rów-noważności.
Konsekwencje zastosowania
C.
Uwzględniając omówiony powyżej charakter i zakres wzajemnej uznawalności należy rozważyć konsekwencje, jakie wywołuje usankcjonowany nią wymóg daleko idącej otwartości na obce czynniki produkcji, szczególnie jeżeli państwo przyjmujące nie może bezwzględnie egzekwować swojego poziomu ochrony. Z pewnością bowiem, im większy i bardziej bezwarunkowy jest zakres obowiązku ich dopuszczenia, a pań-stwu wolno w mniejszym stopniu egzekwować przestrzeganie ochrony istotnych dla niego dóbr, tym intensywniej mogą być realizowane swobody i cały proces integracji, a rynek wewnętrzny może stawać się coraz liberalniejszy, stanowiąc zarazem podstawę obowiązywania zakazu ograniczeń w dostępie, analizowanego w następnej części tego opracowania37.
Implikuje to natomiast wspomnianą już ogólnie daleko idącą utratę kontroli przez państwo przyjmujące nad obrotem na swoim macierzystym rynku, skoro nie może ono regulować go autonomicznie, czy też wobec istotnej części tego obrotu jego kompeten-cje stają się coraz bardziej ograniczone i musi niejako respektować skutki sprawowania władzy przez innych regulatorów krajowych. Dodatkowym następstwem może być de-regulacja, jeżeli zasada wzajemnej uznawalności zaczyna być wykorzystywana jako in-strument ogólnej ochrony przed wymogami państwa przyjmującego w imię swobodnego przepływu, gdy np. towar pochodzi z kraju członkowskiego cechującego się niskimi standardami lub brakiem wymogów w określonym zakresie. W dalszym rozwoju może
36 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 188/84 Komisja
Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, Zb. Orz. 1986 419.
to nawet wpływać na politykę gospodarczą prowadzoną przez państwo, jeżeli zakres jego interwencjonizmu i ogólny poziom regulacji byłyby uznawany za zagrażające swo-bodnemu przepływowi. Dorobek orzecznicy Trybunału notuje przecież przypadki nad-używania swobód w celu ogólnej liberalizacji obrotu jako takiego, a nie obrotu we-wnątrzunijnego, jak stało się chociażby z tzw. formułą Dassonville38, wymagającą równoważenia formułą Keck, w której Trybunał wyraźnie na takie nadużycie jako przy-czynę orzekania i doprecyzowania się powoływał39.
Podział władzy i konkurencja regulacyjna a)
Na pierwsze wspomniane wyżej zjawisko należy spojrzeć przez pryzmat tzw. ho-ryzontalnego podziału władzy w UE – pomiędzy państwem pochodzenia i przyjmują-cym. Jego znaczenie nie zawsze jest doceniane ze względu na koncentrację na relacjach pionowych i odwiecznym sporze o kompetencje unijne, przejmowanie kontroli na kolej-nymi obszarami funkcjonowania państw członkowskich oraz zasadę subsydiarności. Proces integracji był zwykle postrzegany przez pryzmat zagrożenia dla ich autonomii, co powodowało stopniowe wzmacnianie znaczenia tej zasady, a szczególnym tego prze-jawem stały się dwa pierwsze protokoły dołączone do Traktatu Lizbońskiego40. Oczywi-ście swobody mogą mieć pośredni wpływ na wzrost znaczenia regulacji unijnej, gdy niedostatki podziału horyzontalnego wymuszą konieczność harmonizacji i stworzenia jednolitych przepisów zastępujących wymogi krajowe. Nie jest to wykluczone, gdyż prawo rynku wewnętrznego objęte jest tzw. kompetencją dzieloną w rozumieniu art. 2 ust. 2 TFUE41.
