Rozdział III. ZNACZENIE I FORMY REDYSTRYBUCJI W SYSTEMACH
3. Redystrybucja emerytalna w świetle reformowania systemów emerytalnych
Wprowadzenie pełnej proporcjonalności pomiędzy składkami i świadczeniami nie powoduje praktycznie żadnej redystrybucji od lepiej do gorzej sytuowanych, z wyjątkiem sytuacji, gdy osoby bogatsze żyją przeciętnie dłużej niż biedniejsze. Redystrybucja wystąpi jednak w sytuacji nieuwzględniania płci, wieku czy zarobków ubezpieczonych, w przypadku przyznawania równych kwotowych świadczeń przy składkach uzależnionych od zarobków lub pobierania składek według skali progresywnej382, a także przy dopłatach do emerytury minimalnej. Pełna ekwiwalentność systemu emerytalnego oznacza, że świadczenia wypłacane są w aktuarialnie obliczonej wysokości, z uwzględnieniem charakterystyki ryzyka wnoszonego do wspólnoty przez ubezpieczonego i sumy wpłaconych przez niego składek (czysty system o zdefiniowanej składce). Sytuacja taka nie występuje w bazowych systemach emerytalnych, gdyż ich podstawowym celem jest zapewnienie wszystkim uczestnikom podstawowego dochodu w okresie starości. Reformy emerytalne, pierwotnie podążające w kierunku wyższej ekwiwalentności i wprowadzania zdefiniowanej składki, zaczynają koncentrować się coraz bardziej na dostarczaniu minimalnego powszechnego zabezpieczenia emerytalnego, w tym osobom pozostającym poza formalnym sektorem zatrudnienia. Druga fala reform emerytal-nych podąża w kierunku zwiększenia obszaru redystrybucji emerytalnej, finansowanej jed-nak zaopatrzeniowo, i pozostawienia wyższej ekwiwalentności w systemach uzupełniających.
3. Redystrybucja emerytalna w świetle reformowania systemów emerytalnych – tendencje zmian
W XX w. w systemach emerytalnych następowało rozluźnienie związku pomiędzy składkami i świadczeniami, co było głównie spowodowane wprowadzeniem szeregu przywilejów emerytalnych zwiększających redystrybucyjne elementy systemu. Obec-nie można zauważyć trend ściślejszego powiązania wysokości świadczenia z wysokością wpłaconych do systemu składek dzięki wprowadzaniu formuły zdefiniowanej składki.
Przyczyną tych działań jest starzenie się ludności, obserwowane we wszystkich częściach świata, oraz niestabilność finansowa repartycyjnych systemów emerytalnych w długim horyzoncie czasowym, będąca w dużej mierze konsekwencją wcześniejszego zwiększania hojności systemów. W obliczu istotnych zmian demograficznych wiele państw dokonało już modyfikacji systemów emerytalnych, polegających głównie na:
• obniżeniu wysokości świadczeń z obowiązkowych systemów emerytalnych,
• zwiększeniu ekwiwalentności systemów,
• ograniczeniu redystrybucji,
• wprowadzaniu zachęt do dodatkowego oszczędzania na emeryturę.
382 N. Barr, The Pension…, op.cit., s. 11.
132 Rozdział III. Znaczenie i formy redystrybucji w systemach emerytalnych
Najważniejszą zmianą z punktu widzenia ekwiwalentności systemu i dokonywanej za jego pomocą redystrybucji jest przechodzenie od systemów o zdefiniowanym świadcze-niu (Defined Benefit, DB) do systemów o zdefiniowanej składce (Defined Contribution, DC), w których wysokość emerytury jest ściśle powiązana z wysokością wpłaconych do systemu składek. Zmiana formuły emerytalnej zwiększa ekwiwalentność systemów, powo-dując jednocześnie obniżenie stóp zastąpienia i konieczność wprowadzenia dodatkowych mechanizmów podwyższających dochody emerytalne osób najbiedniejszych.
Wprowadzenie do systemów emerytalnych formuły zdefiniowanej składki skutkuje znacznym ograniczeniem redystrybucyjnych elementów tych systemów, odgrywających istotną rolę w dotychczasowym zabezpieczeniu emerytalnym383. Cześć ekspertów sugeruje, iż wysoka ekwiwalentność ubezpieczeniowych systemów emerytalnych, taka jak obecnie we Włoszech, na Węgrzech i w nowym polskim systemie emerytalnym, może oznaczać likwidację praktycznie wszelkich cech ich wcześniejszej redystrybucyjności384. Przypusz-czenia te nie są jednak uzasadnione, choć faktycznie redystrybucja będzie realizowana przy wykorzystaniu odmiennych narzędzi. Zakres i kierunek redystrybucji w zreformowanych systemach emerytalnych jest jeszcze zwykle nieznany, z uwagi na niedojrzałość nowych rozwiązań i przygotowywane dopiero regulacje w sferze wypłat emerytalnych.
