Metody finansowania systemów

Każdy system emerytalny jest oparty na podziale produktu krajowego brutto (PKB) pomiędzy pokolenie pracujących i pokolenie emerytów. Można tego dokonać poprzez odkładanie określonych składek i budowanie oszczędności emerytalnych, aby w przyszło-ści kupić za nie produkty wytworzone przez młodszych uczestników systemu, lub pole-gać na zobowiązaniach między pokoleniami funkcjonujących w ten sposób, iż pokolenie pracujących finansuje świadczenia pokolenia emerytów¹⁵⁹. Takie rozumowanie prowadzi do najpopularniejszego kryterium podziału systemów emerytalnych i ich rozróżnienia ze względu na sposób finansowania wypłacanych świadczeń. Może się ono dokonywać ze składek wpłacanych na rzecz osób aktywnych zawodowo, które są natychmiast wydatko-wane na świadczenia obecnych emerytów (systemy repartycyjne) lub poprzez stopniową wypłatę środków zgromadzonych i inwestowanych podczas okresu aktywności zawodo-wej (systemy kapitałowe)¹⁶⁰.

System repartycyjny oparty na umowie międzypokoleniowej określany jest skrótem PAYG (z ang. Pay As You Go), a przez niektórych ekonomistów¹⁶¹ zwany jest także syste-mem opartym na zasadzie obligatoryjnego podatku socjalnego.

Systemy repartycyjne są zwykle organizowane przez państwo i finansowane z podat-ków lub składek¹⁶². Przychód systemu repartycyjnego uzależniony jest od następujących czynników¹⁶³:

• regulacji stanowiących o przynależności do systemu,

• liczby osób objętych obowiązkiem płatności składek,

• poziomu wynagrodzeń,

• sposobu i stopy obciążenia wynagrodzeń składką emerytalną,

• zdolności inkasa należnych składek.

Rozchód natomiast kształtowany jest przez¹⁶⁴:

• regulacje określające zakres uprawnionych,

159 N. Barr, The Pension …, op.cit., s. 5. M. Góra twierdzi, że z punktu widzenia makroekonomii, system emerytalny jest zawsze repartycyjny, natomiast z perspektywy indywidualnego ubezpieczonego jest zawsze kapitałowy. System emerytalny jest bowiem narzędziem podziału bieżącego PKB między pokolenie emerytów i pracujących. Pracujący odkupują od emerytów ich prawa emerytalne, które mogą być wyra-żone w różny sposób – od obietnic politycznych po własność instrumentów finansowych. Taka wymiana międzypokoleniowa odbywa się na rynku emerytalnym. M. Góra, Kilka uwag…, op.cit., s. 29–30.

160 Por. M. Góra, Inwestowanie składek w nowym polskim systemie emerytalnym, CASE, Warszawa 2001, s. 3.

161 Zob. J.E. Stiglitz, op.cit., s. 427.

162 N. Barr, The Pension…, op.cit., s. 1.

163 B. Hadyniak, J. Monkiewicz, Fundusze emerytalne II filar, Poltext, Warszawa 1999, s. 13.

164 Ibidem.

1. Charakterystyki systemów zabezpieczenia emerytalnego 57

• wysokość wieku emerytalnego,

• przeciętną długość dalszego trwania życia,

• formułę obliczania świadczeń,

• koszty własne systemu.

W celu osiągnięcia samowystarczalności, składki wpływające do systemu powinny być równe wydatkom na wypłatę świadczeń. Warunkiem stabilności finansowej i płyn-ności jest ponadto tworzenie rezerwy w  okresie nadwyżki wpływów nad wydatkami w celu wykorzystania jej, gdy wiek emerytalny osiągną kohorty wyżu demograficznego.

W przypadku gdy zobowiązania emerytalne przekroczą wysokość wpływających skła-dek i brakuje odpowiedniej rezerwy demograficznej, deficyt finansowany jest zazwyczaj z budżetu państwa¹⁶⁵.

Ze względu na zastosowanie bieżącego finansowania, system repartycyjny jest szczegól-nie wrażliwy na szczegól-niekorzystne zmiany demograficzne, sytuację na rynku pracy i manipulacje polityczne. Z uwagi na wykorzystanie składek na wypłatę bieżących świadczeń, systemy repartycyjne nie są neutralne dla gospodarki, powodując zmniejszenie ogólnego kapitału w gospodarce, obniżenie wynagrodzeń oraz podwyższenie stopy procentowej¹⁶⁶.

Systemy repartycyjne rozpowszechniły się szczególnie w pierwszej połowie XX w.

