Co do istoty zasada wzajemnej uznawalności zakłada, że państwo przyjmujące nie powinno zakazywać obrotu na swoim terytorium towarów lub usług, które zostały legalnie wyprodukowane lub wprowadzone do obrotu w innym państwie członkowskim, nawet jeżeli odpowiadają wymogom technicznym, jakościowym itp. różniącym się od miejscowych. W imię idei negatywnej integracji należy bowiem uznać ową legalność danego czynnika produkcji ze wszystkimi konsekwencjami we własnym systemie, ale jak już wskazano nie w sposób bezwarunkowy i z istotnymi ograniczeniami, które będą rozważane poniżej. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że granicą jej oddziaływa-nia jest zachowanie kompetencji do egzekwowaoddziaływa-nia tych ostatnich wymogów, o ile za-chodzą istotne przesłanki ochrony interesu ogólnego, a zarazem przestaje ona obowiązy-wać tam, gdzie nie doszło do harmonizacji, co będzie jeszcze przedmiotem rozważań12.
Omawiana zasada pozwala na współistnienie i uwzględnianie różnych reżimów prawnych na rynku wewnętrznym i wynikających z nich rygorów, co ma charakter dy-namiczny i wiąże się z permanentną konkurencją właśnie dlatego, że wybór jednego systemu czy też zestawu norm nie został ostatecznie dokonany. Ma to ogromne znacze-nie dla zachowania różnorodności wzbogacającej kulturę prawną oraz rynek jako taki, a może sprzyjać realizacji pomocniczości, jeżeli skuteczne stosowanie wzajemnej uzna-walności w Unii zwalnia z konieczności przyjmowania jednolitych standardów na po-ziomie unijnym. Dlatego wydaje się najwłaściwszym instrumentem integracji13.
Należy oczywiście uwzględniać, iż zakres wzajemnej uznawalności jest zróżnico-wany i najbardziej ujawnia się w ramach tych swobód, które cechuje największa mobil-ność, gdyż wtedy najczęściej dochodzi do pojawienia się na rynku państwa przyjmują-cego czynnika produkcji odpowiadająprzyjmują-cego normom obcym. Natomiast należy uznać, że zasada jest wpisana w samą istotę konstrukcji swobód, bo nawet w tych zlokalizowa-nych, jak przedsiębiorczość czy praca, ujawnia się to chociażby w kontekście uznawania kwalifikacji, gdzie akurat proceduralnie zostało to już skonkretyzowane w aktach unij-nego prawa wtórunij-nego, tj. dyrektywie 2005/36. Jednak oczywiście nie zawsze tak było, a uznanie jej za obowiązującą niezależnie od tego rodzaju przepisów zapewniło
właści-far: the paradoxes of mutual recognition, „Journal of European Public Policy”, 14, 2007,
nr 5, s. 814–824.
12 L. Woods, Free Movement…, s. 196.
13 The Principle of Mutual Recognition in the European Integration Process, eds F. Kostoris, P. Schioppa, Basingstoke 2005, s. X.
we funkcjonowanie oraz rozwój rynku wspólnego i wewnętrznego, samo zaś ich przyję-cie traktuje się jako przejaw zastosowania modelu uznania, określanego jako regulacyj-ne, które jest rzadsze w stosunku do tego wiodącego, a więc orzeczniczego14.
Równocześnie w kontekście np. swobody przedsiębiorczości pojawia się wyzwa-nie tzw. uznawania „firm i spółek”, co swego czasu próbowano nawet uregulować kon-wencją między państwami. Odnosi się ono do podmiotowości na rynku wewnętrznym i służy chociażby rejestracji oddziału w innym państwie, co było jednym z najbardziej żywo dyskutowanych zagadnień i znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie, jak. np. Uberseering BV15. Warto zauważyć, że specyficzna teoria, jaka tu zwyciężyła, a więc teoria założenia – zamiast siedziby rzeczywistej, jest właśnie odzwierciedleniem wza-jemnej uznawalności w tym szczególnym kontekście16.W przypadku natomiast swobo-dy przepływu kapitału jej znaczenie ujawnia się wobec podmiotów świadczących usługi finansowe i wymogów, które powinny spełniać, prowadząc tego rodzaju działalności, ale nie należy całkowicie odrzucać terminu uznawalności kapitału w kontekście prawa do inwestowania.
