz wypłatą świadczeń zajmował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako centralny organ administracji państwowej. Podstawowe cechy starego systemu emerytalnego przedstawia tabela 29.
Tabela 29. Cechy polskiego systemu emerytalnego przed zmianą
Kryterium Charakterystyka
Struktura jednoelementowa
Zasada przystąpienia obowiązkowy
Cel świadczenia zabezpieczenie bazowe
Rodzaj finansowania repartycyjny
Formuła emerytalna zdefiniowane świadczenie
Zarządzanie publiczne
Źródło: Opracowanie własne.
Wiek emerytalny wynosił 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, przy czym otrzymanie emerytury uzależnione było od spełnienia kryterium stażu zatrudnienia i okresów równo-rzędnych: 20 lat – w przypadku kobiet, 25 lat – w przypadku mężczyzn433. Wcześniejsze przejście na emeryturę było możliwe w przypadku kobiet po ukończeniu 55 lat, jeśli ubez-pieczona posiadała 30-letni staż lub 20-letni staż i została uznana za niezdolną do pracy.
Mężczyźni mogli natomiast przejść na wcześniejszą emeryturę w wieku 60 lat, jeśli posiadali
431 Z. Czepulis-Rutkowska, Systemy emerytalne a poziom zabezpieczenia materialnego emerytów, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2000, s. 84.
432 Składka na ubezpieczenie emerytalne nie była wyodrębniona ze składki na ubezpieczenia społeczne.
433 Art. 26 Ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin zastąpiony od 1999 r. przez art. 27 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., nr 39, poz. 353). Przed rokiem 1999 zamiast warunku niezdolności do pracy, ustawy emerytalne posługiwały się pojęciem I i II grupy inwalidztwa. Od 1999 r. staż zatrudnienia i okresy równorzędne zastąpiono pojęciami okresów skład-kowych i nieskładskład-kowych, przy czym długość uwzględnionych okresów nieskładskład-kowych nie może przekraczać 1/3 uwzględnionych okresów składkowych.
1. Stary system emerytalny 159
25-letni staż i zostali uznani za niezdolnych do pracy434. Liczne grupy zawodowe435 posia-dały przywileje uprawniające do przejścia na emeryturę w wieku niższym niż ustawowy.
Bazowy system emerytalny w opisanym kształcie nadal funkcjonuje dla osób uro-dzonych przed 1949 r. oraz osób, które przed 2008 r. nabyły prawo do wcześniejszej emerytury. Osoby, które w dniu wprowadzenia nowego systemu miały ponad 50 lat, nie zostały objęte nowymi rozwiązaniami w ramach systemu obowiązkowego. Niemal cały okres aktywności zawodowej tych osób przypada bowiem na czas funkcjonowania starego systemu emerytalnego. Uznano zatem, że należy w ich przypadku respektować prawa do emerytury nabyte według dotychczasowych zasad. W takim zakresie stary system eme-rytalny obowiązuje nadal, równolegle z systemem nowo utworzonym, i w najbliższych latach będzie wypłacał świadczenia najstarszej części uczestników.
1.2. Finansowanie
System emerytalny przed rokiem 1999 oparty był całkowicie na finansowaniu reparty-cyjnym. Świadczenia dla pokolenia emerytów były finansowane ze składek emerytalnych wnoszonych na bieżąco przez płatników za osoby aktywne zawodowo. Składka na ubez-pieczenie emerytalne nie była wyodrębniona z ogólnej składki na ubezpieczenia społeczne finansującej ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe i chorobowe. Stopa składki na ubezpieczenia społeczne wynosiła przed wejściem w życie reformy 45%436 wynagrodze-nia brutto pracownika i była finansowana wyłącznie ze środków pracodawcy437. Składki wpływały do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), który był ujednolicony i włą-czony do budżetu państwa. Taka konstrukcja organizacji i finansowania umożliwiała wykorzystywanie nadwyżek wpływów ze składek na inne cele państwowe438. Ponadto, niedobory w niektórych rodzajach ubezpieczeń społecznych mogły być pokrywane przez nadwyżki z innych – w ramach jednej ogólnej składki na ubezpieczenia społeczne. Od 1990 r. dochody ze składek nie pokrywały wydatków, co spowodowało konieczność prze-kazywania do FUS uzupełniającej dotacji budżetowej (rys. 12)439. Rosnące wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe przedstawia rys. 13.
434 Art. 27 Ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
435 M.in. górnicy, pracownicy kolei, nauczyciele.
436 §4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenie społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego (Dz.U. nr 7, poz. 41 z późn. zm.).
437 Art. 33 ust. 1 Ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i funkcjonowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 1989 r. nr 25, poz. 137 z późn. zm.).
