Typologie reform emerytalnych

Proces reformowania systemu emerytalnego jest zjawiskiem niezwykle trudnym i złożonym. Na wstępnym etapie niezbędna jest szczegółowa analiza funkcjonującego systemu emerytalnego, zidentyfikowanie problemów i zagrożeń oraz wyznaczenie moż-liwego obszaru decyzyjnego, na bazie bieżącej sytuacji politycznej, gospodarczej i spo-łecznej każdego kraju²³¹. Rozważania nad zmianą systemu zabezpieczenia społecznego powinny być, zdaniem T. Szumlicza, prowadzone przy uwzględnieniu sześciu aspektów tego zabezpieczenia: przedmiotowego, podmiotowego, instrumentalnego, redystrybucyj-nego, kompensacyjnego i prawnego²³². W systemie zabezpieczenia emerytalnego aspekt przedmiotowy odnosi się do ryzyka starości, podmiotowy – do objęcia zabezpieczeniem całego społeczeństwa, instrumentalny – wyboru technik i metod zabezpieczenia, redystry-bucyjny – określenia reguł partycypacji finansowej, kompensacyjny – zakresu kompensaty straty przez świadczenia emerytalne, prawny – regulacji dotyczących organizacji i funk-cjonowania systemu. Równie rozbudowaną ścieżkę decyzyjną przedstawia H. Gersdorff, odnosząc się do konieczności ustalenia kształtu systemu pod względem finansowania, formuły emerytalnej, zasady przystąpienia, zarządzania, polityki inwestycyjnej i gwarancji

230 Do głównych przyczyn reform emerytalnych w byłych państwach socjalistycznych zaliczane są:

1)  problemy finansowe spowodowane szerokim dostępem do emerytur wcześniejszych, 2) dążenie do zmiany systemów będących dziedzictwem socjalizmu w kierunku systemów bardziej ekwiwalentnych, 3) wysokie zadłużenie zewnętrzne i w konsekwencji większa skłonność do ulegania presji organizacji międzynarodowych.

E. Fultz, Pension Reform in the EU Accession Countries: Challenges, Achievements, and Pitfalls, „International Social Security Review”, Vol. 57, No. 2, 2004, s. 5, za: M. Żukowski, Reformy…, op.cit., s. 28. Warto dodać, że wysiłki zmierzające do przystąpienia do Unii Europejskiej musiały uwzględniać konieczność ograniczania deficytu i długu publicznego, na które ogromny wpływ ma niezbilansowany system emerytalny.

231 Wśród uwarunkowań niezbędnych do przeprowadzenia reform emerytalnych N. Barr wymienia:

uwarunkowania sektora publicznego (stabilność podatkowa systemu publicznego, stabilność polityczna pakietu reform emerytalnych, uprawnienia administracji do nakładania podatków/składek, możliwości utrzymania stabilności makroekonomicznej, możliwości skutecznego nadzoru) oraz uwarunkowania sektora prywatnego (wysoka świadomość emerytalna i finansowa, oferta aktywów finansowych, funk-cjonowanie rynków finansowych, odpowiednie kompetencje sektora prywatnego, przejrzyste zasady funkcjonowania). N. Barr, Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices, IMF Working Paper WP/00/139, International Monetary Fund, 2000, s. 35–38.

232 T. Szumlicz, Ubezpieczenie społeczne…, op.cit., s. 83–84.

82 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

państwa²³³. Pomimo złożoności procesu reformowania systemów emerytalnych, w obliczu zmian demograficznych wiele państw zdecydowało się na wprowadzenie zmian w zabez-pieczeniu emerytalnym obejmujących głównie²³⁴:

• redukcję wysokości świadczeń z obowiązkowych systemów emerytalnych,

• zwiększanie ekwiwalentności systemów, w tym poprzez wprowadzanie formuły zde-finiowanej składki,

• wprowadzanie elementów finansowania kapitałowego,

• ograniczanie redystrybucji,

• eliminowanie przywilejów emerytalnych wybranych grup zawodowych,

• zmniejszanie roli partnerów społecznych w funkcjonowaniu systemu emerytalnego²³⁵,

• oddzielenie ubezpieczeniowych świadczeń emerytalnych od świadczeń dla osób starych finansowanych z podatków,

• wprowadzanie zachęt do dodatkowego oszczędzania w pracowniczych i indywidual-nych planach emerytali indywidual-nych.