Trudno jednak przeczyć, że przypadku swobód mniej mobilnych, czy też bardziej zlokalizowanych wzajemne uznawanie ma mniejsze zastosowanie. Korzystając z ich do-brodziejstw, spełnienie wymogów państwa pochodzenia często nie wystarczy i należy poddać się pełniejszej integracji z rynkiem państwa przyjmującego, zachowując przede wszystkim roszczenie o równouprawnienie z „miejscowymi”, które takiej uznawalności nie zapewnia. Ale jak zostanie jeszcze przedstawione w ramach rozważań nad modelem ochrony prawnej, właśnie dzięki tej zasadzie standard tej ochrony zaczął wykraczać poza zakaz dyskryminacji nawet w zakresie takich swobód, pozwalając przynajmniej w pewnym stopniu na operowanie w oparciu o status uzyskany w państwie pochodzenia. Może to potwierdzać już orzeczenie w sprawie Kraus17, w którym Trybunał zakwestio-nował bariery w posługiwaniu się w Niemczech zdobytym w Wielkiej Brytanii tytułem LLM. W bardziej zaawansowany sposób ujawniło się to w orzeczeniu Angonesse18, w którym jako niedopuszczalną Trybunał zakwalifikował odmowę uznania znajomości
14 J. Pelkmans, Mutual recognition in goods. On promises and disillusions, „Journal of Europe-an Public Policy”, 14, 2007, nr 5, s. 703.
15 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C-208/00,
Überse-ering BV v. Nordic Construction Company Baumanagement GmbH (NCC), Zb. Orz. 2002
I-09919.
16 Zob. A. Arnull, The European Union and its Court of Justice, Oxford 20062, s. 497.
17 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92, Dieter Kraus v. Land Baden-Württemberg, Zb. Orz. 1993 I-01663.
18 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 czerwca 2000 r. w sprawie C-281/98, Roman
języka obcego, o ile nie zostanie ona potwierdzona specjalnym certyfikatem wydawa-nym w jednej z części państwa przyjmującego, nawet jeżeli wynika ona jasno z do-świadczenia zdobytego w innym państwie członkowskim19.
O znaczeniu zasady wzajemnego uznania dla rynku wewnętrznego, ale także pro-blemach, jakich nastręcza jej przestrzeganie, świadczyć może nie tylko bogaty dorobek orzeczniczy zapoczątkowany wspomnianą już słynną formułą Cassis de Dijon, lecz tak-że liczne dokumenty instytucji unijnych wydawane cyklicznie w tym zakresie oraz na-wiązywanie do niej w aktach wiążących. Są one godne przywołania również dlatego, że pokazują, jak wielkim wyzwaniem w praktyce jest jej wdrażanie, i chociaż dotyczyły zwłaszcza przepływu towarów, a nie wszystkich swobód, to dają wyobrażenie w tym względzie.
Jeszcze na początku tego stulecia wykazywano, iż nadal realizacja zasady wza-jemnego uznania napotyka liczne przeszkody, zwłaszcza na poziomie norm i zasad tech-nicznych, utrudnień administracyjnych, ale także w kwestii zaufania władz krajowych. Powoduje to rezygnację wielu podmiotów z jej egzekwowania i dostosowywanie się mimo wszystko do miejscowych wymogów państwa przyjmującego lub zaprzestanie wprowadzania towarów i usług na rynek danego państwa. Wskazywano także, że admi-nistracje państw członkowskich nie dysponują często wystarczającymi informacjami na temat prawodawstwa i procedur weryfikacji w pozostałych krajach, zachęcając usilnie do uproszczenia procedur, wzmocnienia współpracy administracyjnej oraz informowa-nia uczestników obrotu o przysługujących im prawach20. Stąd Komisja przygotowała w 2003 r. specjalny „Komunikat wyjaśniający w sprawie ułatwiania dostępu produktów do rynku innych państw członkowskich: praktyczne stosowanie zasady wzajemnego uznawania”, który jest godzien odnotowania ze względu na swoją kompleksowość i sta-ranne definiowanie21. Przyjął on postać praktycznego przewodnika dla przedsiębiorców i administracji, określającego sposób stosowania tej zasady wraz z sugestiami dla państw,
19 Zob. też F. Kostoris, P. Schioppa, Mutual Recognition, Unemployment and the Welfare
State, [w:] The Principle of Mutual Recognition in the European Integration Process, eds F. Kostoris, P. Schioppa, Basingstoke 2005, s. 190 i nast.
