Stosowanie zasady wzajemnej uznawalności nastręcza w praktyce wielu proble-mów mających źródło w narzuceniu granic jej oddziaływania, pozwalających uzależniać zasadność żądania dopuszczenia do obrotu w państwie przyjmującym od wykazania, iż dany produkt czy usługa reprezentuje ekwiwalentny poziom ochrony interesu ogólnego, a więc różnych istotnych dóbr, co państwo przyjmujące może też weryfikować. Jest to warunek równoważności z „miejscowymi” – mimo niespełnienia miejscowych wymo-gów – który dopiero zapewnia analogiczny status prawny, gwarantując możliwość uczestnictwa w swobodnym obrocie – nie jako generalną regułę, lecz właśnie dlatego, że zapewniono analogiczną ochronę, posługując się jedynie innymi środkami26.
Już tak rozumiana zasada wzajemnej uznawalności odgrywa istotną rolę w inte-gracji rynków krajowych, zapobiegając prostemu protekcjonizmowi i wykorzystywaniu często drugorzędnych różnic pomiędzy systemami krajowymi o charakterze formalnym.
25 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych C-267/91, C-268/91. Postępowanie karne przeciwko Bernard Keck i Daniel Mithouard, Zb. Orz. 1993 I-06097.
26 Por. Wilsher D., Does Keck discrimination make any sense? An assessment of the
non-discrimi-nation principle within the European Single Market, „European Law Review”, 33, 2008, nr 3, s.
6; A. Mattera, The principle of mutual recognition and respect for national, regional and local
identities and traditions, [w:] The Principle of Mutual Recognition in the European Integration
Nie jest jednak automatyczna i funkcjonuje właściwie jedynie pomiędzy państwami o zbliżonym modelu i zakresie regulacji, podlegając dodatkowo procedurze weryfikacji równoważności, pozwalającej porównywać normy obu porządków oraz kontrolować sam towar czy usługę. Dodatkowo czasem wyodrębnia się uznawanie na poziomie ma-terialnym oraz proceduralnym, a więc dotyczące samego chociażby towaru wyproduko-wanego zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego, a także dokumentów pu-blicznych tam uzyskanych, takich jak licencje czy certyfikaty bezpieczeństwa. Właśnie ten drugi może prowadzić do najbardziej ograniczonej postaci omawianej zasady lub też pojawiać się dopiero po ustaleniu, że materialne wymogi państwa pochodzenia nie od-biegają od tego, co obowiązuje w państwie przyjmującym, celem potwierdzenia ich spełnienia przez producenta czy usługodawcę dzięki uwzględnieniu zagranicznych do-kumentów publicznych.
Generalnie natomiast państwo przyjmujące jest w takim ujęciu zobowiązane uwzględniać to, co sobą reprezentuje dany towar, usługa czy pracownik, a więc tę jego „historię”, z której wynikać może ów reprezentowany poziom ochrony, jakiego jego władze oczekują. Na pewno więc legislatywa tego państwa jest zobowiązana do tworze-nia rozwiązań prawnych zapewtworze-niających w praktyce akceptację tego, co powstało i zo-stało wprowadzone do obrotu zgodnie z reżimem regulacyjnym innego państwa. Rów-nież po stronie administracji oraz wszelkich organów inspekcji i kontroli wymaga to otwartości na inne standardy oraz wykazania się aktywnością w ocenie umożliwiającej ich ustalenie27.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na orzeczenie w sprawie Foie Gras28 wy-dane na tle francuskich norm dotyczących tego bardzo specyficznego i związanego z lo-kalną kultura kulinarną produktu żywnościowego. Normy te nie zawierały klauzuli wza-jemnego uznania pozwalającej na dopuszczanie do obrotu wyrobów wytworzonych zgodnie z analogicznymi standardami w innym państwie członkowskim. Zakwestiono-wanie tego braku przez Trybunał w tak specyficznym przypadku dobrze obrazuje, jak daleko idące obowiązki spoczywają na ustawodawcy w tym zakresie. Jeżeli natomiast w orzeczeniu w sprawie Van Wesemael29 wobec usługodawcy z innego państwa egze-kwowano przestrzeganie wymogów państwa przyjmującego bez uwzględnienia tego, co już zostało spełnione w kraju pochodzenia, to z pewnością musiało to stanowić
narusze-27 C. Barnard, The Substantive Law…, (2010), s. 624.
