Już w świetle dotychczasowych rozważań mechanizm swobód można było koja-rzyć z daleko idącą ingerencją w systemy krajowe, ale okazuje się, iż sięga to o wiele dalej. W toku rozwoju systemu rynku wewnętrznego swobody zaczęły pełnić istotną funkcję w podziale władzy w Unii Europejskiej, którego skutki wykraczają poza prostą liberalizację handlu. Swobody bywają nawet uznawane za normy kompetencyjne, mimo iż z założenia służą integracji negatywnej. Warto w szczególności spojrzeć przez ten
117 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. doty-cząca usług na rynku wewnętrznym, Dz. Urz. L 376 , 27/12/2006 P. 0036–0068.
118 Zwraca na to uwagę L. Woods, Free Movement…, s. 188, chociaż w odniesieniu do usług nie używa terminu „samoistność”.
pryzmat na słynne orzeczenia w sprawie Cassis de Dijon oraz Keck, w których Trybunał określił, iż w sprawach wymogów wobec towarów kompetencja regulacyjna przysługu-je z zasady państwu pochodzenia. Natomiast państwo przyjmujące uzyskuprzysługu-je możliwość wprowadzania i egzekwowania własnych wymogów wyłącznie pod pewnymi warunka-mi, które zresztą wynikają z modelu narzuconego przez instytucje wspólnotowe. Stąd zwłaszcza to pierwsze rozstrzygnięcie bywa opisywane jako służące nie tyle determina-cji samej swobody przepływu towarów, lecz także określeniu zasad podziału kompeten-cji regulacyjnych we Wspólnocie. W tym miejscu problem ten zostanie jedynie zasygna-lizowany i wróci w ramach szczególnych rozważań120.
W ujęciu koncepcyjnym ma to realizować wspomniany już ekonomiczny supra-nacjonalizm, który koncentruje się na wpływie stosowania norm swobód na wykonywa-nie suwerenności państwa. Można tu też przywoływać teorie integracji ekonomicznej, które starają się opisywać proces optymalnej dystrybucji kompetencji na różnych pozio-mach121, a w systemie jednolitego rynku, który ma charakter zdecentralizowany, to swo-body okazują się jej podstawowym instrumentem. Przede wszystkim, skoro skutkują zakwestionowaniem przepisów krajowych, musi to rodzić pytania o deregulację i z pew-nością prowadzi do wypracowywania podziału „wpływów” pomiędzy regulatorem, w tym przypadku krajowym, a rynkiem. Jest to niewątpliwie zgodne z ideą wolności gospodarczej, ale może uderzać w chronione przez nie tzw. wartości lokalne, ważne dla danego społeczeństwa, w którego imieniu działał krajowy ustawodawca. Natomiast zważywszy, że dokonuje tego Trybunał jako instytucja ponadnarodowa, a zarazem w dalszej konsekwencji unijny prawodawca, może dążyć do harmonizacji danego ob-szaru; wkraczanie w sferę władzy państwowej i dążenie do swoistego „cichego” jej przejmowania staje się jaskrawe. Z tego też powodu proces ten wydaje się wyjątkowo ciekawy, bo nie jest dokonywany środkami regulacyjnymi lub w wyniku uzgodnień po-między uczestniczącymi państwami, tylko z wykorzystaniem orzecznictwa, które w praktyce, opierając się na normach swobód, wyznacza granice władzy122.
Idąc dalej, sugeruje się nawet, że ów mechanizm swobód stwarza możliwość ingerencji w proces polityczny w państwach członkowskich i jego korektę, zwłaszcza poprzez umożliwienie reprezentacji interesów podmiotów unijnych korzystających z jednolitego rynku. Ze względu na swoje pochodzenie z innych państw
członkow-120 D. Chalmers, Ch. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, European Union…, s. 664–666, 677.