Natomiast okazuje się, że również z tej perspektywy postrzegany może być cho-ciażby dorobek formuły Cassis de Dijon42. Właśnie swobody oparte na zasadzie wzajem-nej uznawalności stały się swoistymi instrumentami podziału horyzontalnego – pomię-dzy narodowymi regulatorami, a rola ta wzrasta wraz ze zwiększaniem się zakresu ich oddziaływania. Zgodnie z podstawowym założeniem transfer kompetencji następuje więc przede wszystkim do państwa pochodzenia, ale pozwala to wyjaśnić także rolę wielu dopuszczonych ograniczeń swobodnego przepływu. Można przedstawiać je jako
38 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du Roi v. Benoît i Gustave Dassonville, Zb. Orz. 1974 837.
39 J. Snell, Goods and Services in EC Law. A Study of the Relationship Between the Freedoms, Oxford 2002, s. 2–3, proponuje takie dwie perspektywy spojrzenia na swobody.
40 Protokół (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej [Dz. Urz. 30.3.2010, C 83/203] oraz Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i pro-porcjonalności [Dz. Urz. 30.3.2010, C 83/206].
41 K. Amstrong, Mutual Recognition…, s. 225.
szczególny instrument odwrócenia podziału czy też zachowania kontroli nad pewnymi sferami życia przez państwo przyjmujące pomimo zasady wzajemnej uznawalności. Przejawem tego jest przewidziana w art. 36 TFUE przesłanka ochrony moralności pu-blicznej oraz dorobek orzecznicy dotyczący chociażby hazardu, o czym będzie mowa w ramach rozważań nad proporcjonalnością.
Ten podział wydaje się nawet dużo intensywniejszy niż wertykalny oraz często pozbawiony kontroli i limitów, jakim podlega, proces prawodawczy w Unii. Z drugiej strony jest on mniej dostrzegalny ze względu na brak jasnego zadekretowania w Trakta-tach oraz dokonywanie go cokolwiek niezależnie od procesów demokratycznych i z góry przyjętych ustaleń. Jest bowiem stopniowo wykuwany w praktyce obrotu transgranicz-nego, codziennej działalności administracji krajowych, a przede wszystkim dorobku orzeczniczym Trybunału Sprawiedliwości kwestionującego utrudnienia w dostępie czynników produkcji niedostosowanych do wymogów prawnych państwa przyjmujące-go, ale zgodnych z wolą regulatora państwa pochodzenia. To tylko podkreśla zresztą rolę tej instytucji jako arbitra, który podejmuje zarazem decyzje natury politycznej43.
Na to zjawisko można spojrzeć jeszcze przez pryzmat realizacji idei tzw. ekono-micznego supranacjonalizmu, która wydaje się mieć reperkusje konstytucyjne. Zakłada ona, iż z jednej strony władze krajowe muszą respektować podejście do regulacji innych państw członkowskich, skoro zobowiązane są akcentować pochodzące stamtąd czynniki produkcji, a z drugiej także interesy i potrzeby uczestników obrotu z innych państw członkowskich pojawiających się na jego rynku oraz uwzględniać ich specyfikę. Rów-nocześnie regulując obrót na swoim obszarze, państwa nie powinny zapominać o ze-wnętrznych konsekwencjach własnych wymogów, skoro chociażby towary wytworzone zgodnie z nimi uzyskują z zasady prawo dostępu do pozostałych rynków. W tym kontek-ście nie chodzi jedynie o ochronę wysokiej reputacji narodowej produkcji, ale też o ideę solidarności rozumianą jako liczenie się ze skutkami wypuszczania ze swojego reżimu regulacyjnego czynników produkcji trafiających na pozostałe rynki narodowe44.
Generalnie natomiast nieodłącznym elementem tego podziału jest tzw. konkuren-cja regulacyjna czy też regulatorów45, która staje się tym większa, im szerzej traktuje się zasadę wzajemnej uznawalności. Jeżeli bowiem państwo przyjmujące mogłoby z całą mocą egzekwować założenie równoważności, respektując jedynie konieczność
dopusz-43 K. Nicolaïdis, Globalization with Human Faces: Managed Mutual Recognition and the Free
Movement of Professionals, [w:] The Principle of Mutual Recognition in the European
Inte-gration Process, eds F. Kostoris, P. Schioppa, Basingstoke 2005, s. 133.