20 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Wzajemne uznawanie w kontek-ście kontynuacji planu działań na rzecz jednolitego rynku [COM(1999) 299 wersja ostateczna – nieopublikowany], streszczenie: http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/
internal_market_general_framework/l21001b_pl.htm.
Na tej podstawie Rada przygotowała rezolucję. Rezolucja Rady z dnia 28 października 1999 r. w spra-wie wzajemnego uznawania [Dz.Urz. C 141 z 19.5.2000].
21 Commission interpretative communication on facilitating the access of products to the mar-kets of other Member States: the practical application of mutual recognition [C/2003/3944 – Official Journal C 265 of 4.11.2003, p. 2–16] (Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie ułatwiania dostępu produktów do rynku innych państw członkowskich: praktyczne stosowa-nie zasady wzajemnego uznawania).
jak przyspieszyć jej wdrażanie. Pomimo bowiem bezpośredniej skuteczności obecnego art. 34 TFUE samo istnienie krajowych reguł technicznych, stosowanych przecież bez dyskryminacji wobec wszystkich towarów w danym państwie, może zniechęcać uczest-ników obrotu i tworzyć niepewność zarówno po ich stronie, jak i administracji państw, co traktuje się jako barierę uniemożliwiającą pełny rozwój rynku wewnętrznego. Mimo że minęły dekady od sprawy Cassis de Dijon Komisja czuła się zobowiązana przypomi-nać, że towar wyprodukowany w innym państwie członkowskim w zgodzie z akcepto-wanymi tam regułami należy uznawać za wytworzony zgodnie z prawem. Rozciąga się to także na przypadki produkcji, która w państwie pochodzenia nie jest w ogóle regulo-wana, chociaż oczywiście istnieje szereg norm unijnych, które ograniczają taką możli-wość, jak np. Dyrektywa o ogólnym bezpieczeństwie produktu.
Równocześnie zauważono, iż wielu zarówno przedsiębiorców, jak i urzędników nie jest pewnych, w jakim zakresie produkty niezharmonizowane na poziomie unijnym, a więc poddane tej zasadzie, mogą uzyskać dostęp do rynku innego państwa członkow-skiego bez konieczności dostosowania się do jego wymogów, nie wiedzą bowiem, jak je traktować, co może powodować odmowę dopuszczenia do rynku ewentualnie nakaz wycofania. Nadal więc unijni producenci, zmuszeni przez władze państwa przyjmujące-go lub z własnej inicjatywy decydują się na takie dostosowanie, a wynikające z teprzyjmujące-go koszty, nawet jeżeli zostają przerzucone na konsumenta, stanowią niewątpliwie bardzo istotną przeszkodę oraz zniechęcenie do korzystania ze swobód. Jako szczególnie do-tkliwe potraktowano niepozostawianie producentowi alternatywy w postaci możliwości przestrzegania norm innych, które jednak zapewniają analogiczny poziom ochrony. Stąd bezwzględny obowiązek literalnego i ścisłego przestrzegania miejscowych wymogów w takiej sytuacji traktuje się jako szczególnie niedopuszczalny i dlatego nałożono na władze państwa przyjmującego nakaz starannej weryfikacji zgodności produktu z tymi wymogami oraz oceny jej zakresu.
Także preambuła dyrektywy usługowej jeszcze w roku 2006 (pkt 3–5) analogicz-nie zdiagnozowała problemy, jakie rodzi wdrażaanalogicz-nie swobodnego przepływu w tym za-kresie. Uwypuklono zwłaszcza istotną rozbieżność pomiędzy wizją zintegrowanej go-spodarki UE a rzeczywistością, jakiej doświadczają obywatele i usługodawcy, w której utrzymuje się wiele barier w różnych dziedzinach działalności objętej swobodami przed-siębiorczości i świadczenia usług, na wszystkich jej etapach. Łączy je źródło w postaci obciążeń administracyjnych, niepewności prawnej związanej z aktywnością transgra-niczną oraz brakiem wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Stąd wła-śnie celem dyrektywy było usuwanie tych barier i zapewnienie w ten sposób realizacji swobód jako takich.
