Zgodnie z ustępem 2 art. 26 TFUE właśnie swobody stanowią podstawę rynku wewnętrznego. Historia EWG od jej zarania dowiodła, że okazały się one niezwykle skutecznym instrumentem prawnym znoszenia barier w wymianie między państwami członkowskimi, a nieskrępowany obrót czynników produkcji oraz przepływ jednostek ludzkich nie tylko przynoszą wiele korzyści ekonomicznych i politycznych całym syste-mom gospodarczym państw, ale także wpływają na rozwój praw indywidualnych. Nie byłoby to oczywiście możliwe w takim stopniu, gdyby od początku nie zakładano celów wykraczających poza sam wolny handel na poziomie znanym np. z WTO. Należy pa-miętać, że zagrożeniem dla integracji, z jakim musiano się zmierzyć, był nie tylko czysty protekcjonizm, lecz także różnice w wymogach krajowych np. wobec towarów, co nor-my te pozwalały przezwyciężać. Już w tym miejscu należy podkreślić, że rola swobód w tym zakresie nie ma wyraźnego umocowania w brzmieniu Traktatu, a przede wszyst-kim jest zasługą rozwoju orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, które wywoływało efekty liberalizacyjne i deregulacyjne, ułatwiając oczywiście przeciwstawianie się pro-tekcjonizmowi, a nawet interwencjonizmowi stosowanemu przez część państw na skalę częstokroć nieoczekiwaną,
Niedostatki regulacji traktatowych, a zwłaszcza ich bardzo ogólnikowy charakter powodowały zresztą dążenie do tworzenia środków legislacyjnych na poziomie wspól-notowym, a należy przyznać, że ów dorobek orzecznictwa nie wydawał się początkowo wystarczający i pierwotnie nie zakładano jego wiodącej roli. Już w tym kontekście przy-wołać należy terminy, których zwykle używa się na określenie dwóch sposobów rozwo-ju rynku wspólnotowego. Tradycyjnie mówi się o tzw. integracji negatywnej, która
uosa-bia właśnie eliminację istniejących przeszkód w handlu, co jest bliskie swobodom, oraz integracji pozytywnej, którą kojarzy się głównie z harmonizacją, gdyż polega na mody-fikacji i tworzeniu wspólnych instrumentów prawnych i instytucji mających zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku jako zintegrowanego obszaru. Niektórzy autorzy wy-odrębniają ewentualnie jeszcze integrację neutralną, która ma polegać na wzajemnym uznawaniu standardów, ale wydaje się, że mieści się ona w tym pierwszym pojęciu36.
Już w latach 70. i 80. Rada przyjęła wiele aktów prawa wtórnego, niezbędnych do istnienia ówczesnego wspólnego rynku, jak np. rozporządzenie 1612/68 dotyczące praw pracowników migrujących, obecnie zastąpione przez rozporządzenie 492/201137. Stano-wiły one niezbędne przygotowanie do przyszłego ukonstytuowania rynku wewnętrzne-go, ale były bardzo trudne do przeprowadzenia ze względu na ograniczone kompetencje wspólnotowe oraz wymóg jednomyślności państw. Realizacja tej nowej idei wiązała się więc z koniecznością udrożnienia procedur legislacyjnych i stworzenia nowych podstaw zaawansowanej legislacji, a przede wszystkim ambitnego i kompleksowego programu ponadnarodowej regulacji wymagającego wyzwolenia impulsu politycznego38.
Obecnie nie ulega wątpliwości, że jednolity rynek wewnętrzny, jak brzmi jego pełna nazwa39, należy do najważniejszych osiągnięć całego procesu integracji i trakto-wany jest jako jeden z podstawowych fundamentów konstytucji gospodarczej UE, a na-wet tzw. megazasada sui generis dająca szerokie uzasadnienie realizacji różnych środ-ków na poziomie ponadnarodowym. Bez względu na rozwój legislacji pozostaje ona w ścisłym związku z innymi takimi zasadami, a zwłaszcza wolnością gospodarczą. W ta-kim ujęciu eliminacja barier w wymianie i liberalizacja handlu nabierają szczególnego umocowania, chociaż z drugiej strony procesy te mogą się wiązać z ograniczeniami, ja-kie są nieodłącznie z nimi związane, oraz muszą respektować wymogi innych unijnych polityk i reguł. Nie chodzi przy tym jedynie o społeczną gospodarkę rynkową, gdyż nie-którzy autorzy zwracają uwagę chociażby na zasadę zrównoważonego rozwoju40.