Przyczyną ich popularności była masowa rezygnacja z systemów kapitałowych po okresie wielkiego kryzysu i galopującej erozji oszczędności w nich zgromadzonych. Wiele z nich wprowadzono po wojnie, kiedy społeczeństwa charakteryzowały się młodą strukturą wie-kową i nie rozważano problemów z nadmiernym współczynnikiem obciążenia demogra-ficznego¹⁶⁷ w przyszłości. Doświadczenia wielu krajów pokazały, że systemy repartycyjne nie są w stanie gwarantować odpowiedniej wysokości świadczeń przy umiarkowanych składkach z powodu niekorzystnych zjawisk demograficznych związanych z postępują-cym procesem starzenia się ludności.

Kapitałowy system emerytalny (ang. funded system, fully-funded system, FF) oparty jest na oszczędnościach gromadzonych przez ubezpieczonych w okresie aktywności zawodowej,

165 R. Holzmann, The World Bank Approach to Pension Reform, Social Discussion Paper No. 9807, World Bank 1999, s. 8. Gdy wpływy i wydatki nie bilansują się w każdym roku, lecz zwykle dopiero w perspektywie kilkudziesięciu lat, systemy takie nazywane są zmodyfikowanymi systemami reparty-cyjnymi (ang. modified PAYG).

166 Szerzej: D. Blake, Pension Economics, John Wiley and Sons Ltd, Chichester 2006, s. 113–117.

Obniżenie wynagrodzeń wynika z relacji liczby pracujących do dostępnego kapitału. Wobec zmniejsze-nia zasobów kapitału wzrasta jego cena, a spadają płace. Teoretycznie może także występować sytuacja, w której jednostki oszczędzają na emeryturę zbyt dużo (ang. oversaving), w wyniku czego występuje nadmiar kapitału w gospodarce i zaniżone stopy procentowe. Wówczas wprowadzenie systemu PAYG może zwiększyć dobrobyt dzięki podniesieniu stóp procentowych, pomimo obniżki płac.

167 Stopa obciążenia systemu ludźmi starymi jest stosunkiem liczby ludności w wieku ponad 60 lat do liczby ludności w wieku 15–59 lat; zob. I. Kotowska, Demografia systemów emerytalno-rentowych, Szkoła Główna Handlowa 1998 (materiał powielony).

58 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

które są inwestowane¹⁶⁸ aż do osiągnięcia przez jednostkę wymaganego wieku emerytal-nego, a następnie wypłacane w formie renty dożywotniej (ang. annuity), wypłat ratalnych (ang. programmed withdrawals) bądź wypłaty jednorazowej (ang. lump sum). Świadczenie emerytalne pochodzi z faktycznego kapitału emerytalnego, który ubezpieczony zebrał w drodze opłacania składek. Systemy te mogą być zarządzane zarówno przez państwo, jak i przez podmioty prywatne¹⁶⁹. Ze względu na ekwiwalentność świadczeń i składek, czyste systemy kapitałowe uważane są za neutralne dla gospodarki¹⁷⁰.

Pierwsze systemy emerytalne, które powstały na przełomie XIX i XX w. oparte były na finansowaniu kapitałowym. Jednakże po wielkim kryzysie, ze względu na niekorzystne zjawiska cykliczności w gospodarce rynkowej i kłopoty z utrzymaniem realnej wartości funduszy, zaczęły się przekształcać w systemy finansowane z bieżących składek ludności.

Ponadto, do załamania się tych systemów po drugiej wojnie światowej przyczyniły się ingerencje państw ze względów politycznych, które wprowadzały różne odstępstwa od zasad ekwiwalentności¹⁷¹ poprzez włączenie do systemu nowych grup i przyznanie im przywilejów bez spełnienia wymogu dostatecznych podstaw finansowych¹⁷².

Wprowadzenie systemu w pełni kapitałowego (ang. fully funded system) prowadzi do wzrostu stabilnego, długoterminowego kapitału w gospodarce wskutek rosnących skła-dek, które są na bieżąco inwestowane¹⁷³. Systemy kapitałowe są także zwane systemami

168 Składki powinny być inwestowane w papiery wartościowe sektora prywatnego, gdyż w przy-padku zakupu wyłącznie papierów rządowych, rozwiązanie takie jest rolowaniem długu publicznego i, z ekonomicznego punktu widzenia, nie różni się od systemu o niefinansowej zdefiniowanej składce (NDC). W przypadku takiego zarządzania środkami, system emerytalny można uznać za nieefek-tywny, gdyż generuje dodatkowe koszty, które nie występują w NDC. Zob. M. Góra, Inwestowanie..., op.cit., s. 3–6.

169 N. Barr, The Pension…, op.cit., s. 1.

170 Zob. szerzej: D. Blake, Pension Economics, op.cit., s. 106–107. Wskazywana neutralność odnosi się do braku wpływu na planowany rozkład konsumpcji w cyklu życia oraz opiera się na założeniu, iż jednostka dostosowuje poziom swoich oszczędności emerytalnych do wysokości składki wpłacanej do systemu publicznego (im niższa składka, tym wyższe indywidualne oszczędności i na odwrót). Neutral-ność nie wystąpi jednak, gdy przymusowa składka przewyższa poziom oszczędności, które jednostka gromadziłaby na emeryturę w przypadku braku systemu emerytalnego.