28 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) z dnia 22 października 1998 r. w sprawie C-184/96 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, Zb. Orz. 1998 I-06197.
29 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 stycznia 1979 r. w sprawach połączonych 110 oraz 111/78 Ministère public i „Chambre syndicale des agents artistiques et impresarii de
nie gwarancji traktatowych, stając się zresztą egzemplifikacją zakazu podwójnego ob-ciążania. W tym rozstrzygnięciu chodziło o podlegające licencjonowaniu pośrednictwo pracy, a Trybunał równocześnie wskazał, że państwo będące miejscem wykonywania usługi jest zobowiązane dopuścić do wykonywania tej działalności na swoim teryto-rium, o ile licencja państwa pochodzenia jest wydana na warunkach porównywalnych do jego własnych i podlega ono tam odpowiedniemu nadzorowi obejmującemu wszelkie czynności, które mogą być wykonywane w państwie przyjmującym30.
Nawet jeżeli przemawiają za tym ważkie argumenty, egzekwowanie równoważ-ności może jednak rodzić wątpliwości co do zgodrównoważ-ności z zasadniczymi ideami leżącymi u podstaw procesu integracji. Przecież sama formuła Cassis de Dijon wydaje się bardzo wyważona – z jednej strony pozwala na dopuszczanie do obrotu towarów legalnych w świetle prawa państwa pochodzenia, a z drugiej proponuje otwartą, rozwijającą się i docelowo szeroką listę ograniczeń, które jednak umożliwiają wykluczenie wzajemnej uznawalnosci, przez co zapewnia się odpowiednią ochronę interesu ogólnego. Zauważa się jednak, że o ile w samym orzeczeniu Cassis zabrakło wyraźnego nawiązania do rów-noważności, o tyle miała ona zostać zwerbalizowana w kolejnych orzeczeniach, jak np. Fietje31. Ale warto wskazać, iż tam Trybunał nie tyle wprowadził ten warunek, ile po-twierdził zbędność weryfikacji produktu i powoływania się na konieczność ochrony określonego dobra, jeżeli na analogicznym poziomie została ona już zapewniona w pań-stwie pochodzenia. Wydaje się to oczywiste, ale nie może być uznawane za tożsame z usankcjonowaniem samej równoważności32.
Natomiast uwzględniając wymowę formuły Cassis, trudno nie zastanawiać się nad sensownością dalszego limitowania wzajemnej uznawalności, bez możliwości po-wszechnego zastosowania, które nie ograniczy się do tego, co ekwiwalentne. Ewentual-nie rozwiązaEwentual-niem pośrednim byłoby domEwentual-niemaEwentual-nie równoważności, które przynajmEwentual-niej zwalniałoby z konieczności każdorazowego stosowania wspomnianej powyżej procedu-ry weprocedu-ryfikacyjnej jako nieodłącznego elementu wzajemnej uznawalności. Ale i to wyda-je się zbytnio ograniczające, o ile nie zostanie przyjęte, iż wyda-jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest właśnie powołanie powyższych ograniczeń, a więc będzie miało wymiar stricte materialny33.
30 Por. R.C. White, Workers, Establishment, and Services in the European Union, Oxford 2004, s. 194.
31 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 1980 r. w sprawie C-27/80. Postępowa-nie karne przeciwko Anton Adriaan Fietje, Zb. Orz. 1980 03839.
