Rozdział V. REDYSTRYBUCYJNOŚĆ POLSKIEGO SYSTEMU
3. Redystrybucyjność starego systemu emerytalnego
Stary system emerytalny jest w wysokim stopniu redystrybucyjny494. O redystrybucji dokonywanej w ramach systemu decydują przede wszystkim elementy naruszające ubez-pieczeniową zasadę ekwiwalentności świadczeń i składek oraz nieuwzględnianie w formule emerytalnej przeciętnego dalszego trwania życia emeryta.
3.1. Parametryzacja formuły emerytalnej
Formuła emerytalna o zdefiniowanym świadczeniu funkcjonująca w starym systemie emerytalnym zawiera kilka elementów powodujących redystrybucję emerytalną: składnik socjalny, lata nieskładkowe oraz podstawę wymiaru liczoną w oparciu o najlepsze lata aktyw-ności zawodowej. Redystrybucja występuje także w sytuacji stosowania korzystniejszych przeliczników lat składkowych przysługujących wybranym grupom zawodowym495.
Największe znaczenie dla niwelowania różnic w wysokości świadczeń ma składnik socjalny przyjmowany w równej wysokości dla wszystkich ubezpieczonych przechodzą-cych w danym momencie na emeryturę, który powoduje spłaszczenie wysokości świad-czeń emerytalnych. Dzięki zastosowaniu składnika socjalnego świadczenia osób biedniej-szych są relatywnie wyższe, w odniesieniu do uzyskiwanych wcześniej wynagrodzeń, niż świadczenia osób bogatszych. Stopień kompensaty utraconego dochodu z pracy przez świadczenie emerytalne obrazuje stopa zastąpienia (tabela 33).
493 Art. 87 Ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.
494 M. Żukowski, Wielostopniowe…, op.cit., s. 141.
495 Np. za każdy rok pracy górniczej stosowany jest przelicznik 1,2 do 1,8. Art. 51 i 52 Ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.
3. Redystrybucyjność starego systemu emerytalnego 181
Tabela 33. Teoretyczne stopy zastąpienia w starym systemie emerytalnym dla osób zarabiających 50%, 100% i 250% przeciętnego wynagrodzenia
Wariant I Wariant II Wariant III Relacja osiąganego wynagrodzenia
do przeciętnej płacy 50% 100% 250%
Lata składkowe 35 35 35
Lata nieskładkowe 5 5 5
Stopa zastąpienia 97% 73% 58,6%
Źródło: Obliczenia własne.
Stopa zastąpienia osoby osiągającej minimalne wynagrodzenie wynosi znacznie ponad 90%. Wraz ze wzrostem poziomu osiąganych wynagrodzeń stopa zastąpienia spada, co świadczy o występowaniu redystrybucji od osób lepiej sytuowanych do osób gorzej sytu-owanych poprzez relatywnie większy zakres kompensaty oferowanej przez system osobom z niższych grup dochodowych. Część socjalna stanowiła przeciętnie 31,6% świadczenia przyznanego w systemie emerytur pozarolniczych w 1994 r.496
T. Szumlicz497, posługując się wskaźnikiem redystrybucji w ubezpieczeniu społecznym wyrażonym przez relację najwyższej i najniższej stopy zastąpienia w przedziale kompen-sowania dochodów wynoszącym 50–250%, wskazuje, że wskaźnik ten w systemie eme-rytalnym wynosi 1,74, natomiast w zabezpieczeniu na wypadek niezdolności do pracy 1,83. Świadczy to o większej redystrybucji w systemie rentowym w porównaniu z syste-mem emerytalnym.
Kolejnym elementem redystrybucyjnym formuły emerytalnej są okresy nieskładkowe podwyższające wysokość świadczenia. Uwzględnienie lat nieskładkowych (np. okresu stu-diów, pobierania zasiłku chorobowego czy urlopu wychowawczego) powoduje podwyższe-nie świadczeń emerytalnych części ubezpieczonych, pomimo że do systemu emerytalnego nie wpłacono żadnych składek za wymienione okresy. Powoduje to redystrybucję w kie-runku osób legitymujących się długimi okresami nieskładkowymi. Ze względu na repar-tycyjne finansowanie systemu, środki na podwyższenie emerytur tych osób pochodziły ze składek pokolenia osób pracujących, a w przypadku zbyt małych wpływów z tytułu składek – z podatków osób aktywnych zawodowo.