438 M. Żukowski, Wielostopniowe…, op.cit., s. 138.
439 Z. Czepulis-Rutkowska, Analiza…, op.cit., s. 13.
160 Rozdział V. Redystrybucyjność polskiego systemu ubezpieczenia emerytalnego
Rysunek 12. Wskaźnik pokrycia wydatków FUS dochodami ze składek w latach 1993–2001
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Rysunek 13. Udział wydatków emerytalno-rentowych w PKB w Polsce w latach 1990–1995
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: S. Golinowska, Cele reformy systemu emerytalno-rentowego, w:
Reforma Systemu Emerytalno-Rentowego, red. S. Golinowska, CASE, Warszawa 1977, s. 8, Tabela 1. Wielkość i struktura publicznych (rządowych i samorządowych) wydatków społecznych w Polsce 1990–1995.
1. Stary system emerytalny 161
1.3. Wypłata świadczeń
Emerytura ze starego systemu obliczana jest w oparciu o formułę zdefiniowanego świadczenia, która uzależnia jej wysokość od poziomu wynagrodzeń osiąganych w naj-lepszych latach aktywności zawodowej oraz liczby lat składkowych i nieskładkowych.
Wysokość świadczenia emerytalnego dla osób pozostających w starym systemie jest sumą następującej trzyelementowej formuły440:
24% KB (składnik socjalny)
PW x 1,3% x lata składkowe (składnik składkowy)
PW x 0,7% x lata nieskładkowe (składnik nieskładkowy)
+ +
gdzie:
KB – kwota bazowa, obliczana na podstawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce (pomniejszonego o składki na ubezpieczenia społeczne potrącane z wynagrodzenia pracownika); jej wysokość jest systematycznie aktualizowana;
ogłoszona kwota bazowa obowiązuje w okresach rocznych rozpoczynających się od 1 marca każdego roku;
PW – indywidualna podstawa wymiaru składki stanowiąca iloczyn indywidualnego wskaźnika podstawy wymiaru emerytury (relacji osiąganych wynagrodzeń do płacy przeciętnej) i kwoty bazowej; nie może być wyższa niż 250% kwoty bazowej.
Niezależnie od długości okresów składkowych i nieskładkowych, kalkulacja każdego świadczenia uwzględnia jednakową wysokość obowiązującej w danym momencie kwoty bazowej. Dlatego też pierwsza część formuły emerytalnej (24% KB) zwana jest składni-kiem socjalnym, gdyż taka sama jej wysokość dla wszystkich ubezpieczonych powoduje spłaszczenie wysokości emerytur. Pozostałe elementy uzależnione są od wysokości indywi-dualnej podstawy wymiaru, która przed 1999 r. obliczana była w oparciu o wynagrodzenia osiągnięte w ciągu ostatnich 4 kwartałów lub kolejnych 3 lat z ostatnich 12 lat poprze-dzających złożenie wniosku o emeryturę441. Od 1999 r. podstawa wymiaru świadczenia w starym systemie emerytalnym obliczana jest na podstawie kolejnych 10 lat wybranych z 20-letniego okresu poprzedzającego przejście na emeryturę442 oraz liczby lat
składko-440 Art. 53 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.
441 Art. 16 ust. 2 Ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
442 Okres 10 kolejnych lat wybierany jest z okresu 20 lat poprzedzających przejście na emery-turę lub, na wniosek ubezpieczonego, indywidualną podstawę wymiaru oblicza się na bazie zarobków z dowolnych 20 lat wybranych z całego okresu aktywności zawodowej.
162 Rozdział V. Redystrybucyjność polskiego systemu ubezpieczenia emerytalnego
wych i nieskładkowych. Formuła przewiduje, że za każdy rok składkowy emerytura jest podwyższana o 1,3% indywidualnej podstawy wymiaru. Niektóre grupy zawodowe posia-dają jednak przywileje polegające na stosowaniu korzystniejszych współczynników przy uwzględnianiu okresów składkowych443.
Emerytura dla osób posiadających wymagany staż ubezpieczeniowy (20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn) nie może być niższa od kwoty emerytury minimalnej444, której wysokość jest corocznie wyznaczana przez państwo i obowiązuje od 1 marca roku kalen-darzowego. Dopłaty do emerytury minimalnej są finansowane z budżetu państwa. Eme-rytura nie może być wyższa od 100% podstawy jej wymiaru, chyba że przekroczenie tej granicy wynika z dopłaty do wysokości emerytury minimalnej.
Stosowana formuła obliczania emerytury nie zależy od płci ani wieku świadczeniobiorcy.
Świadczenie nie jest w żaden sposób zmniejszane w przypadku rozpoczęcia jego pobiera-nia przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego. Przedłużenie okresu aktywności zawodowej powoduje podwyższenie świadczenia o 1,3% indywidualnej podstawy wymiaru za każdy dodatkowy rok składkowy445. Emerytura jest dożywotnia, a w formule jej wypłaty nie przewidziano żadnych dodatkowych gwarancji na wypadek śmierci emeryta.
Świadczenia emerytalne ze starego systemu są corocznie waloryzowane o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym446.