Rozdział I. UBEZPIECZENIE W ZABEZPIECZENIU EMERYTALNYM
2. Zarządzanie ryzykiem starości w systemie zabezpieczenia emerytalnego
2.1. Metody zabezpieczenia emerytalnego
Skuteczność zabezpieczenia emerytalnego zależy od mechanizmów zastosowanych do pozyskania odpowiednich środków i ich efektywnego wykorzystania. W. Szubert zalicza do takich mechanizmów:
• regulację prawną,
• bodźce ekonomiczne,
• środki ekonomiczno-techniczne,
• instruktaż i popularyzację,
• pobudzanie inicjatywy własnej zainteresowanych poprzez różne zachęty i tworzenie sprzyjających form organizacyjnych94.
Mechanizmy te są jedynie częściowo wzajemnie zastępowalne. Umiejętne stosowanie kilku z nich jednocześnie podnosi skuteczność polityki społecznej.
93 Renty dożywotnie nie są jedynym sposobem zarządzania ryzykiem długowieczności. Aby zmniej-szyć ryzyko wyczerpania środków emerytalnych na skutek długiego życia na emeryturze można np.
na etapie obliczania emerytury przyjąć dalsze trwanie życia na poziomie znacznie wyższym niż wyni-kający z aktualnych tablic dalszego trwania życia i podzielić w ten sposób uprawnienia emerytalne na więcej, lecz niższych wypłat programowanych. Inne niż renta dożywotnia metody oferują jednak niż-szy poziom konsumpcji w okresie emerytalnym. Stąd, biorąc pod uwagę zapewnienie odpowiedniego standardu życia na emeryturze, „annuitety” uznawane są za optymalne rozwiązania chroniące przed ryzykiem długowieczności.
94 W. Szubert, Przedmiot…, op.cit., s. 58.
2. Zarządzanie ryzykiem starości w systemie zabezpieczenia emerytalnego 37
Zabezpieczenie społeczne, w tym emerytalne, wykorzystuje trzy podstawowe techniki administracyjno-finansowe (tabela 3)95:
1) opiekuńczą lub pomocy społecznej, 2) zaopatrzeniową,
3) ubezpieczeniową.
Pierwotne techniki były podstawą do wyróżnienia przez A. Rajkiewicza trzech zasad zabezpieczenia społecznego:
• ubezpieczeniowej – odnoszącej się do ubezpieczonych, którzy uczestniczą w opłacaniu składki na rzecz instytucji ubezpieczeniowej,
• zaopatrzeniowej – stosowanej do określonych grup ludności w wypadkach ich upraw-nień do świadczenia ze strony państwa,
• zasady opiekuńczej – odnoszącej się do jednostek, które nie mają ustalonych upraw-nień ubezpieczeniowych czy zaopatrzeniowych, a wymagają pomocy, która może być udzielana ze środków budżetu państwa, organizacji społecznych, środków zakładowych czy ofiarności społecznej96.
Tabela 3. Techniki administracyjno-finansowe zabezpieczenia społecznego
Elementy różnicujące Opieka (pomoc) Zaopatrzenie Ubezpieczenie Administracja zdecentralizowana:
Uprawnieni całość ludności całość ludności lub określone grupy
pracownicy i zawodowo aktywni
Świadczenia indywidualne: zależne
od potrzeb, uznaniowe typowe:
zależne od potrzeb,
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W. Muszalski, Ubezpieczenie społeczne. Podręcznik akademicki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 20, tabela 1.1.
95 Jako pierwszy w Polsce wyróżnienia trzech technik zabezpieczenia społecznego dokonał J. Pio-trowski. Zob. szerzej: J. Piotrowski, op.cit., s. 160–223. J. Muszalski wskazuje, że wymienione trzy tech-niki administracyjno-finansowe są odbiciem klasyfikacji niemieckiej: ubezpieczenia (niem. Versicherung), zaopatrzenia (niem. Versorgung), pomocy społecznej (niem. Sozialhilfe). W. Muszalski, op.cit., s. 19.
96 A. Rajkiewicz, op.cit., s. 437.
38 Rozdział I. Ubezpieczenie w zabezpieczeniu emerytalnym
Pomoc (opieka) społeczna97 ma charakter uznaniowy, bezroszczeniowy98, jest związana z potrzebą i nie zależy od aktywności zawodowej jej adresata. Jest finansowana z budżetu gmin lub budżetu państwa i jest zindywidualizowana co do rodzaju i wysokości. Wystę-puje jako uzupełnienie techniki ubezpieczeniowej i zaopatrzeniowej99.
