Pojęcie redystrybucji

Rozkład dochodów w społeczeństwie jest w przeważającej mierze wynikiem wolnej gry sił ekonomicznych i społecznych. Jeśli wynik ich działania jest niezadowalający, państwo powinno modyfikować rozkład dochodów przez ponowny ich podział²⁹⁸. Cele redystry-bucyjne państwa zależą od przyjętej koncepcji sprawiedliwości społecznej, przy czym jako

„sprawiedliwy” ekonomiści uznają często wyrównany podział dochodów.

Redystrybucja dochodów związana jest nierozłącznie z działalnością państwa. G. Tul-lock uważa, iż redystrybucja sensu largo oznacza działania państwa polegające na trans-ferowaniu funduszy lub bogactwa (ang. wealth) pomiędzy różnymi grupami obywateli, będąc prawdopodobnie jedną z najważniejszych funkcji nowoczesnego państwa. Suge-ruje on ponadto, iż pierwotnym motywem tworzenia instytucji państwa mogła być wła-śnie możliwość dokonywania określonej redystrybucji pomiędzy grupami obywateli²⁹⁹. Skoro większość działań państwa wywołuje bezsprzecznie pewien transfer dochodów lub bogactwa pomiędzy różnymi grupami, każdą aktywność państwa należałoby określać mia-nem redystrybucyjnej. G. Tullock proponuje jednak przyjęcie założenia, iż spośród całej aktywności państwa działaniami redystrybucyjnymi można nazwać jedynie te, które nie są podejmowane wyłącznie w celu podniesienia efektywności gospodarki, obrony kraju i zapobiegania przestępczości³⁰⁰.

E. Wnuk-Lipiński wskazuje, że redystrybucja dokonuje się według normatywnych założeń zwanych sprawiedliwością społeczną i jest wprowadzana przez siły, które kontro-lują priorytety transferów. Proces redystrybucji oznacza realokację dóbr i usług na rzecz jednych grup społecznych kosztem innych grup społecznych³⁰¹.

T. Szumlicz prezentuje pogląd, iż każda polityka społeczna państwa wiąże się z redy-strybucją dochodów, gdyż taki jest finansowy sens solidaryzmu społecznego, wynika-jącego z przyjętych założeń sprawiedliwości społecznej. Jednak w procesach redystry-bucyjnych mogą wystąpić nieracjonalne obciążenia fiskalne i nadużywanie świadczeń społecznych³⁰².

298 Por. C.I. Schottland, Introduction, w: Welfare State, red. C.I. Schottland, Harpers Torchbooks, New York 1967, s. 10–11.

299 Ibidem, s. 1. Na taki główny cel redystrybucji, zwłaszcza w przypadku polityki rolnej, rynku pracy i wymiany międzynarodowej wskazują także D. Acemoglu i J.A. Robinson. Ich zdaniem, nie-efektywna redystrybucja pojawia się zwłaszcza w sytuacji walki o wpływy polityczne oraz gdy czynniki produkcji nie są ściśle przypisane do konkretnego sektora gospodarki. Zob. D. Acemoglu, J.A. Robin-son, Inefficient redistribution, „The American Political Science Review”, Vol. 95, No. 3, 2001.

300 Ibidem, s. 14.

301 E. Wnuk-Lipiński, op.cit., s. 62–63.

302 T. Szumlicz, O modelach…, op.cit., s. 85.

104 Rozdział III. Znaczenie i formy redystrybucji w systemach emerytalnych

Zdaniem J.E. Stiglitza, podstawowa funkcja państwa polega na stworzeniu ram prawnych dla wszelkich transakcji gospodarczych. Redystrybucja, dokonywana poprzez wypłacanie świadczeń na rzecz określonych grup społecznych (płatności transferowe), jest jedną z funkcji pomocniczych. Redystrybucja dochodów to, jego zdaniem, zmiana struktury podziału dochodów na korzyść określonej grupy obywateli kosztem innej grupy. Podstawowe dwa sposoby dokonywania bezpośredniej redystrybucji dochodów to programy pomocy społecznej (wypłata zasiłków lub innych świadczeń osobom ubogim) oraz system ubezpieczeń społecznych³⁰³. Wydatki związane z bezpośrednią redystrybucją dochodów nazywa on płatnościami transferowymi polegającymi na przeniesieniu praw do konsumpcji dóbr od jednych osób do innych. Redystrybucja dochodów jest dokony-wana przez państwo również pośrednio (tzw. ukryta redystrybucja dochodów) za pomocą programów publicznych, do których zaliczyć można system podatkowy, programy ulg, dotacji, subwencji i kontyngentów³⁰⁴.