Obniżenie wysokości świadczeń jest konieczne ze względu na wzrastającą liczbę eme-rytów, których emerytury, w przypadku systemu repartycyjnego, muszą być sfinansowane przez relatywnie coraz mniejszą grupę opłacających składki. Przy założeniu niemożno-ści podwyższenia składki emerytalnej, równowaga systemu może zostać osiągnięta przez obniżenie stóp zastąpienia²³⁶, np. w wyniku zmiany formuły emerytalnej lub na skutek zmian w indeksacji świadczeń²³⁷, lub poprzez zmianę relacji emerytów do osób pracu-jących, np. w wyniku aktywizacji zawodowej kobiet, podniesienia wieku emerytalnego czy wprowadzania zachęt do przedłużania aktywności zawodowej. Duża część krajów zdecydowała się na reformy emerytalne powodujące znaczne obniżenie stóp zastąpienia oferowanych z bazowego systemu emerytalnego (tabela 15)²³⁸.

233 H. Gersdorff, Alternatives for Funded Pension Pillar, materiał z prezentacji WBI Course on Pen-sion Reform: Second Generation and Implementation Issues, 19 marca 2002, Warszawa.

234 U. Klammer, Reforming Public Pensions: Equivalence Versus Redistribution, Universite Nancy, Dusseldorf 2001.

235 J.-V. Gruat, Adequacy and Social Security Principles in Pension Reform, International Labour Office, Geneva 1997, s. 5.

236 Stopę składki w  stabilnym finansowo repartycyjnym systemie emerytalnym można wyrazić równaniem: q = b/w

·

R/L, gdzie: b/w – relacja świadczenia emerytalnego do płacy (stopa zastąpienia), R/L – relacja emerytów do pracujących (wskaźnik obciążenia ekonomicznego systemu emerytalnego). Dla potrzeb obliczania stopy zastąpienia zarobki i świadczenia mogą być uwzględniane w kwotach brutto lub netto, przed lub po składkowaniu. Jednak wskazuje się, że wartości po składkowaniu lub wartości netto są lepszymi miarami dla potrzeb porównania standardu życia na emeryturze w stosunku do okresu aktywno-ści zawodowej. P. Whiteford, The Use of Replacement Rates in International Comparisons of Benefit Systems, Social Policy Research Centre, Discussion Paper No. 54, Sydney 1995, s. 1; A. Kruse, op.cit., s. 11.

237 Np. przejścia z indeksacji płacowej na cenową.

238 Warto zwrócić uwagę, iż obniżające się stopy zastąpienia mogą spowodować większe dopłaty do emerytur minimalnych i zwiększą redystrybucyjność tych systemów – finansowaną jednak zewnętrznie

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 83

Tabela 15. Stopy zastąpienia brutto* w krajach Unii Europejskiej

Państwo 2004 2030

Belgia 43% 48%

Czechy 43% 48%

Dania 49% 63%

Holandia 71% 68%

Luksemburg 91% 90%

Wielka Brytania 66% 68%

Francja 66% 53%

Finlandia 57% 57%

Niemcy 43% 46%

Estonia 33% 34%

Grecja 105% 112%

Hiszpania 91% 85%

Irlandia 67% 67%

Włochy 79% 80%

Cypr 46% 57%

Łotwa 61% 51%

Litwa 40% 39%

Węgry 66% 73%

Malta 72% 53%

Austria 64% 66%

Polska 63% 36%

Portugalia 75% 71%

Słowenia 64% 45%

Słowacja 49% 49%

Szwecja 68% 58%

* Stopy zastąpienia wyznaczono dla mężczyzny z 40-letnim stażem pracy, osiągającego w całym okresie zarobki równe przeciętnej płacy przechodzącego na emeryturę w wieku 65 lat.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Adequate an sustainable pensions – Synthesis report 2006, Komisja Europejska, Luksemburg 2006, s. 151–251.

Najważniejszą, zdaniem autorki, zmianą w funkcjonowaniu systemów emerytalnych jest przechodzenie od systemów o  zdefiniowanym świadczeniu do zrównoważonych

przez system podatkowy, a zatem redystrybucję międzypokoleniową od opłacających składki do pobie-rających świadczenia emerytalne.

84 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

aktuarialnie systemów o zdefiniowanej składce²³⁹. Zmiana ta, prowadząc do znacznego wzrostu ekwiwalentności systemu i ograniczenia elementów redystrybucyjnych²⁴⁰, zachęca do przedłużania aktywności zawodowej i promuje indywidualną przezorność. Część eks-pertów sugeruje, iż wysoka ekwiwalentność ubezpieczeniowych systemów emerytalnych, taka jak obecnie we Włoszech, na Węgrzech i w nowym polskim systemie emerytalnym, może oznaczać likwidację praktycznie wszelkich cech ich wcześniejszej redystrybucyj-ności²⁴¹. Przypuszczenia te nie są jednak do końca uzasadnione. Bazowe, obowiązkowe systemy o zdefiniowanej składce ograniczają co prawda redystrybucję wewnątrz systemu składkowego i przenoszą część gwarancji do systemu finansowanego zaopatrzeniowo, lecz zawierają nadal wiele narzędzi redystrybucji dochodów pozwalających na dokonywanie transferów w kierunku określonych grup świadczeniobiorców.