Pomimo pozostawienia w systemach pewnych elementów redystrybucyjnych, można sformułować stwierdzenie, iż progresywność zreformowanych systemów emerytalnych uległa obniżeniu. Redystrybucja dochodów jest ograniczana w wyniku zmiany formuł emerytalnych i przenoszona poza system emerytalny na inne pola aktywności państwa, w tym głównie system podatkowy i pomoc społeczną. Równocześnie zmieniają się źródła jej finansowania – w zreformowanych systemach emerytalnych część elementów redy-strybucyjnych finansowana jest zewnętrznie z podatków, a nie jak dotychczas – z ogółu wnoszonych składek emerytalnych. Przykładem może być kredytowanie składek i dopłaty do wysokości minimalnej emerytury, zwanej często także emeryturą wyrównawczą.
Warto zauważyć, iż nadmiernie rozbudowane elementy redystrybucyjne w dotych-czasowych systemach emerytalnych zniechęcały wielu ubezpieczonych do podejmowa-nia działań w obszarze dodatkowego oszczędzapodejmowa-nia na starość. Wysoka stopa zastąpiepodejmowa-nia i „spłaszczony” poziom świadczeń nie stanowiły bodźca do uruchomienia indywidualnej przezorności ubezpieczeniowej, gdyż fakt odprowadzania wyższych składek emerytalnych nie powoduje zbliżonego do proporcjonalnego wzrostu świadczenia. Ograniczając zakres
383 A.L. Gustman i T.L. Steinmeier uważają, iż wprowadzenie indywidualnych kapitałowych rachunków do bazowych systemów emerytalnych pozbawia państwo istotnych narzędzi wyrównywania dochodu pomiędzy bogatymi i biednymi lub pomiędzy gospodarstwami z dwójką żywicieli a gospodar-stwami z jednym żywicielem rodziny. Więcej A.L. Gustman, T.L. Steinmeier, op.cit. s. 3–4.
384 Nie można oczywiście mówić o zupełnym wyeliminowaniu redystrybucji z systemów bazowych, gdyż miałoby ono miejsce wyłącznie przy zastosowaniu w pełni aktuarialnej kalkulacji świadczenia, z uwzględnieniem stanu zdrowia, płci i innych cech przyszłego emeryta.
3. Redystrybucja emerytalna w świetle reformowania systemów emerytalnych… 133
dotychczas bardzo hojnych ubezpieczeniowych systemów emerytalnych, ich twórcy i refor-matorzy zwracają również uwagę na kreowanie zachęt podatkowych do dobrowolnych oszczędności, głównie dla tych osób, których stopa zastąpienia będzie niska, pomimo iż posiadają dodatkowe środki finansowe, aby uczestniczyć w warstwie uzupełniającej i nabyć emeryturę dodatkową.
Po pierwszej fali refom w kierunku systemów o zdefiniowanej składce trwającej niemal trzydzieści lat, kraje Ameryki Łacińskiej zmieniają optykę postrzegania systemu emery-talnego i jego głównych celów. Po ogłoszeniu przez Bank Światowy zmodyfikowanej pię-ciofilarowej koncepcji modelowej systemu emerytalnego, należy oczekiwać fali kolejnych zmian, tym razem w kierunku systemów wielofilarowych zawierających jednak w części bazowej wiele rozwiązań redystrybucyjnych.
Rozdział IV
MIARY REDYSTRYBUCJI EMERYTALNEJ
Redystrybucja dochodowa w systemach zabezpieczenia społecznego analizowana jest za pomocą trzech rodzajów miar:
3) związanych z wysokością dochodów emerytalnych i adekwatnością świadczeń dostar-czających wstępnej odpowiedzi na pytanie: czy w systemie występuje redystrybucja dochodowa?,
4) wskaźników ogólnego stopnia redystrybucji odpowiadających na pytanie: jaki jest ogólny stopień redystrybucji?,
5) mierników uwzględniających wartości przepływów emerytalnych z punktu widzenia jego uczestników udzielających odpowiedzi na pytanie: jakie są kierunki i siła trans-ferów pomiędzy grupami uczestników?
W ramach pierwszej grupy miar wyróżnić można:
1) wskaźnik zróżnicowania wysokości emerytur, 2) stopy zastąpienia.
Drugą grupę tworzą:
1) miara efektywnej progresywności (ang. effective progression), 2) indeksy progresywności (ang. progressivity index).
Natomiast do trzeciej należą następujące miary redystrybucji385:
1) wartość przepływów emerytalnych netto (ang. net social security wealth, Net SSW), 2) stopa oskładkowania netto (ang. net social security tax rate),
3) współczynnik bieżącej wartości emerytury (ang. present value ratio, PVR, money’s worth ratio, MWR),
4) wskaźnik zróżnicowania wewnętrznych stóp zwrotu (ang. internal rate of return, IRR).
385 J.R. Brown, J.L. Coronado, D. Fullerton, op.cit., s. 3; M. Borella, F.C. Moscarola, Distribu-tive Properties of Pension Systems: A Simulation of the Italian Transition from Defined Benefit to Defined Contribution, Working Paper 42/05, Center for Research on Pensions and Welfare Policies, Turyn 2005, s. 19–20.