36 P. Dąbrowska, E. Gromnicka, Ł. Gruszczyński, B. Nowak, A. Pudło, Swobodny przepływ
towarów, cz. 1, [w:] Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2011,
s. I-23; Swobodny przepływ pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, cz. 2, red. Z. Hajn, [w:] Prawo gospodarcze Unii…, s. II-11; J. Pelkmans, Mutual Recognition in Goods and
services: An Economic Perspective, [w:] The Principle of Mutual Recognition in the Euro-pean Integration Process, eds F. Kostoris, P. Schioppa, Basingstoke 2005, s. 8.
37 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii, Dz.U. L 141 z 27.5.2011.
38 D. Miąsik, komentarz do art. 26…, s. 505–506.
39 Geneza rynku wewnętrznego a także analiza relacji między pojęciem rynku wspólnego i we-wnętrznego oraz możliwości ich zamiennego stosowania zob. A. Cieśliński, Wspólnotowe
prawo gospodarcze, t. 1. Swobody rynku wewnętrznego, Warszawa 20092, s. 3–7.
Pierwotnym źródłem utworzenia rynku wewnętrznego stała się Biała Księga Ko-misji Europejskiej41 z 1985 r., która opierała się właśnie na idei znoszenia wszelkich barier, także fizycznych i technicznych, co miało umożliwić stworzenie obszaru na po-dobieństwo rynku krajowego, ale także zawierała zaawansowany program wprowadza-nia legislacji wspólnotowej o bardzo szerokim zakresie regulacji. Ważne było przyjęcie szerokiej definicji owych barier, obejmującej różne krajowe regulacje dotyczące impor-tu, jak procedury kontrolne, dopuszczenia do obrotu krajowego, licencje importowe, certyfikaty i wymogi wobec towarów, zakazy wwozu, obowiązek posiadania infrastruk-tury w państwie przyjmującym itp. Podstawę traktatową dla tego projektu, zawartą obecnie we wspomnianym art. 26 TFUE, oraz środki prawne dla tych działań zapewniła zmiana wprowadzona Jednolitym Aktem Europejskim w 1986 r.42
Co prawda sam art. 26 przewiduje, że Unia przyjmuje niezbędne środki służące ustanowieniu lub zapewnieniu funkcjonowania rynku wewnętrznego, ale ponieważ dla integracji pozytywnej istotniejszą rolę odgrywają te postanowienia Traktatu, które okre-ślają zasady ich uchwalania, a zwłaszcza art. 114, należy skoncentrować się na jego roli liberalizacyjnej. W tym względzie natomiast proponuje się, aby dwa cele, jakie ewentu-alnie można stamtąd wywieść, a więc zniesienia granic wewnętrznych oraz realizacji swobód, nie były traktowane jako tożsame, gdyż w wielu sektorach nie odgrywają one równorzędnej roli. Wydaje się jednak, iż podział taki jest cokolwiek sztuczny, gdyż wła-śnie w istotę swobód wpisane jest znoszenie granic, również fizycznych kontroli, oraz przezwyciężanie różnic w systemach prawnych pomiędzy państwami członkowskimi. Na przykład w orzeczeniu w sprawie Schul43 Trybunał podkreślił, że art. 26 wiąże się z eliminacją wszelkich przeszkód w handlu, co ma przekształcić rynki krajowe państw członkowskich w jeden rynek o cechach jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistego rynku wewnętrznego44.
Należy się natomiast zgodzić, iż artykuł ten nie konkretyzuje statusu samych swo-bód ani nie precyzuje, na czym one mają polegać, oraz nie określa, jaki ma być poziom liberalizacji, a więc traktuje je cokolwiek instrumentalnie. W tym względzie oczywiście niezbędne jest odwołanie do norm Traktatu, które je regulują, ale – jak dowodzi
orzecz-41 Completing The Internal Market: White Paper From The Commission To The European Council COM (85), http://europa.eu/documents/comm/white_papers/pdf/com1985_0310_f_ en.pdf.
42 Pierwotnie był to art. 8a Traktatu EWG, po traktacie z Maastricht – 7a TWE, a po Traktacie amsterdamskim –14 TWE.
43 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 maja 1982 r. w sprawie 15/81 Gaston Schul
Douane Expediteur BV v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen te Roosendaal, Zb. Orz.