Wraz z  rozwojem systemów indywidualnych rachunków będących konsekwencją formuły zdefiniowanej składki, coraz więcej państw zdecydowało się na wprowadzenie finansowania kapitałowego, powierzając prywatnym podmiotom funkcje gromadzenia i pomnażania oszczędności emerytalnych (tabela 16 i rys. 6). Wprowadzając indywidu-alne kapitałowe rachunki emerytindywidu-alne, kierowano się zamiarem²⁴²:

• rozproszenia ryzyka w systemie emerytalnym,

• zwiększenia możliwości wyboru,

• zapewnienia przejrzystości,

• zwiększania indywidualnej odpowiedzialności za zabezpieczenie emerytalne.

Reformy dążą do nowego podziału odpowiedzialności za zabezpieczenie społeczne pomiędzy państwem, partnerami społecznymi i ubezpieczonymi, głównie z uwagi na minimalny wzrost gospodarczy, rosnącą konkurencję na globalnym rynku, deregulację rynku pracy i rozpad struktur rodzinnych. Można je zatem sklasyfikować w trzech gru-pach według kategorii celu przyświecającego reformatorom²⁴³:

239 Odpowiedzią na zmiany demograficzne powinno być wprowadzanie mechanizmu równowa-żącego wpływy i wydatki emerytalne. Rozumowanie, iż samo wprowadzenie systemu kapitałowego w miejsce PAYG rozwiąże problem niestabilności finansowej, jest błędne. Kluczowa jest zmiana for-muły emerytalnej. N. Barr, The Pension…, op.cit., s. 7.

240 A.L. Gustman i  T.L. Steinmeier uważają, iż wprowadzenie indywidualnych kapitałowych rachunków do bazowych systemów emerytalnych pozbawia państwo istotnych narzędzi wyrówny-wania dochodu pomiędzy bogatymi i biednymi lub pomiędzy gospodarstwami z dwójką żywicieli a gospodarstwami z jednym żywicielem rodziny. Więcej: A.L. Gustman, T.L. Steinmeier, How effec-tive is redistribution under the social security benefit formula?, National Bureau of Economic Research, Cambridge 2000, s. 3–4.

241 Nie można oczywiście mówić o zupełnym wyeliminowaniu redystrybucji z systemów bazowych, gdyż miałoby ono miejsce wyłącznie przy zastosowaniu w pełni aktuarialnej kalkulacji świadczenia, z uwzględnieniem stanu zdrowia, płci i innych cech przyszłego emeryta.

242 Privately Managed Funded…, op.cit., s. 3.

243 J.-V. Gruat, op.cit., s. 3–5.

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 85

Tabela 16. Rozwój kapitałowych obowiązkowych systemów emerytalnych w latach 1980–2009

Rok Kraje wprowadzające obowiązkową część kapitałową

1981 Chile

1998 Boliwia, Salwador, Węgry, Kazachstan 1999 Polska, Szwecja

2000 Hongkong, Chiny

2001 Kostaryka, Łotwa

2002 Bułgaria, Chorwacja, Estonia, Rosja 2003 Dominikana, Kosowo

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Pension Reform in Southeastern Europe. Linking to Labor and Finan-cial Market Reform, red. R. Holzmann, L. MacKellar, J. Repansek, World Bank, Ljubljana 2009, s. 15, Figure 2.2.

Rysunek 6. Liczba systemów emerytalnych z rozwiązaniami kapitałowymi w części obowiązkowej

1980 1988 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009

2 3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Pension Reform in Southeastern Europe. Linking to Labor and Finan-cial Market Reform, red. R. Holzmann, L. MacKellar, J. Repansek, World Bank, Ljubljana 2009.

86 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

1) nastawione na zacieśnianie relacji pomiędzy systemem zabezpieczenia społecznego i faktycznymi potrzebami społecznymi (skierowanie świadczeń do osób, które fak-tycznie ich potrzebują, zaostrzanie reguł dotyczących emerytur minimalnych czy rezy-gnacja ze świadczeń uniwersalnych),

2) wprowadzające lepsze powiązanie kosztów z ekonomiczną efektywnością (tworzenie systemów o zdefiniowanej składce, w których wysokość świadczenia zależy od wpła-conych składek, stopy zwrotu i wieku przejścia na emeryturę),

3) oferujące szersze pole dla indywidualnego wyboru i ograniczające działalność państwa w sektorze emerytalnym (tworzenie komplementarnych i suplementarnych części sys-temu emerytalnego, zjawisko opting-out – wyjścia z syssys-temu publicznego w sytuacji uczestnictwa w systemie prywatnym).