496 Udział składnika socjalnego w przeciętnej wysokości emerytury przyznanej w 2008 r. wynosił 31,3%. Obliczenia własne na podstawie: Emerytury i renty przyznane w 2008 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Warszawa, maj 2009, s. 1.
497 T. Szumlicz, Ubezpieczenie społeczne…, op.cit., s. 152.
182 Rozdział V. Redystrybucyjność polskiego systemu ubezpieczenia emerytalnego
Tabela 34. Stopy zastąpienia ze starego systemu
dla osób zarabiających 80% i 100% przeciętego wynagrodzenia o różnych stażach ubezpieczeniowych
Wariant A Wariant B Wariant C Wariant D Wariant E Wariant F Relacja osiąganego
wynagrodzenia do
przeciętnej płacy 80% 100%
Lata składkowe 30 30 35 30 30 35
Lata nieskładkowe 0 5 0 0 5 0
Stopa zastąpienia 69% 72,5% 75,5% 63% 66,5% 69,5%
Źródło: Obliczenia własne.
Stosowana w starym systemie formuła emerytalna wykorzystuje także narzędzie redystrybucyjne w postaci uwzględniania przy obliczaniu świadczenia jedynie zarobków z wybranych lat aktywności zawodowej. Dla osób przechodzących na emeryturę ze sta-rego systemu, dla potrzeb obliczenia indywidualnej podstawy wymiaru świadczenia brane są pod uwagę zarobki z kolejnych 10 lat kalendarzowych wybranych z ostatnich 20 lat poprzedzających przejście na emeryturę lub, na wniosek ubezpieczonego, z dowolnych 20 lat wybranych z całego okresu aktywności zawodowej. W takiej sytuacji wskazywane są okresy charakteryzujące się najlepszą relacją osiąganych zarobków do przeciętnego wynagrodzenia, a redystrybucja dokonuje się od osób o „płaskich” karierach zawodowych w kierunku ubezpieczonych odznaczających się większą zmiennością relacji zarobków do przeciętnych wynagrodzeń (dynamicznych karier zawodowych).
Wysokość emerytury nie zależy od wieku przejścia na emeryturę i przewidywanego okresu jej pobierania (przeciętnego dalszego trwania życia). Sytuacja taka jest efektem nieuwzględnienia w formule emerytalnej parametru demograficznego. Stąd, zarówno dla osoby przechodzącej na emeryturę w wieku 60 lat, jak i osoby przechodzącej na emery-turę w wieku 65 lat, świadczenie emerytalne wyniesie tyle samo, przy założeniu równej indywidualnej podstawy wymiaru i identycznej długości okresów składkowych i nieskład-kowych. Sytuacja taka powoduje redystrybucję od osób przechodzących na emeryturę później w kierunku osób przechodzących na emeryturę wcześniej.
3.2. Zróżnicowanie wieku emerytalnego
W starym systemie emerytalnym występuje zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn – ustawowy wiek emerytalny wynosi odpowiednio 60 i 65 lat. Do przejścia na emeryturę w wieku niższym niż ustawowy uprawnione są osoby o długim stażu ubez-pieczeniowym (emerytury wcześniejsze na zasadach ogólnych) oraz wybrane grupy osób pracujących w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Formuła nie
3. Redystrybucyjność starego systemu emerytalnego 183
powoduje obniżenia świadczenia w przypadku rozpoczęcia pobierania emerytury w wieku niższym niż ustawowy, co nie zachęca do odkładania momentu przejścia na emeryturę, gdy ubezpieczony spełni warunki uprawniające do emerytury wcześniejszej. Wcześniejsze świadczenia powodują redystrybucję w kierunku osób dłużej pobierających świadczenia (wcześniejszych emerytów). Ze względu na repartycyjny sposób finansowania systemu, zwiększone wydatki na wypłatę wcześniejszych emerytur obciążają pokolenie pracujące.