32 N. Emiliou, The Principle of Proportionality…, s. 230–232.
33 C. Barnard, The Substantive Law …,(2010), s. 93 – zob. jej komentarz do Cassis de Dijon; M.P. Egan, Constructing a European Market. Standard, Regulation, and Governance, Oxford 2001, s. 97, mówi o domniemaniu równoważności w kontekście Cassis. Zob. też A.R. Young,
Wymóg równoważności egzekwowany bezwarunkowo budzi ponadto poważne wątpliwości w świetle zasady proporcjonalności już w jej najbardziej podstawowym ro-zumieniu. Można bowiem dowodzić, że wymaganie wysokiego poziomu ochrony pań-stwa pochodzenia albo przestrzegania sposobu, w jaki ma być ona zapewniana, i to w sposób automatyczny oraz niezależnie od istnienia obiektywnego uzasadnienia, jest zbyt daleko idące. W tym miejscu zagadnienie to poruszane jest jedynie wstępnie i po-wróci jako podsumowanie rozważań o roli samej zasady proporcjonalności na rynku wewnętrznym. Sama konieczność przestrzegania tej zasady także w tym zakresie nie może budzić wątpliwości, gdyż zawsze państwo przyjmujące musi wykazać, czy nie stosowało środków zbędnych i niewspółmiernych do zagrożenia, ale nie należy wyklu-czać wątpliwości co do granic zastosowania badania proporcjonalności. Z pewnością nie dostarcza ona podstaw do kwestionowania samej konieczności ochrony określonego do-bra przez państwo przyjmujące, gdy nie jest ona zapewniana w ogóle w państwie pocho-dzenia, a więc sama wynikająca stąd reglamentacja obrotu wydaje się umotywowana. Ale do tego z pewnością nie potrzeba warunku równoważności, nawet jeżeli formalnie poziomy ochrony są inne i w konsekwencji także przywoływania proporcjonalności, aby konieczność tę podważyć, gdyż mieści się to w ogólnej dopuszczalności określonych przesłanek ochrony w zgodzie z samą formułą Cassis de Dijon. Natomiast prawdziwa różnica tych poziomów, gdy państwo przyjmujące narzuca większy rygoryzm i powołu-je się na ten warunek, nie może nie podlegać badaniu proporcjonalności i nie prowadzić do konstatacji, iż jest zbyt duży i jako taki zbędny dla ochrony danego dobra albo też rodzi nadmiernie negatywne skutki dla swobody przepływu, które są niewspółmierne do wynikających stąd korzyści34.
Warto zresztą zauważyć, jaka jest wymowa wspomnianego już Komunikatu Ko-misji z 2003 roku, który wyraźnie zakłada, że egzekwowanie wymogów technicznych, których produkt z innego państwa członkowskiego nie spełnia, podlega kontroli propor-cjonalności. Nie podważa to oczywiście ogólnej kompetencji i dyskrecji państwa przyj-mującego co do oceny ryzyka oraz określania i egzekwowania np. w normach technicz-nych poziomu ochrony uznanego za właściwy dla takich dóbr, jak zdrowie, interesy konsumentów, środowiska i wielu innych, o ile są one uznane przez prawo unijne. Jed-nak Komisja potwierdziła, że środki takie muszą być w stanie założony cel zrealizować, nie wykraczając zarazem poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, odpowiadając
The Single Market, A New Approach to Policy, [w:] Policy-Making in the European Union,
eds H. Wallace, W. Wallace, M.A. Pollack, Oxford 2005, s. 103.
34 J. Pelkmans, Mutual recognition…, s. 705, w takim kontekście wspomina o proporcjonalno-ści; M.P. Maduro, So close and..., s. 820, wskazuje, że interes integracji może przeważyć nad wysokim poziomem ochrony, z którego państwo przyjmujące musi zrezygnować, jeżeli jego koszty w tym kontekście okażą się nadmierne.