1982 01409.
nictwo Trybunału – niewątpliwie wpływa on na ich wykładnię i stosowanie. Jeżeli jed-nak przedstawienie systemu prawnego rynku wewnętrznego ma być pełne, niezbędne jest odwołanie do jeszcze jednego postanowienia Traktatu, które ma absolutnie podsta-wowe znaczenie dla całego jego funkcjonowania, a zwłaszcza dla stosowania samych swobód. Jest to przewidziana w obecnym artykule 18 TFUE zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, która wymaga jeszcze analizy w dalszej części45.
Ukonstytuowanie i budowa rynku wewnętrznego okazały się natomiast wyzwa-niem ze względu na przeciwstawne wizje filozofii regulowania gospodarki prezentowa-ne przez główprezentowa-ne państwa członkowskie. Równocześnie, mimo że Biała Księga była oparta na harmonogramie, który miał zostać urzeczywistniony do końca 1992 r., długo po tej dacie trudno było mówić o jednolitym rynku jako kompletnym i skończonym pro-jekcie i nawet dziś wydaje się to częściowo hipotetyczne. Wynika to zresztą ze swoistej rekonceptualizacji polegającej na rezygnacji z perspektywy ostatecznego celu, który w zamkniętej postaci miałby zostać osiągnięty w przyjętym terminie, na rzecz wizji pro-jektu dynamicznego, który ewoluuje zarówno pod względem konstrukcji, instrumentów prawnych, jak i zakresu46.
Stąd nie powinno dziwić, że w kolejnych latach przyjmowano kolejne programy mające zapewnić rozwój jednolitego rynku. Wśród nich warto chociażby wymienić Plan działania na rzecz jednolitego rynku Komisji Europejskiej47 przyjęty przez Radę Euro-pejską w czerwcu 1997 r., określający działania, jakie należy podejmować dla uspraw-nienia jego funkcjonowania, a przede wszystkim dokończenia budowy. Nadal opierał się on m.in. na uczynieniu reguł efektywnymi, eliminacji barier czy zapewnieniu korzyści obywatelom, konsumentom, przedsiębiorstwom. Podobnie Strategia rynku wewnętrzne-go z 1999 r.48, w której sformułowano pewne strategiczne cele związane na przykład z modernizacją rynków, doskonaleniem warunków prowadzenia działalności gospodar-czej oraz zaproponowano różne instrumenty, jak chociażby usuwanie barier podatko-wych. Nie są to oczywiście wszystkie plany związane z dokończeniem budowy jednoli-tego rynku, gdyż kolejne pojawiają się regularnie co kilka lat. Dla porządku należałoby jeszcze wspomnieć o Protokole nr 27 dołączonym do Traktatu Lizbońskiego „W
spra-45 Ibidem, s. 507. Na potwierdzenie wpływu art. 26 na wykładnię norm swobód Miąsik przywo-łuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości (pierwsza izba) z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C-72/03 Carbonati Apuani Srl v. Comune di Carrara, Zb. Orz. 2004 I-08027, i Echirolles
Distribution SA v. Association du Dauphiné i in. (C-9/99).
46 J. Shaw, J. Hunt, Ch. Wallace, Economic and social law of the European Union, Basingstoke 2007, s. 78–79.
47 http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/action-plan_en.htm.
48 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council of 24 November 1999 – Strategy for Europe’s Internal Market [COM(1999) 624 final].
wie rynku wewnętrznego i konkurencji”, ale jest on niezwykle lakoniczny i koncentruje się na potwierdzeniu, że rynek ten ma zapewniać niezakłóconą konkurencję, a Unia po-dejmować wszelkie środki niezbędne w tym celu.
Generalnie jednak przedmiot tych dokumentów wykracza poza obszar niniej-szych rozważań i nie jest konieczny do analizy samych swobód, natomiast dowodzi utrzymania przez nie szczególnego znaczenia. Wbrew pierwotnym założeniom trudno byłoby nawet dzisiaj dowodzić, że odwrócono proporcje pomiędzy integracją nega-tywną i pozynega-tywną oraz oderwano się od modelu kreowanego orzecznictwem na rzecz systemu opartego na aktach prawnych, pomimo zniesienia formalnych przeszkód w legislacji. Stąd właśnie swobody określa się jako core of the EU i traktuje jego cen-tralną oś całego procesu integracji – zarówno w wymiarze ogólnym, jak i z perspekty-wy praw indywidualnych uczestników rynku49. Jednakże, organizując rynek jednolity, Unia Europejska mimo wszystko stała się wielkim systemem regulacyjnym, który nie zawsze hołduje idei wolnego handlu, wyważając ją z wyzwaniami tworzenia wielkie-go wspólnewielkie-go obszaru oraz ochroną innych wartości zagrożonych liberalizacją. Sys-tem ten tworzy szerszy kontekst funkcjonowania swobód, a zarazem czasem przesła-nia ich pierwotne założeprzesła-nia, co pozwala rozważać konkurencję czy też opozycję pomiędzy integracją negatywną i pozytywną. Relacje pomiędzy tymi dwoma metoda-mi stanowią bardzo interesujące, ale też złożone zagadnie, które wymaga jeszcze ana-lizy w dalszych rozważaniach.