Zaopatrzenie obejmuje ogół ludności kraju lub określone jej grupy, bez względu na aktywność zawodową. Środki pochodzą z podatków – głównie budżetu państwa, niekiedy przy współudziale finansowym samorządu terytorialnego. Świadczenia są przyznawane w zależności od potrzeb, z reguły w wielkościach zryczałtowanych.
Ubezpieczenie obejmuje osoby aktywne zawodowo, tworzące wspólnotę ryzyka100. Świadczenia mają charakter roszczeniowy i są finansowane ze składek wnoszonych przez pracujących i/lub pracodawców, a w szczególnych przypadkach – także przez państwo101. Wysokość świadczeń jest uzależniona od dokonanego wkładu – wysokości składek i czasu ich opłacania. Składki określone są zwykle procentowo od wynagrodzenia. Jak stwierdził K. Krzeczkowski, ubezpieczenie jest produktem i miernikiem wyższej kultury gospodar-czej państwa, a w dążeniu do ochrony poziomu życia najszerszych sfer ludności każdego kraju, jest instytucją dla tej ludności niezbędną102.
97 Pomoc społeczna jest najstarszą metodą zabezpieczenia społecznego wywodzącą się z czasów starożytności i średniowiecza. Zob. szerzej K. Krzeczkowski, op.cit.
98 Zdaniem przedstawicieli nauki prawa, brak roszczeniowego charakteru traci współcześnie na znaczeniu wobec powszechności prawa do sądu i rzetelnego procesu. Zob. J. Jończyk, op.cit., s. 57.
99 W. Muszalski, op.cit., s. 19–20.
100 T. Szumlicz, opisując metodę ubezpieczenia, posługuje się schematem ideowym, w którym na podstawowy ciąg rozumowania składają się: ryzyko, składka, zdarzenie losowe, strata, świadczenie.
Punktem wyjściowym jest ryzyko, a zorganizowanie wspólnoty ryzyka należy do podmiotu, który nim zarządza.T. Szumlicz, Ubezpieczenie społeczne…, op.cit., s. 96. H. Kotsch twierdzi, że w ujęciu idealnym ubezpieczenia społeczne to narodowa wspólnota ryzyka, w której następuje wymieszanie i konsolidacja poszczególnych ryzyk i ponoszenie ciężaru finansowania w ostatecznym rachunku przez całą wspólnotę, bez względu na formę i charakter prowadzonych ubezpieczeń. Solidarność tak okre-ślonej wspólnoty ryzyka wyraża się poprzez wnoszenie składek przez wszystkich jej członków (aspekt finansowania). H. Kotsch, Umlage versus Kapitaldeckung: Welches soziale Sicherungssystem geaehrleistet eine effizientere Diversifikation der Versicherungsrisikien. Eine finanztheoretische Analyse, ZGVW 1996, No. 2–3 za J. Jończyk. op.cit, s. 39.
101 Państwo opłaca składki za ubezpieczonych w szczególnych okresach, np. w czasie przebywania na urlopie macierzyńskim czy wychowawczym.
102 K. Krzeczkowski, op.cit., s. 12.
2. Zarządzanie ryzykiem starości w systemie zabezpieczenia emerytalnego 39
T. Szumlicz, opisując zasady stosowane w systemie zabezpieczenia społecznego doprecyzował źródła finansowania103 związane z poszczególnymi metodami, wskazując, że zabezpieczenie społeczne może być finansowane odpowiednio z104:
• darowizn i powstających z nich funduszy charytatywnych (metoda opiekuńcza),
• podatków i powstających z nich funduszy budżetowych (metoda zaopatrzeniowa),
• składek i powstających z nich funduszy ubezpieczeniowych (metoda ubez-pieczeniowa),
przy czym metoda ubezpieczeniowa zakłada, że uprawnienia wynikają z członkostwa w ubezpieczeniowej wspólnocie ryzyka, opiekuńcza – z możliwości uzyskania niezbęd-nego wsparcia w trudnej sytuacji; natomiast zaopatrzeniowa – ze statusu obywatelstwa.
T. Szumlicz wyraźnie podkreśla, że metody opiekuńczej (filantropijnej) nie należy utoż-samiać z pomocą społeczną, która jest zwykle finansowana z podatków.