W 2008 roku uchwalono natomiast rozporządzenie 764/2008 ustanawiające pro-cedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produk-tów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim22. Samo jego przyjęcie wydaje się godne uwagi, gdyz potwierdza to aktualność wyzwań. Ponieważ niniejsze rozważania koncentrują się na aspektach materialnych, a w szczególności przedstawieniu istoty zasady wzajemnej uznawalności, która stanowi integralny element konstrukcji prawnej swobód, pominąć można analizę samych zagadnień procedural-nych, jakich akt ten dotyczy. Podobnie można potraktować postanowienia dyrektywy 98/3423, chociaż niewątpliwie są to ogólnie niezwykle interesujące zagadnienia. Dyrek-tywa ta wprowadza obligatoryjny dla państw członkowskich system udzielania informa-cji w zakresie norm i przepisów technicznych jeszcze na etapie ich projektowania celem zapobieżenia ewentualnym barierom oraz zapewnienia przejrzystości funkcjonowania rynku wewnętrznego. Wynikający stąd słynny obowiązek notyfikacyjny rodził daleko-siężne skutki, łącznie z pozbawieniem skuteczności przepisów krajowych, wobec któ-rych nie dopełniono tej formalności, jak np. w orzeczeniu CIA Security C-194/9424. W codziennym funkcjonowaniu skutkuje on odroczeniem wejścia w życie przepisów mogących stanowić zagrożenie dla swobodnego przepływu celem weryfikacji ich przez Komisję.
Warto natomiast zwrócić uwagę na preambułę do rozporządzenia 764/2008, gdyż obrazuje ona w miarę aktualne rozumienie zasady wzajemnej uznawalności. Nie pozo-stawiono zwłaszcza wątpliwości, że działania państw członkowskich mogą negatywnie wpływać na integrację rynku wewnętrznego poprzez stosowanie wobec produktów le-galnie wprowadzonych do obrotu na obszarze Unii krajowych norm technicznych okre-ślających wymagania dotyczące w szczególności oznaczenia, formy, rozmiaru, masy, składu, prezentacji, etykietowania i opakowania, nawet jeżeli mają one charakter po-wszechnie obowiązujący na danym terytorium. Co istotne, jako źródło zasady wzajem-nego uznania, traktowanej jako jeden ze sposobów zapewniania swobodwzajem-nego przepływu
22 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicz-nych do produktów wprowadzotechnicz-nych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylające decyzję nr 3052/95/WE Dz. Urz. L 218, 13/08/2008, p. 0021–0029, preambu-ła, pkt 1–9.
23 Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawia-jąca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, Dz. Urz. L 204 z 21.7.1998.
24 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA
na tym rynku, powołano orzecznictwo Trybunału i stąd wyraźnie widać nawiązanie w opisie zakresu powyższych norm do dorobku tzw. formuły Kecka25.
Przypomniano tam ponownie, że państwo członkowskie nie może zakazać sprze-daży na swoim terytorium produktów, które zostały wprowadzone legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim, nawet jeżeli zostały one wytworzone zgodnie z prze-pisami technicznymi innymi niż te, którym podlegają produkty krajowe, o ile oczywi-ście nie zachodzą dopuszczalne wyjątki. Potwierdzono zarazem, że nadal prawidłowe stosowanie wzajemnej uznawalności nastręcza wielu problemów, co wymagało ustano-wienia procedur minimalizujących prawdopodobieństwo tworzenia przez te przepisy przeszkód w swobodnym przepływie, zważywszy, jak to zniechęca do sprzedaży w in-nych państwach, wymuszając dostosowanie lub całkowite powstrzymanie się z nią. Ce-lem rozporządzenia było wypełnienie luki, gdyż okazało się, że w wielu państwach wła-ściwe organy nie dysponują odpowiednimi procedurami dotyczącymi zastosowania własnych przepisów technicznych do produktów unijnych, co ogranicza ich zdolność do oceny zgodności z gwarancjami traktatowymi.