Natomiast same swobody okazały się trwale specyficznym i kluczowym instru-mentem pogłębiania integracji, który umożliwia skuteczne zwalczanie protekcjoni-zmu oraz przezwyciężanie różnic w systemach prawnych pomiędzy państwami człon-kowskimi poprzez wypełnianie treścią tych ogólnych norm w praktyce orzeczniczej Trybunału. W tym względzie stały się w istotnych zakresach „samowystarczalne”, a harmonizacja pozostała cokolwiek uzupełniająca. Ów brak rzeczywistej legislacji w wielu sferach rynku wewnętrznego oraz oparcie się na Trybunale poszerzającym granice integracji negatywnej bywają określane jako judicial harmonisation, która wykorzystuje otwarty i rozwojowy charakter norm swobód, co implikuje specyfikę ich stosowania. Stanowi to zarazem asumpt do ogólniejszej refleksji, iż integracja ekono-miczna uległa istotnej jurydyzacji, a rola sądów w tym procesie znacznie się umocniła, co jeszcze wymaga analizy. Taki sposób budowy rynku wewnętrznego oznacza zara-zem, że częstokroć zamiast kompleksowych rozwiązań regulujących jakiś obszar jed-nolitego rynku dochodzi do incydentalnych rozstrzygnięć eliminujących zwykle jakiś środek krajowy, co pozostawia ostatecznie władzom krajowym wybór metody
zania konkretnego ujawnionego tą drogą problemu. Paradoksalnie sprzyjało to ochro-nie autonomii krajowej przed nadmierną ingerencją, będącą naturalnym następstwem narzucania wspólnych europejskich standardów, pozwalało kłaść nacisk na współpra-cę systemów krajowych oraz unikać zastępowania rozwiązań krajowych takimi jedno-litymi regulacjami, które mają z zasady szerszy charakter i nie ograniczają się do jed-nego konkretjed-nego aspektu50.
Równocześnie jednak doszło w pewnym sensie do odwrócenia porządku, gdyż to swobody nie tylko determinowały rozwój tego procesu integracji, ale nawet zaczęły wpływać na kształt prawodawstwa, gdyż stanowi ono niejednokrotnie kodyfikację tego dorobku w miejsce odgórnego zaprojektowania samoistnego aktu regulacyjnego. Nie byłoby to oczywiście możliwe bez swoistej opieszałości czy też niechęci państw człon-kowskich do uchwalania kluczowych aktów prawnych, co wymuszało rozstrzyganie o najbardziej fundamentalnych problemach integracji gospodarczej oraz prawach pod-miotowych jednostek w oparciu o ogólne gwarancje traktatowe i tym samym powodo-wało wypełnianie luk w owym założonym systemie. Szczególnie przemawiającymi do wyobraźni przykładami takiej opieszałości mogą być wieloletnie batalie o przyjęcie roz-porządzenia o spółce europejskiej, dyrektywy o usługach na rynku wewnętrznym czy o prawie do leczenia za granicą. Przypadek tego ostatniego aktu jest zarazem najlepszym przykładem wspomnianej kodyfikacji, gdyż to dyrektywa 2011/24/UE w sprawie stoso-wania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej stanowi czyste ukoronowa-nie długoletukoronowa-niego dorobku orzecznictwa.
50 A.Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności…, s. 209, w kontekście swobód wyraźnie używa terminu „pogłębianie integracji”. S. Weatherill, Why harmonise?, [w:]
European Union Law for Twenty-First Century. Rethinking the New Legal Order, vol. 2. Internal Market and Free Movement Community Policies, eds T. Tridimas, P. Nebbia,
Oxford 2004, s. 12. J. Shaw, J. Hunt, Ch. Wallace, Economic and social…, s. 12–15. A. Stone Sweet, The European Court and Integration, [w:] idem, The Judicial Construction
of Europe, Oxford 2004, s. 3; G. Davies, Nationality Discrimination in the European Internal Market, The Hague 2003, s. 3. Zob. też interesujący artykuł K. Mortelmans,
The Common Market, the internal market and the single market, what’s in a market?,