kryteriom odpowiedniości i niezbędności. Ocenia się to z uwzględnieniem właściwych technicznych lub naukowych przesłanek, a nie w sposób arbitralny, badając zwłaszcza ewentualne zagrożenie oraz niemożność równie skutecznej ochrony środkami mniej ry-gorystycznymi dla swobodnego przepływu, co wymaga uwzględnienia dostępnych al-ternatyw. Jeżeli więc państwo narzuca limit stosowania określonego składnika produktu spożywczego, musi przedstawić naukowe dowody na to, że jest to – zarówno co do isto-ty, jak i poziomu – niezbędne, pod rygorem niemożności stosowania wobec towarów unijnych zgodnie z zasadą pierwszeństwa. Stąd zdaniem Komisji zwykle wprowadzenie całkowitego zakazu stosowania określonego składnika produktu z powołaniem się na konieczność ochrony konsumenta spotka się z zarzutem nieuwzględnienia dostępnej al-ternatywy w postaci informacji na etykiecie. Komunikat nie pozostawia wątpliwości, że władze państwa przyjmującego są zobowiązane z własnej inicjatywy do rezygnacji z eg-zekwowania wymogów, które w powyższym rozumieniu okażą się nieproporcjonalne.
Przedstawione wykorzystanie proporcjonalności może więc stanowić istotne po-szerzenie zastosowania zasady wzajemnej uznawalności czy też nawet uczynienie jej pełną – w stronę ogólnej dopuszczalności dostępu do rynku każdego państwa unijnych czynników produkcji. Jednakże czasem jej rola bywa pomniejszana argumentacją, iż w dominującej części przypadków jednak państwa unijne wyznają zbliżoną filozofię ochrony istotnych dóbr, a więc nie jest to aż tak znaczna różnica. Nie ma natomiast wąt-pliwości, że dzięki temu każdy środek krajowy, a więc także odwołujący się do wyższe-go poziomu ochrony w państwie przyjmującym, można by traktować jako ograniczenie naruszające gwarancje traktatowe, które oczywiście nie zawsze okaże się niedopusz-czalne, ale wymaga usprawiedliwiania w sposób typowy dla systemu rynku wewnętrz-nego. Tym samym ustanawianie takiego poziomu i rezultat jego zastosowania nie podle-gałyby automatycznej akceptacji, jako ogólnie przyjęta kompetencja państwa przyjmującego, lecz byłyby traktowane jako wyjątek. Stanowi to natomiast podstawę daleko idącego modelu ochrony, pozwalającego kwestionować różnorodne ograniczenia swobód, z którego zresztą często korzystać mogą tylko unijne czynniki produkcji, powo-łując się na gwarancje swobodnego przepływu transgranicznego, co bez zgody państwa nie przysługuje tym czysto krajowym. Model ten wymaga analizy staranniejszej w na-stępnej części i tam też przedstawione zostaną kluczowe orzeczenia w tym zakresie35.
W tym miejscu warto jedynie zwrócić uwagę na dopuszczenie przez Trybunał zarówno bardzo szerokiego badania zagrożenia określonego dobra, jak i nawet daleko idących środków jego ochrony, które nie rezygnuje z badania proporcjonalności, ale
35 Por. J. Pelkmans, Mutual Recognition in Goods and services: An Economic Perspective, [w:] The
Principle of Mutual Recognition in the European Integration Process, eds F. Kostoris, P. Schioppa,
w ostateczności odwołuje się do tzw. funkcjonalnej równoważności. Przykładem może być orzeczenie w sprawie Komisja v. Francja (188/84)36, w której Trybunał nie zakwe-stionował egzekwowania przez to państwo własnych wymogów wobec maszyn wyko-rzystywanych w robotach leśnych – także wobec pochodzących z Niemiec, gdzie wy-mogi w zakresie ochrony użytkownika były dużo niższe. Okazało się bowiem, że do personelu obsługującego je w Niemczech zaliczały się osoby o wysokim stopniu przy-gotowania zawodowego, a więc obsługa nie wymagała wygórowanych zabezpieczeń. We Francji natomiast byli to pracownicy reprezentujący o wiele niższe kwalifikacje, których należało właściwie chronić szczególnymi zabezpieczeniami przed ich własną niekompetencją i ryzykiem błędów – na poziomie wyższym niż niezbędny w