44 D. Chalmers, Ch. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, European Union Law, Cambridge 2006, s. 677–679.
czania np. towarów, które choć wytworzone według innych standardów, zapewniają analogiczny poziom ochrony, wtedy konkurencja ograniczałaby się do wspomnianego już wymiaru proceduralnego, a więc osiągania tego samego celu środkami najefektyw-niejszymi i najmniej kosztownymi. Natomiast w sytuacji, gdy również ów poziom ochrony zaczyna podlegać kontroli i może się okazać nieproporcjonalny, to w takim przypadku państwa mogą rzeczywiście zacząć konkurować niższymi standardami, sta-jąc się atrakcyjnym celem swoistej migracji przedsiębiorców, a zwłaszcza producentów czy usługodawców poszukujących i wybierających najliberalniejszego regulatora. Oczy-wiście istnieją pewne dziedziny, które w „wyścigu” tym nie biorą pełnego udziału ze względu na możliwość ściślejszego podporządkowania uczestników rynku miejscowym rygorom, jak prawo pracy czy podatki dochodowe, gdzie standard państwa pochodzenia nie może dominować i należy respektować narzucony reżim regulacyjny. Natomiast w znacznym zakresie funkcjonowania rynku wewnętrznego model konkurencji wywo-łuje bardzo dalekosiężne skutki46.
Warto przypomnieć orzeczenie w sprawie Centros47wydane na tle różnic pomię-dzy krajowymi wymogami w zakresie kapitału zakładowego w spółkach posiadających cechy ograniczonej odpowiedzialności, który był wyjątkowo liberalnie traktowany w Wielkiej Brytanii. W następstwie tego rozstrzygnięcia okazało się, że może być to wykorzystane przez podmioty z wszystkich państw członkowskich, które uzyskały moż-liwość zakładania takich spółek w tym państwie celem prowadzenia za ich pośrednic-twem działalności w pozostałych, chociażby w formie oddziału, czego władze miejsco-we nie mogły kmiejsco-westionować jako obejścia przepisów. Ten przykład może jednak dowodzić, iż teza o nadmiernym zagrożeniu, jakie stwarza wzajemna uznawalność, nie jest zupełnie bezpodstawna. Dotyka ono już nie tylko systemu regulacyjnego państwa, którego wymogi łatwo jest w ten sposób podważać, lecz z przyczyn wymienionych po-niżej docelowo może uderzać z konkurencję jako taką48.
Zgodnie bowiem z pierwotnym założeniem konkurencja na takim rynku między-narodowym, jaki ukształtowano w Unii, powinna umożliwiać testowanie różnych roz-wiązań na poszczególnych rynkach krajowych i dążenie do wyboru najlepszego. Warto
46 V. Mayer-Schonberger, A. Somek, Introduction: Governing Regulatory Interaction: the
Nor-mative Question, „European Law Journal”, 12, 2006, nr 4, s. 432–451, analizuje model
teore-tyczny konkrencji regulacyjnej i wskazuje na to, że się nasila w Unii.
47 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie C-212/97 Centros Ltd v. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Zb. Orz. 1999 I-01459.
48 Zob. jednak J. Snell, Goods and Services…, s. 47, który traktuje konkurencję regulacyjną nie jako konsekwencję wzajemnej uznawalności, lecz jej przeciwieństwo oparte na pełnym wy-borze, nie jego narzuceniu. W kontekście unijnymi staje się ona następstwem kombinacji różnych regulacji i migracji uczestników rynku.
natomiast zauważyć, jakie skutki niesie możliwość niemalże nieskrępowanego korzy-stania z oferty innego państwa w zakresie prawa spółek, warunków działalności, uzyski-wania kwalifikacji czy też produkcji towarów celem prowadzenia działalności, świad-czenia usług lub sprzedaży na obszarze całej Unii, a nie tylko na terytorium danego państwa. Zamiast konkurencji i pomimo braku reguły kraju pochodzenia nastąpić może tym samym swoiste zwycięstwo jednego standardu czy też nawet reżimu regulacyjnego, a wybór skutkujący dominacją padnie na ten z nich, który najchętniej wybierają uczest-nicy rynku o największej sile oddziaływania49.