121 M.P. Egan, Constructing a European…, s. 8.
122 W.-H. Roth, The European Court of Justice’s Case Law on Freedom to Provide Services: Is
Keck Relevant?, [w:] Services and Free Movement in EU Law, eds M. Andenas, W.-H. Roth,
skich nie są one w stanie wywierać demokratycznego wpływu na treść i charakter ustawodawstwa miejscowego, które determinuje jednak kształt ich aktywności ekono-micznej zapewnianej przez swobody. Najbardziej oczywistym przykładem są standar-dy produkcji towarów, które właśnie dzięki ochronie zapewnianej przez swobostandar-dy mogą być modyfikowane w sposób korzystny dla tych unijnych podmiotów, a przynaj-mniej nieegzekwowane automatycznie. Trudno zarazem nie kwalifikować takich norm, które to umożliwiają jednostkom, jako fundamentalnych, skoro dzięki nim podmioty te uzyskują prawo wpływu w tym procesie, a ich głos musi być uwzględniany. Można to zresztą uznać za specyficzny przejaw realizacji obowiązków natury pozytywnej, jakie spoczywają na władzach publicznych z tytułu poszanowania wolności gospodar-czej, które wykraczają poza wymóg nieingerencji i wymuszają podejmowanie wszel-kich środków, aby mogła ona być w praktyce realizowana, łącznie z aktami ustawo-dawczymi. W wymiarze politycznym natomiast jest to przedstawiane jako przejaw budowy szerszego społeczeństwa obywatelskiego na poziomie ponadnarodowym oraz solidarności między narodami Europy123.
Obecnie nie ulega więc wątpliwości, że mechanizm swobód skutkuje istotnym ograniczeniem autonomii władz krajowych, które tracą możliwość samodzielnego regu-lowania obrotu gospodarczego nawet w dziedzinach traktowanych jako zastrzeżone dla ich kompetencji, co można w szczególności traktować jako potwierdzenie omawianego już funkcjonalnego samorozwoju systemu. Zważywszy natomiast na wskazany model oddziaływania tego mechanizmu, a zwłaszcza na sytuację, w której regulacja krajowa musi „ustąpić” wymogom innego państwa ewentualnie harmonizacji unijnej, należy zwrócić uwagę, iż problematyka podziału władzy może być widziana w kilku wymia-rach. Przede wszystkim będą to wymiary horyzontalny oraz wertykalny, a dodatkowo jeszcze instytucjonalny.
Wskazana daleko idąca unijna ingerencja w systemy krajowe kojarzona jest przede wszystkim z podziałem wertykalnym, skoro w wymiarze ogólnym państwo musi podporządkować się swoistemu dyktatowi ponadnarodowemu. Warto jeszcze raz wyraź-nie podkreślić, że od początku odbywało się to cokolwiek równolegle do oficjalwyraź-nie de-klarowanego podziału kompetencji między Wspólnotę, a potem Unię, i państwa człon-kowskie. Skutecznemu kwestionowaniu ulegały bowiem regulacje krajowe z tak odległych dziedzin, jak prawo karne, zdrowie publiczne, podatki bezpośrednie czy sport, które przez wiele lat nie miały z założenia podlegać kompetencjom wspólnotowym. W takich sytuacjach Trybunał niejednokrotnie dowodził, iż nawet jeżeli dziedziny te
123 Por. też M.P. Maduro, We, the Court: The European Court of Justice and the European
podlegały państwom w sposób niekwestionowany, swoje władztwo muszą one wykony-wać w sposób zgodny z regułami wspólnotowymi, a więc nawet jeżeli dana dziedzina mieści się w wyłącznych kompetencjach państw członkowskich, właśnie konieczność podporządkowania wymogom swobód oznaczała brak pełnej niezależności i w konse-kwencji determinowała na nowo podział władzy. Można zaryzykować tezę, że to, co uznano za niewątpliwy sukces Traktatu Lizbońskiego, a więc jednoznaczne wyznacze-nie granic kompetencji unijnych, akurat w tym kontekście wyznacze-nie spowoduje istotnej zmia-ny. Dotyka to więc bardzo wrażliwej kwestii, a wykorzystywanie takiego dorobku do samorozwoju prawa unijnego oznacza powiązanie problematyki podziału władzy z mo-dyfikacją zakresu regulacji czy też oddziaływania prawa UE, który może rozwijać się niejako samoistnie124.
Należy jednak pamiętać, że jest to możliwe wyłącznie dlatego, że w tym przypad-ku rozstrzygnięcia mają charakter negatywny, a więc nie sięgają tak daleko, aby sprzypad-kutko- skutko-wać automatycznie harmonizacją. Stąd można uznać, iż taki podział władzy, choć istnie-je, ma jednak charakter połowiczny, dopóki nie dojdzie do rzeczywistej legislacji na poziomie unijnym. Legislacja stanowić może następstwo swobód, gdy instytucje unijne uznają ją za niezbędną do funkcjonowania rynku wewnętrznego, tak jak stało się to w oparciu o postanowienia Białej Księgi, ale harmonizacja nie jest już integralnym ele-mentem mechanizmu swobód, a więc wykracza poza niniejsze rozważania. Natomiast owa negująca moc oddziaływania swobód, która skutkować może wspomnianą deregu-lacją, ma ogromne znaczenie także ze względu na ewentualne pozbawienie państwa władzy dokonywania wyboru wielu istotnych dla niego wartości, jeżeli miałoby się to odbywać kosztem wolnego handlu promowanego niewątpliwie przez swobody.