Redystrybucja dochodów w społeczeństwie dokonywana jest w przeważającej części z wykorzystaniem systemu podatkowego. Państwo może jednak dokonywać redystrybu-cji dochodowej również za pomocą cen – różnicując obciążenie cen podatkami (nakła-dając powszechny podatek obrotowy lub podatek selektywny, akcyzę, dla sfinansowa-nia swoich wydatków), ustalając ceny minimalne/maksymalne, dotując pewne gałęzie gospodarki, czy wręcz przez bezpłatne dostarczanie określonych dóbr i usług wszystkim obywatelom lub ich wybranej grupie spełniającej określone kryteria (np. dochodowe czy wiekowe)³⁰⁵.

Zdaniem ekspertów podatkowych, jedną z dwóch podstawowych sfer aktywności państwa w gospodarce jest rozdział środków, pozyskanych z podatków, na „produkcję”

dóbr publicznych lub redystrybucję dochodów³⁰⁶. Skala redystrybucji wartości dodanej przez instytucje sektora rządowego i samorządowego nazywana jest fiskalizmem państwa.

Redystrybucja budżetowa państwa dokonuje się w ramach budżetu państwa. Faktyczna skala redystrybucji dochodów w gospodarce ma miejsce w ramach całego systemu finan-

303 Świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych w Stanach Zjednoczonych zależą częściowo od wpłaconych składek. Redystrybucyjność przejawia się jednak m.in. w wysokości świadczeń, które dla części ubezpieczonych są znacznie wyższe (w ujęciu aktuarialnym) od wniesionych składek.

304 J.E. Stiglitz, op.cit., s. 31, 41, 45–46. Np. subwencje przyznawane miejskim przedsiębior-stwom komunikacji wspomagają ludzi ubogich, a subwencje dla kolei podmiejskich wspierają klasę średnią.

305 W drugim z wymienionych przypadków pojawia się problem sfinansowania obniżki cen, który rozwiązywany jest przez wykorzystanie systemu podatkowego. B. Włoszczowski, Kontrowersje wokół udziału państwa w wydatkach na świadczenia społeczne, w: Studia nad redystrybucją cenową i finan-sową w świadczeniach – usługach społecznych w okresie wczesnej transformacji polskiej, red. Chechliński i L. Miastkowski, Uniwersytet Łódzki, „Folia Oeconomica” 144, 1997, s. 171.

306 F. Grądalski, op.cit., s. 75.

1. Wprowadzenie do redystrybucji dochodów 105

sów publicznych³⁰⁷. Stopę redystrybucji dochodu przez państwo można mierzyć stopą podatkową (podatki/PKB), stopą obciążeń fiskalnych (suma obciążeń fiskalnych/PKB), stopą wydatków państwa czy inaczej stopą fiskalizmu państwa (suma całkowitych wydat-ków państwa/PKB). Ponadto, w literaturze teorii systemu opodatkowania wymienia się dwa modelowe cele działalności państwa:

1) maksymalizację funkcji dobrobytu społecznego, 2) maksymalizację wpływów podatkowych do budżetu,

przy czym teoria ta przyjmuje za podstawę oceny dobrobytu społecznego utylitarystyczną funkcję dobrobytu jako sumy użyteczności indywidualnych podmiotów³⁰⁸. Posługując się krańcową socjalną użytecznością dochodu netto oraz proporcjami cen w wyniku opodat-kowania, teoria optymalnego opodatkowania wyznacza warunki optymalnego systemu kojarzącego efektywność ze sprawiedliwością³⁰⁹.