W tym kontekście przywołać należy często kojarzone w literaturze z konkurencją regulacyjną zjawisko wyścigu do dna (race to the bottom), wynikające z wymuszania stopniowego zaniżania standardów celem sprostania wyzwaniu dostępności dużo libe-ralniejszych reżimów regulacyjnych i prowadzące do zwycięstwa tego najmniej wyma-gającego, często nieliczącego się z zagrożeniami dla ochrony dóbr pozarynkowych50. Orzeczenie w sprawie Centros jest tu wyjątkowo charakterystycznym punktem odnie-sienia, jeżeli się zważy, że powiela niemalże doświadczenia amerykańskie, znajdujące odzwierciedlenie w tzw. syndromie Delaware. Ten niewielki stan USA podawany jest jako przykład „oferowania” bardzo korzystnych norm prawa spółek, które zaczęły być wybierane przez nieproporcjonalnie wielki odsetek amerykańskich korporacji masowo rejestrujących swoje siedziby na jego obszarze, jednak z pokrzywdzeniem interesów po-zostałych – o ile nie okażą się dostatecznie atrakcyjne lub nie podążą ścieżką liberaliza-cji. Także na obszarze Unii po wydaniu powyższego rozstrzygnięcia przez ETS inne państwa członkowskie stanęły przed wyzwaniem zliberalizowania wymogów związa-nych z zakładaniem spółek z o.o. celem zapobieżenia ucieczce przedsiębiorców do Wielkiej Brytanii51.
Zarazem nawet jeżeli model konkurencji zachowa swoją żywotność, to trudno nie zadać pytania o cechy, które będą przesądzały o zwycięstwie reżimów krajowych. Z założenia powinien być to ten system prawny, który jest ekonomicznie najefektyw-niejszy, ale w praktyce wcale nie musi to być tożsame nawet z najniższymi kosztami działalności, które często przesądzają o wyborze. Amerykańskie doświadczenie Dela-ware dowodzi, że wybór reżimu regulacyjnego nie był podyktowany także najlepszym interesem akcjonariuszy, co wydawałoby się oczywiste, lecz bardziej personelu zarzą-dzającego i prawników sugerujących klientom określone rozwiązania. Z pewnością in-teres publiczny w ogóle nie musi być w takich przypadkach uwzględniany, a
konkuren-49 D. Chalmers, Ch. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, European Union…, s. 740.
50 L. Woods, Free Movement…, s. 70.
51 S. Deakin, Legal diversity and regulatory competition: Which model for Europe, „European Law Journal”, 12, 2006, nr 4, s. 446.
cji regulacji nie można w prosty sposób odnosić do tej, w której na rynku walczą o wybór klienta czynniki produkcji. Analogia taka bywa zawodna, zważywszy, że te pierwsze są o wiele bardziej zaawansowanymi strukturami i mają na celu zaspokajanie wielu bardzo złożonych wyzwań i potrzeb, wśród których względy stricte gospodarcze są tylko jednymi z wielu52.
Ponadto wymuszanie na państwie przyjmującym respektowania towarów czy usług spełniających niższe wymogi może budzić kontrowersje nie tylko z przyczyn, jakie ujawniły się w omawianym już orzeczeniu dotyczącym sprzedaży niemieckich maszyn do obróbki drewna we Francji. W państwach demokratycznych, zwłaszcza o wysokiej kulturze prawnej i przemysłowej, wysoki poziom ochrony określonych dóbr nie musi być przejawem bezmyślnego przeregulowywania rynku, lecz może stanowić integralny element wybranego modelu gospodarczego i być legitymizowany wynikiem społecznego konsensusu akceptowanego przez większość. Nie są to zagadnienia, które można całkowicie ignorować na etapie integracji dawno wykraczającej poza dokonania gospodarcze. Tak rozumiana konkurencja regulacyjna może natomiast powodować, że wybór będzie dokonywany nie przez wszystkich obywateli, lecz jedną grupę przedsię-biorców, co każe stawiać pytania o reprezentatywność takiego wyboru, a dodatkowo pojawia się wyzwanie ochrony dóbr uznawanych za co najmniej równie ważne jak in-tegracja. Oczywiście jednak ów „wyścig do dna” nie jest nie do poskromienia, gdyż w tym celu system wspólnotowy wypracował istotne środki korygujące, będące przed-miotem dalszych rozważań – ale należy zdawać sobie sprawę z takich konsekwencji. Z drugiej też strony, odwołując się do idei suprancjonalizmu, można próbować twier-dzić, że swobody jako instrumenty ochrony prawnej i podstawa skutecznych roszczeń zapewniają substytut reprezentacji wszystkich uczestników obrotu wewnątrzunijnego, którzy nie mogą z niej korzystać w normalnym procesie demokratycznym w państwie przyjmującym53.