Podział horyzontalny jest natomiast typowy dla samego mechanizmu swobód, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przywoływanym już rozstrzygnięciu w sprawie Cas-sis de Dijon. Trybunał niejednokrotnie formułował swoje decyzje, szczególnie w zakre-sie swobody przepływu towarów oraz usług, starając się wskazać, który z dwóch regu-latorów krajowych powinien je normować ze skutkiem dla pozostałych – państwa pochodzenia/produkcji czy państwa przyjmującego/sprzedaży. Stanowi to konsekwen-cję jednej z podstawowych zasad rynku wewnętrznego, a więc wzajemnej uznawalności, na której opiera się cały mechanizm swobód, oraz element zjawiska szczególnie koja-rzonego z tym systemem, tj. konkurencji regulacyjnej, jaka zachodzi pomiędzy państwa-mi członkowskipaństwa-mi. Dlatego w tym państwa-miejscu jest to tylko zasygnalizowane i będzie staran-nie rozważone w części drugiej nistaran-niejszego opracowania.
124 W.-H. Roth, Export of Goods…, s. 33; A.Frąckowiak-Adamska, Zasada
Natomiast przywołanie dodatkowo podziału w wymiarze instytucjonalnym uza-sadnia niebywały wzrost znaczenia sędziów w systemie unijnym, przewijający się zresz-tą przez te wszystkie rozważania. Określa on właśnie relację władzy sądowniczej z usta-wodawcą – zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym, która w zakresie oddziaływania swobód ulegała istotnemu zaburzeniu zwłaszcza w zestawieniu z tzw. kontynentalnym widzeniem roli trzeciej władzy. Należy przypomnieć, że w systemie rynku wewnętrznego uległo to jeszcze dalszemu wzmocnieniu, skoro linie orzecznicze oraz formuły nie tylko mogą zastępować klasyczną legislację, ale jeszcze stanowić asumpt do jej wprowadzania. Oczywiście w tym kontekście rodzi się dodatkowa wątpli-wość dotycząca legitymacji sądów co do podejmowania decyzji i wspomnianych już wyborów natury politycznej, zwłaszcza że Trybunał przyznał sobie funkcję właściwie ostatecznego arbitra, ale właśnie na gruncie swobód została ona w praktyce przyznana w znacznym zakresie, co kojarzy się nawet z samym omawianym mechanizmem125.
Jak już wspomniano, na poziomie wspólnotowym nie byłoby to oczywiście moż-liwe bez opieszałości Rady, w której państwa jako członkowie nie były zainteresowane rozwojem prawodawstwa. Tym samym jednak ogólne gwarancje traktatowe zaczęły być konkretyzowane i wypełniane treścią nie przez akty wykonawcze, lecz właśnie aktyw-ność orzeczniczą. Uwzględniając historię procesu integracji, można nawet wskazać na prawidłowość, zgodnie z którą tzw. aktywizm sędziowski nasilał się szczególnie wtedy, gdy dominowała legislacyjna wstrzemięźliwość czy też nawet eurosceptycyzm126.
Uwzględniając zarazem traktatowe kompetencje Trybunału, a zwłaszcza procedu-rę pytań prejudycjalnych, należy jeszcze wskazać na charakterystyczny dla niej problem relacji z sądami krajowymi. W tym kontekście wiąże się on z pytaniem, w jakim stopniu Trybunał może ingerować w materię konkretnego postępowania i swoiście wyręczać te sądy w rozstrzygnięciu sporu, skoro ideą tej procedury jest przesądzenie w Luksembur-gu samej wykładni. Wiąże się to także z ważeniem wartości i dóbr, które niejednokrotnie ma tu miejsce, oraz z odpowiedzią na pytanie, czy konkretny środek krajowy przekracza granice proporcjonalności, ewentualnie co do faktu okazuje się pośrednio dyskryminu-jący. Według pierwotnych założeń takie i wiele innych rozstrzygnięć miały raczej pozo-stawać domeną tych sądów, lecz w praktyce wygląda to różnie, a więc podział instytu-cjonalny warto widzieć także w wymiarze relacji tych dwóch poziomów sądownictwa127.
125 J. Snell, M. Andenas, Exploring the Outer Limits: Restrictions on the Free Movement of
Goods and Services, [w:] Services and Free Movement in EU Law, ed. M. Andenas, W.-H. Roth, Oxford 2003, s. 97; W.-H. Roth, Export of Goods…, s. 33.
126 Por. M.P. Egan, Constructing a European…, s. 85.