A. Rajkiewicz i J. Handschke wskazują, iż funkcja redystrybucyjna jest jedną z funk-cji ubezpieczeń gospodarczych, obok funkz funk-cji przezornościowej, samopomocowej, kom-pensacyjnej, prewencyjnej i wychowawczej. Pierwszy z nich rozumie redystrybucję jako zbieranie składek od wszystkich ubezpieczonych na rzecz tych, którzy wymagają pomocy lub uzyskują uprawnienia do określonych świadczeń³¹⁰. Natomiast drugi wspomina, że funkcja redystrybucyjna jest jedynie funkcją postulowaną – nie zawsze spełnianą w jedna-kowym stopniu przez ubezpieczenia w różnych państwach³¹¹. Uznając, że ubezpieczenie jest produktem zapewniającym ochronę przed stratami w zasobach spowodowanymi przez określone zdarzenia, autorka przyjmuje, że czysta metoda ubezpieczeniowa nie zakłada redystrybucji. Składka wnoszona do funduszu ubezpieczeniowego, z którego następnie wypłacane są świadczenia dla osób, które poniosły straty na skutek wystąpienia zdarzeń ubezpieczeniowych, jest „uczciwą” ceną za świadczoną ochronę ubezpieczeniową.

Ubez-307 Ibidem, s. 66.

308 Dobrobyt społeczny jest zmaksymalizowany w sytuacji, gdy na rynku i w produkcji osiągnięta zostaje równowaga ogólna w sensie Pareto. Optymalizacja prowadząca do maksymalizacji społecznej funkcji dobrobytu przeprowadzana jest dzięki redystrybucji dochodu. W  celu pomiaru „socjalnej efektywności” procesu redystrybucji dochodu wprowadzono pojęcie krańcowej socjalnej użyteczności dochodu netto (ang. net social marginal valuation of income), które jest składową użyteczności jed-nostki i jest interpretowane jako przyrost netto dobrobytu z tytułu transferu jednego złotego od A do B. Socjalna użyteczność dodatkowej złotówki jest tym niższa, im wyższy jest dochód konsumenta, do którego kierowany jest transfer. Ibidem, s. 147.

309 Reguła Diamonda-Mirrleesa dla dwóch konsumentów mówi, że jeśli krańcowa socjalna uży-teczność dochodu A (biedny) jest większa niż B (bogaty), to redukcja skompensowanego popytu w wyniku opodatkowania w stanie optimum musi być wyższa dla tego z dwóch dóbr, które jest relatywnie częściej nabywane przez B. Zatem, aby maksymalizować dobrobyt społeczny, należy wyżej opodatkować dobra relatywnie częściej nabywane przez bogatych. Zob. szerzej: ibidem, s. 145–151.

310 A. Rajkiewicz, op.cit., s. 460.

311 J. Handschke, op.cit., s. 75–77.

106 Rozdział III. Znaczenie i formy redystrybucji w systemach emerytalnych

pieczenie nie nosi cech redystrybucji, jeśli składka odpowiada ryzyku wnoszonemu do wspólnoty (zasada równowagi składek i świadczeń). Opłacanie składek przez wiele osób, z których świadczenia są wypłacane tylko nielicznym, nie jest redystrybucją, lecz przeja-wem zasady solidarności społecznej (wzajemności ubezpieczeniowej)³¹². Redystrybucja pojawi się wówczas, gdy świadczenia będą wypłacane w wysokości wynikającej z jednej z zasad sprawiedliwości (w ujęciu politycznospołecznym) i w sensie aktuarialnym nie będą w pełni odpowiadały wysokości opłaconej wcześniej składki.

Zastanawiając się nad definicją i możliwym zakresem redystrybucji dochodów, należy rozstrzygnąć, jakie cechy transferów redystrybucyjnych wyróżniają je z ogółu transferów pieniężnych³¹³. W toku dalszych rozważań autorka przyjęła, że transfery redystrybucyjne określane są przez następujące cechy:

• charakter pieniężny,

• skutek w postaci zmiany podziału dochodów,

• udział państwa lub innych instytucji zewnętrznych w stosunku do jednostek osiągają-cych podlegające podziałowi dochody.

Warto zauważyć, że pod pojęciem redystrybucji nie mieszczą się transfery związane z zakupem lub realizacją usług finansowych. Jeśli jednak, na skutek ingerencji państwa, cena usług finansowych jest wyższa lub niższa od ceny rynkowej, działanie takie należy uznać za redystrybucję dochodów (uszczuplenie dochodów o kwotę niższą lub wyższą od ceny rynkowej usługi).