Równocześnie, o ile obawy o bezwzględny „wyścig do dna” mogłyby być za-sadne w przypadku reguły kraju pochodzenia, rozumianej jako absolutne „zwycię-stwo” jednego systemu, o tyle w przypadku wzajemnej uznawalności, która nie wyklu-cza weryfikacji poziomu ochrony, ryzyko takie jest cokolwiek miarkowane. Zresztą już zastosowanie zasady proporcjonalności w sposób opisany powyżej wydaje się od-powiednim zabezpieczeniem przed tym. Ponadto powyższy model eliminacji rozwią-zań mniej akceptowanych przez uczestników obrotu i zaniżania standardów jest cokol-wiek uproszczony, gdyż wspomniana już cała złożoność systemu regulacyjnego
52 H. Spamann, Choice of Law…, s. 14.
53 S. Deakin, Legal diversity…, s. 441; S. Weatherill, The internal market, [w:] The European
powoduje, iż determinanty ich wyboru nie dają się tak łatwo zdiagnozować. Niejedno-krotnie surowe wymogi danego rynku krajowego i związane z tym niedogodności, a zwłaszcza koszty działalności mogą być rekompensowane odpowiednim poziomem usług publicznych oferowanych w tym państwie. Łączy się to także z wysoką reputa-cją, na jakiej korzystają chociażby towary czy usługi legitymujące się takim pochodze-niem, która zapewnia niezaprzeczalną przewagę konkurencyjną w zderzeniu z ofertą innych rynków krajowych54.
Jest to tylko jedna z przyczyn, dla której konkurencja regulacyjna musi być roz-patrywana jako zjawisko bardziej skomplikowane, w którym kierunek dostosowywania nie musi być aż tak jednostronny. Pojawiają się nawet sugestie, iż zbieg takich różnych czynników powodować może zjawisko swoistego dorównywania do najlepszych, co jako przeciwieństwo race to the bottom określane jest jako race to the top55. Ponadto niektórzy w tym kontekście dochodzą do wniosku o konieczności wyodrębnienia dodat-kowego, trzeciego poziomu konkurencji, określanej czasem jako strukturalna. Konku-rencja regulacyjna miała z założenia stanowić poziom bardziej zaawansowany wobec „zwykłej” konkurencji towarów, usług czy pracowników, koncentrując się na standar-dach produkcji czy działalności. Natomiast na tym najwyższym poziomie ujawniałaby się konkurencja całych systemów polityk gospodarczych i powiązanych z nimi modeli przyjętych w danym państwie, której efekt również nie jest łatwy do przewidzenia56.
Skutek deregulacyjny b)
Wspomniany już skutek deregulacyjny jest przez wielu uważany za naturalną konsekwencję zasady wzajemnej uznawalności, która dopuszcza ingerowanie także w poziom ochrony przyjęty w państwie przyjmującym. Oczywiście w swojej podstawo-wej postaci może on zaistnieć wtedy, gdy jej stosowanie powoduje całkowite kwestio-nowanie wymogów krajowych tego państwa, co jednak formalnie wymagałoby braku analogicznych wymogów w państwie pochodzenia. Jednak wydaje się, że w szerszym ujęciu można tu ewentualnie zaliczyć sytuacje, w których dochodzi nawet do znacznego zaniżania standardów57. Niewątpliwie skutkuje to podważeniem regulacji miejscowych, wymuszającym przynajmniej ponowne rozważenie powodów ich wprowadzenia –
rów-54 J. Pelkmans, Mutual Recognition in Goods…, s. 114.