Przeprowadzane do 2010  r. reformy były często połączeniem trzech wymienionych kategorii.

Analizując zakres i obszary zmian, przeprowadzone w ostatnich 30 latach reformy emerytalne można podzielić na cztery kategorie²⁴⁴:

1) reformy parametryczne (zmiana stopy składki, mnożników za lata pracy, długości okresu uwzględnianego do obliczenia przeciętnego uzyskiwanego wynagrodzenia, indeksacji płac uwzględnianych w formule, waloryzacji świadczeń emerytalnych, wysokości mini-malnej emerytury, wieku emerytalnego, wymaganego stażu ubezpieczeniowego), 2) reformy systemowe (zmiana formuły emerytalnej, metody finansowania,

wprowadze-nie nowych elementów systemu, emerytura wprowadze-nieskładkowa),

3) reformy regulacyjne (zmiany w obowiązkach podmiotów emerytalnych, funkcjono-waniu nadzoru, inwestycjach funduszy emerytalnych),

4) reformy administracyjne (unifikacja fragmentarycznych systemów emerytalnych, likwidacja przywilejów emerytalnych, podwyższenie jakości obsługi uczestników, jakość ubezpieczeniowych baz danych, usprawnienie procesu poboru i podwyższenie ściągalności składek)²⁴⁵.

Eksperci Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, analizując zakres reform w 38 krajach OECD, wyróżnili zmiany w obszarach (tabela 17)²⁴⁶:

244 M. Żukowski wykorzystuje do klasyfikacji reform emerytalnych koncepcję trzech różnych zmian w polityce P.A. Halla. Wyróżnia on reformy parametryczne (zmiany pierwszego rzędu), zmiany drugiego rzędu (zmiany instrumentów w ramach dotychczasowej struktury i celów) oraz reformy systemowe (strukturalne, zmiana trzeciego rzędu, zmiana struktury i celów systemu). M. Żukowski, Reformy…, op.cit., s. 7–8.

245 A.M. Schwarz, Pension System Reforms, w: Analyzing the Distributional Impact of Reforms.

Volume Two: A Practitioners’ Guide to Pension, Health, Labour Markets, Public Sector Downsizing, Taxa-tion, Decentralization and Macroeconomic Modeling, red. A. Coudouel, S. Paternostro, World Bank, Washington 2006, s. 16–23.

246 E. Whitehouse, A. D’Addio, R. Chomik, A. Reilly, Two Decades of Pension Reform: What has been Achieved and What Remains to be Done?, „The Geneva Papers”, Vol. 34, No. 4, October 2009.

3. Reformowanie systemów emerytalnych – tendencje światowe 87

Tabela 17. Obszary reform emerytalnych przeprowadzonych w latach 1990–2009

Kraj Zasięg

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: E. Whitehouse, A. D’Addio, R. Chomik, A. Reilly, Two Decades of Pension Reform: What has been Achieved and What Remains to be Done?, „The Geneva Papers”, Vol. 34, No. 4, October 2009, s. 518, Table 1.

88 Rozdział II. Cechy systemów i typologia reform emerytalnych

1) zasięgu systemu (zwiększenie uczestnictwa w  systemach obowiązkowych i/lub dobrowolnych),

2) adekwatności świadczeń emerytalnych (podwyższenie standardu życia w okresie sta-rości poprzez wzrost emerytury minimalnej lub emerytury bazowej, ulgi podatkowe dla emerytów),

3) stabilności finansowej systemów (wydłużanie okresu zatrudnienia, z którego zarobki uwzględniane są do obliczenia emerytury, wprowadzenie formuły o zdefiniowanej składce, zmiany w waloryzacji, powiązanie wysokości emerytur z dalszym przecięt-nym trwaniem życia),

4) efektywności ekonomicznej (eliminowanie wcześniejszych emerytur, podwyż-szanie wieku emerytalnego, wprowadzanie zachęt do przedłużania aktywności zawodowej),

5) efektywności administracyjnej (obniżanie kosztów funkcjonowania instytucji emerytalnych),

6) bezpieczeństwa systemu (dywersyfikacja źródeł dochodów emerytalnych, fundusze rezerwowe, regulacje inwestycyjne funduszy emerytalnych, multifundusze).

W dokumencie Zakres redystrybucji dochodowej w ubezpieczeniowym systemie emerytalnym (Stron 81-88)