Według stanu na koniec 2007 r. aż 26,2% kobiet i 23,5% mężczyzn pobierających eme-rytury było w wieku niższym niż ustawowy wiek emerytalny (tabela 35).
Tabela 35. Struktura wieku osób pobierających świadczenia emerytalne w 2007 r.
Wiek Ogółem Kobiety Mężczyźni
w proc.
Ogółem 100,0 100,0 100,0
54 lata i mniej 3,1 2,4 4,4
55–59 15,8 23,8 3,6
60–64 19,9 22,8 15,5
65–69 21,0 17,5 26,2
70–74 18,2 15,0 23,2
75–79 12,6 10,1 16,2
80 lat i więcej 9,4 8,4 10,9
Średni wiek
w latach 68,0 70,1 66,7
Źródło: Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2007 r., ZUS, Warszawa, maj 2008 r., s. 17.
Tabela 36. Struktura wieku osób, którym przyznano świadczenia emerytalne w 2007 r.
Wiek Ogółem Kobiety Mężczyźni
w proc.
Ogółem 100,0 100,0 100,0
49 lat i mniej 3,8 1,8 7,9
50–54 7,5 7,3 7,9
55–59 54,3 78,3 5,3
60–64 24,7 12,1 50,3
65 lat i więcej 9,7 0,5 28,6
Średni wiek
w latach 57,1 55,8 59,7
Źródło: Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2007 r., ZUS, Warszawa, maj 2008 r., s. 31.
184 Rozdział V. Redystrybucyjność polskiego systemu ubezpieczenia emerytalnego
Średni wiek polskiego emeryta, wynoszący dla kobiet nieco ponad 70 lat, a dla męż-czyzn niespełna 67 lat, wynika z przechodzenia na emeryturę średnio o 4,2 roku wcześniej w przypadku kobiet i średnio o ponad 5 lat wcześniej w przypadku mężczyzn. W konse-kwencji, ani średni wiek przejścia na emeryturę, ani średni wiek osoby, której przyznano emeryturę w 2007 r. (tabela 36), zarówno dla kobiet, jak i mężczyzn, nie osiągnął nawet wysokości odpowiadającej ustawowemu wiekowi emerytalnemu kobiet.
3.3. Emerytura minimalna
Świadczenie emerytalne nie może być niższe od kwoty emerytury minimalnej. W przy-padku, gdy obliczone świadczenie nie osiąga kwoty najniższej emerytury, a ubezpieczony posiada wymagany staż ubezpieczeniowy498, przyznawana jest emerytura w wysokości eme-rytury minimalnej. Dopłaty do świadczenia finansowane są z budżetu państwa. Dopłaty do emerytury minimalnej powodują redystrybucję międzypokoleniową od pokolenia pracujących do pokolenia emerytów, finansowaną zewnętrznie z systemu podatkowego.
W 2007 r. 4,7% emerytów pobierało świadczenia nieprzekraczające 600 zł, a 9,9% eme-rytury mieszczące się w przedziale 601–800 zł499, przy minimalnej emeryturze równej 597,46 zł.
3.4. Waloryzacja świadczeń
Na zakres redystrybucji międzypokoleniowej dokonywanej poprzez system emery-talny ma także wpływ sposób waloryzacji świadczeń. Ze względu na dokonywanie indek-sacji o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia, emeryci nie biorą w pełni udziału we wzroście gospodarczym. A zatem występuje redystrybucja międzypokoleniowa od pokolenia emerytów do pokolenia pracujących. Sposób inflacyjnej indeksacji świad-czeń, dokonywanej od 2004 r. do końca 2007 r. (indeksacja przeprowadzana raz na trzy lata, o ile skumulowany wskaźnik inflacji liczony od ostatniej waloryzacji nie przekroczył wcześniej 105%) powodowała spotęgowanie wymienionego efektu, gdyż nie gwaranto-wała nawet utrzymania realnego poziomu świadczeń500.
498 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn. Art. 27 Ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
499 Zob. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2007 r., ZUS, Warszawa, maj 2008, s. 39.
500 Art. 88 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2007 r., zmieniony Ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o emeryturach