171 W przypadku systemu emerytalnego ekwiwalentność oznacza, że wysokość otrzymywanego świadczenia zależy od wysokości wpłaconych wcześniej składek. Świadczenie jest więc ekwiwalentem wpłaconych składek.

172 S. Golinowska, Ewolucja…, op.cit., s. 20.

173 C. Serrano twierdzi, że ze względu na przejrzystość i ekwiwalentność, system kapitałowy zachęca pracujących do wyjścia z szarej strefy i ujawnienia źródeł swoich dochodów. Zob. C. Serrano, Social Security Reform, Income Distribution, Fiscal Policy, and Capital Accumulation, World Bank, 1999, s. 1.

Przejrzystość i ekwiwalentność systemu emerytalnego zależy jednak w głównej mierze od zastosowanej formuły emerytalnej. Fakt, iż systemy kapitałowe funkcjonują zwykle w oparciu o formułę zdefiniowa-nej składki, nie oznacza, że wszystkie rozwiązania kapitałowe są przejrzyste i ekwiwalentne.

1. Charakterystyki systemów zabezpieczenia emerytalnego 59

aktuarialnie zbilansowanymi¹⁷⁴, a ich wprowadzenie powoduje ograniczenie zobowiązań systemowych nieznajdujących pokrycia w aktywach finansowych, bez względu czy są one jawne (ang. explicit), czy też ukryte (ang. implicit)¹⁷⁵.

Pomimo tak wielu zalet kapitałowego sposobu finansowania, nie można jednak zapo-minać o ryzykach, na które ten system jest narażony. Stopień narażenia systemów repar-tycyjnego i kapitałowego na poszczególne ryzyka przedstawia tabela 5.

Tabela 5. Wrażliwość systemów na główne ryzyka

Ryzyko System repartycyjny System kapitałowy

Dekoniunktura gospodarcza XX XX

Kryzys finansowy X XXX

Niska stopa zwrotu X XXX

Manipulacje polityczne XXX X

Bezrobocie XXX X

Zmiany demograficzne XXX XX

Inflacja XX XXX

Objaśnienia: X – mało wrażliwy, XX – średnio wrażliwy, XXX – bardzo wrażliwy

Źródło: Opracowanie własne. Por. R. Holzmann, The World Bank Approach to Pension Reform, World Bank 1999, s. 10.

W przeciwieństwie do rozwiązania repartycyjnego, system kapitałowy jest szczegól-nie podatny na kryzysy finansowe, niską stopę zwrotu na rynku kapitałowym i inflację, a mniej wrażliwy na manipulację polityczną i bezrobocie¹⁷⁶. Zmniejszenie poziomu eks-pozycji systemu na powyższe ryzyka możliwe jest poprzez wprowadzenie odpowiednich regulacji prawnych (np. zasad dywersyfikacji portfela) i powołanie instytucji nadzorczych kontrolujących ich przestrzeganie¹⁷⁷. Żaden system emerytalny nie jest jednak zupełnie odporny na kryzysy finansowe i ekonomiczne. W systemach kapitałowych bezpośrednim efektem kryzysu są zredukowane aktywa emerytalne i w rezultacie niższe emerytury dla

174 J.E. Stiglitz twierdzi, że sformułowanie „kapitałowy” niezbyt prawidłowo określa charaktery-stykę takich systemów. J.E. Stiglitz, op.cit., s. 427. M. Góra zamiast określenia „kapitałowy” używa sformułowania „finansowy”. Zob. M. Góra, System emerytalny, PWE, Warszawa 2003, s. 17.

175 J. Geanakoplos, O.S. Mitchell, S.P. Zeldes, Social Security Money’s Worth, Working Paper 6722, National Bureau of Economic Research, Cambridge 1998, s. 13.

176 System kapitałowy o zdefiniowanej składce nie jest nigdy zupełnie wolny od ryzyka demo-graficznego, gdyż w momencie osiągnięcia wieku emerytalnego zakłada on sprzedaż portfela aktywów emerytalnych przez osoby wychodzące z rynku pracy, który musi zostać odkupiony przez następne pokolenie oszczędzające na rynku kapitałowym na cele emerytalne. Jeśli kolejne pokolenia pracujących będą mniej liczne, zmniejszeniu ulegnie popyt na te aktywa, powodując spadek ich cen w momencie sprzedaży, w konsekwencji osiągnięcie niższej stopy zwrotu. Zob. szerzej: M. Góra, System…, op.cit.

177 R. Holzmann, op.cit., s. 8.

60 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

osób kończących aktywność w tym okresie. W systemach repartycyjnych kryzys powo-duje skurczenie bazy składkowej w konsekwencji bezrobocia i niższych wynagrodzeń, co ostatecznie przekłada się na możliwość wypłacania emerytur finansowanych z bieżących składek¹⁷⁸.