55 V. Mayer-Schonberger, A. Somek, Introduction…, s. 432.
56 G. Davies, Nationality Discrimination in the European Internal Market, The Hague 2003, s. 107–114, proponuje wyodrębnianie takich trzech poziomów konkurencji i ich staranną analizę.
57 Zob. M.P. Maduro, Harmony and Dissonance in Free Movement, „The Cambridge Yearbook of European Legal Studies”, 4, 2001, s. 320.
nież wobec własnych przedsiębiorców, jeżeli mieliby oni stać się ofiarami odwrotnej dyskryminacji z powodu konieczności przestrzegania norm, które dla konkurujących z nimi podmiotów unijnych stają się właściwie nieobowiązujące. Warto pamiętać, że generalna wymowa formuły Cassis de Dijon odwołuje się także do obciążenia państwa ciężarem dowodu w zakresie zasadności utrzymywania wymogów godzących w swo-bodny przepływ58.
Jak już wskazywano, w takim ujęciu swobody stają się nawet instrumentem zwal-czania różnorodnych regulacji krajowych, w skrajnym przypadku już nie tylko dlatego, że mogą negatywnie wpływać na wymianę wewnątrzunijną, lecz po prostu z powodu ograniczania abstrakcyjnie ujętej wolności gospodarczej, uniemożliwiając nieskrępowa-ną aktywność. Jest to doświadczenie, które wynikło z nadużywania formuły Dassonvil-le, powodując konieczność przyjęcia rozwiązań poskramiających w ramach formuły Keck. Dotyczyło ono swobody przepływu towarów, gdyż ta swoboda była pierwotnie najbardziej zliberalizowana, ale może ono z pewnością zostać potraktowane jako uni-wersalne. Skutek deregulacyjny warto bowiem widzieć w szerokim wymiarze, a więc nie tylko, jako możliwość kwestionowania określonej regulacji, zwłaszcza takiej, którą uczestnicy obrotu transgranicznego uznają za wpływającą negatywnie na korzystanie ze swobód. Może on bowiem prowadzić do zwalczania wszelkiej publicznej interwencji rynkowej w państwie oraz wszelkich środków godzących w skrajnie pojęty wolny ry-nek, a więc wspomnianego już podważania przyjętego modelu gospodarczego, nawet w służbie głębokiego liberalizmu. Dla władz krajowych bywa to trudne do zaakcepto-wania, szczególnie jeżeli koliduje z przyjętą ideą społecznej gospodarki rynkowej lub uderza w regulacje o bardzo utrwalonej tradycji, jak np. słynne normy czystości piwa w Niemczech, które liczyły sobie setki lat, a musiały zostać porzucone wobec norm na-pojów z innych państw członkowskich59.
W ten sposób, pomimo pierwotnych założeń neutralności prawa wspólnotowego wobec wybranego przez władze krajowe modelu, swobody, cokolwiek jako skutek uboczny, stały się instrumentem liberalizacji handlu, wymuszając niejednokrotnie po-święcanie innych wartości na ołtarzu integracji i wolności gospodarczej, co oczywiście obecnie system unijny stara się na różne sposoby równoważyć. Ich funkcja zdaje się nie ograniczać jedynie do zwalczania protekcjonizmu, a dzieje się to w oparciu o realizację
58 M.P. Egan, Constructing a European…, s. 95; J. Shaw, J. Hunt, Ch. Wallace, Economic and
social law of the European Union, Basingstoke 2007, s. 61; M. Kożuch, Swoboda świadczenia usług w Unii Europejskiej, cz. 4, [w:] Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz,
Warszawa 2011, s. IV-5; A. McGee, S. Weatherill, The Evolution of the Single Market –
Harmonisation or Liberalisation, „Modern Law Review”, 53, 1990, nr 5, s. 578.
59 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 Komisja
kompetencji nie przez prawodawcę, lecz sędziów Trybunału Sprawiedliwości, co po-nownie potwierdza ich szczególną rolę w procesie integracji. Ujmując inaczej, tak jak