J. Piotrowski wskazuje, że w celu dobrego funkcjonowania system zabezpieczenia spo-łecznego nie powinien opierać się wyłącznie na jednej z metod105. Potwierdza to historia zabezpieczenia społecznego, w której można w uproszczeniu wyodrębnić fazy: 1) opieki społecznej opartej na działalności charytatywnej i filantropijnej (kraje europejskie do I wojny światowej), 2) ubezpieczenia społecznego (okres międzywojenny) oraz 3) zabez-pieczenia społecznego wykorzystującego w różnym zakresie wszystkie wymienione metody (czas po II wojnie światowej). W literaturze można ponadto spotkać pogląd, iż wyróż-nienie wymienionych trzech metod staje się niewystarczające, gdy obok nich występują jeszcze inne formy niedające się przydzielić do żadnej z nich106.
103 J. Jończyk kwestionuje wyróżnienie zasad zabezpieczenia społecznego w oparciu o metodę finansowania, twierdząc, iż ma ona charakter drugorzędny w stosunku do charakteru ryzyka, tytułu ochrony, zasad kompensacji skutków ryzyka. Por. J. Jończyk, op.cit. s. 58. Twierdzi ponadto, że ter-minu „zaopatrzenie emerytalne” nie można utożsamiać z techniką zaopatrzenia społecznego. Autorka nie przychyla się do opinii J. Jończyka, twierdząc, że problemy z przyporządkowaniem konkretnych rozwiązań do poszczególnych metod/technik zabezpieczenia społecznego wynikają z niekonsekwentnie stosowanego w przepisach prawa nazewnictwa, nie zaś z charakteru funkcjonujących rozwiązań.
104 T. Szumlicz, O modelach…, op.cit., s. 92 oraz Ubezpieczenie społeczne…, op.cit., s. 85–86.
T. Szumlicz uwzględnia wymienione metody i źródła finansowania w trzech modelach polityki społecz-nej: 1) modelu interwencji społecznej, bazującym na kategorii luki społecznej i finansowaniu z fundu-szy wsparcia społecznego (zasada opiekuńcza), 2) modelu dystrybucji społecznej, opartym na kategorii konsumpcji społecznej finansowanej z budżetowych funduszy spożycia (zasada zaopatrzeniowa) oraz 3) modelu antycypacji społecznej, opartym na kategorii ryzyka społecznego, w którym finansowanie odbywa się głównie z wykorzystaniem funduszy ubezpieczenia społecznego.
105 J. Piotrowski, op.cit., s. 29.
106 Po drugiej wojnie światowej kraje ówczesnego bloku socjalistycznego przyjęły ubezpieczeniowy model zabezpieczenia społecznego, który zawierał wiele elementów zaopatrzeniowych. Model ten jest określany jako odrębny socjalistyczny system ubezpieczenia społecznego, którego cechami charaktery-stycznymi są: 1) objęcie ubezpieczeniem wszystkich pracowników, bez wyjątku, i innych grup pracu-jących, 2) ograniczenie pobierania składek od pracowników lub przeniesienie tego ciężaru w pełni na
40 Rozdział I. Ubezpieczenie w zabezpieczeniu emerytalnym
W zabezpieczeniu emerytalnym dominuje dziś głównie metoda ubezpieczeniowa wspierana przez metodę zaopatrzeniową. Ze względu na wprowadzanie elementów finan-sowania kapitałowego, część systemów zabezpieczenia emerytalnego w fazie gromadzenia środków charakteryzuje się tzw. metodą oszczędnościową (kapitałową), polegającą na gromadzeniu środków, a następnie wykorzystaniu tak zgromadzonego kapitału na zakup świadczenia dożywotniego. Kapitałową część systemu można przypisać do metody oszczęd-nościowej jedynie wówczas, gdy w fazie gromadzenia środków prawo do nich przysługuje ubezpieczonym, a w razie ich śmierci – środki są wypłacane wskazanym beneficjentom lub rodzinie. Jeśli brak jest dziedziczenia środków emerytalnych – rozwiązanie takie nosi cechy metody ubezpieczeniowej, gdyż środki pozostawione przez ubezpieczonego, który nie dożył wieku emerytalnego, zwiększają pulę środków do wykorzystania przez tych, którzy żyją dłużej.
Metoda ubezpieczeniowa jest ponadto wykorzystywana, poza publicznymi systemami bazowymi, w systemach emerytur pracowniczych – w dodatkowym zabezpieczeniu eme-rytalnym oferowanym przez pracodawców. Systemy te są szczególnie dobrze rozwinięte w krajach Europy Zachodniej, m.in. w Wielkiej Brytanii, Holandii czy Niemczech.