Nawet jeżeli dzisiaj funkcjonalizm odbiera się jako nieco archaiczny i w wielu dziedzinach skazany na porażkę, to w pewnym zakresie nadal może on adekwatnie defi-niować rzeczywistą naturę procesów integracyjnych. Od początku bowiem proponował atrakcyjną alternatywę czy też dosłownie ich „trzecią drogę”, z jednej strony nie zakła-dając – w przeciwieństwie do federalizmu – tworzenia państwa europejskiego, ale z dru-giej w opozycji do konfederalizmu, podważając utrzymanie przez państwa członkow-skie wyłącznej mocy sprawczej. Była to próba wzniesienia się ponad klasyczną opozycję państwa narodowego i „Stanów Zjednoczonych” Europy, z założeniem, że prawdziwa integracja może się dokonywać cokolwiek autonomicznie i równolegle wobec tego ro-dzaju dychotomii. Doceniano go ponadto za niewątpliwy pragmatyzm zarówno co do samej metody integracyjnej, jak i generalnie poszukiwania rozwiązań konkretnych wy-zwań zamiast deklarowania szumnych przełomów, co przeciwstawiano idealizmowi fe-deralizmu, choć zdaniem przeciwników funkcjonalizm różni od niego tylko strategia dążenia do ostatecznej federacji europejskiej, a nie ostateczny cel51.
Jednak w Unii nie doprowadzono do pełnej integracji politycznej, a zarazem w kontekście swobód, które jak wykazano skutecznie pogłębiają integrację, wydaje się on stanowić interesującą propozycję, zwłaszcza że funkcjonalizm w wydaniu europej-skim właśnie w mechanizmach gospodarczych i ich prymacie nad polityką oraz rezy-gnacji z autarkii upatruje podstawowych funkcji integracyjnych. Dobrze pasuje tutaj założenie urzeczywistniania jedności europejskiej nie poprzez budowanie struktur, a po-mnażanie realnych więzi tego rodzaju, gdyż prowadzą one do daleko posuniętej współ-zależności, która wymusza relacje międzypaństwowe na zupełnie innym poziomie. Zważywszy natomiast, jak daleko idącą ingerencję umożliwiły swobody w wielu dzie-dzinach pierwotnie niepoddanych kontroli wspólnotowej, np. w sporcie czy systemie ochrony zdrowia publicznego, trudno nie odwoływać się do kojarzonej z funkcjonali-zmem koncepcji samorozwoju, samonapędzania, automatycznego rozszerzania procesu integracji czy też efektu „rozlewającego się mleka” (spillover effect). To właśnie jej przedstawiciele dowodzili, że zapoczątkowanie współpracy w jednej wybranej dziedzi-nie powoduje jej dalszy rozwój w wielu innych – cokolwiek automatyczdziedzi-nie, a więc dziedzi- nie-koniecznie w następstwie rozstrzygnięć politycznych52.
51 Por. R. Schütze, On “federal” ground…, s. 1074 – autor prezentuje stanowisko co do jego aktualności. Zob. A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s. 143–147; też M.P. Egan, Constructing a European Market. Standard, Regulation,
and Governance, Oxford 2001, s. 34.
52 C.S. Jensen, Neo-functionalism, [w:] European Union Politics, ed. M. Cini, Oxford 2007, s. 87–92; A. Marszałek, Z historii europejskiej…, s. 148–150.
W ujęciu precyzyjnym w omawianym kontekście należałoby odwoływać się przede wszystkim do dorobku neofunkcjonalizmu, który uznawany jest za bliższy inte-gracji regionalnej, lecz w niniejszych rozważaniach różnice pomiędzy nimi nie odgrywa-ją roli pierwszorzędnej. Zważywszy zarazem na zmieniaodgrywa-jący się charakter europejskich procesów integracyjnych, można zaproponować odejście od ścisłej wierności doktrynie na rzecz przyjęcia pewnego nawiązującego do niej spojrzenia, które można by określić mianem perspektywy funkcjonalnej. Pozwala to także unikać zdarzających się czasem zarzutów, że ten kierunek myślowy ma niewielkie umocowanie teoretyczne. Natomiast warto podkreślać, iż neofunkcjonaliści nie tyle przywiązywali wagę do samoistności procesów gospodarczych, które mają zdominować politykę, ile zakładali ścisłe powiąza-nie integracji politycznej i ekonomicznej, skutkujące rozwojem opartym na zasadzie po-wyższego efektu samorozszerzania, także poprzez przekonanie krajowych decydentów politycznych co do nieuchronności zmian i zrzekania się określonych uprawnień53.
Oczywiście w Unii, zwłaszcza tą drogą, nie doszło jak dotąd do realizacji praw-dziwej integracji politycznej, ale z pewnością trudno kwestionować, iż dzięki swobo-dom udało się doprowadzić do bardzo daleko idącego samorozwoju54. Spowodowały one bowiem podporządkowywanie kontroli wspólnotowej kolejnych obszarów i swoiste przenoszenie na poziom ponadnarodowy decyzji o środkach prawnych z bardzo różnych dziedzin, wymuszając w efekcie współpracę między państwami. Przywołując ponownie ów wpływ dorobku orzeczniczego Trybunału ma kształt legislacji wspólnotowej, można nawet wyciągać wniosek, że w tym zakresie ewentualna instytucjonalizacja jest częściej następstwem takiego praktycznego rozwoju systemu swobód niż odgórnego inicjowa-nia. Nie jest zresztą przypadkiem, że właśnie program budowy rynku wewnętrznego na początku lat 90. był traktowany jako renesans neofunkcjonalizmu, zwłaszcza jako usank-cjonowanie pewnej samoistności procesów integracyjnych55.
Takie orzeczenia, jak w sprawie Calfa56 czy Cowan57, pokazują zarazem zakres owego oddziaływania. Na przykład normy gwarantujące swobodę przepływu usług mo-gły być wykorzystywane w ramach krajowego postępowania karnego do dochodzenia świadczeń dla ofiar przestępstw ewentualnie dla obrony w sprawie o posiadanie
narko-53 A. Marszałek, Z historii europejskiej…, s. 150.
54 C.S. Jensen, Neo-functionalism…, s. 89–96, który wyodrębnia nawet tzw. samorozwój poli-tyczny i, właśnie, funkcjonalny.
55 M.A.Pollack, Theorizing EU Policy-Making, [w:] Making in the European Union, eds H. Wallace, W. Wallace, M.A. Pollack, Oxford 2005, s. 15.
56 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C-348/96. Postępo-wanie karne przeciwko Donatella Calfa, Zb. Orz. 1999 I-00011.
57 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lutego 1989 r. w sprawie 186/87 Ian William
tyków. W dalszych rozważaniach zostaną jeszcze przedstawione przykłady „generowa-nia” praw socjalnych w oparciu o ogólne normy gwarantujące obywatelom UE swobodę przepływu osób, a warto jeszcze wspomnieć o usankcjonowaniu nawet podporządkowa-nia kontroli unijnej krajowych zasad nadawapodporządkowa-nia nazwisk dzieciom, jak stało się w spra-wie Avello58.
Neofunkcjonalizm nie jest niewątpliwie propozycją uniwersalną czy też general-ną teorią opisującą cały proces integracji lub odzwierciedlającą całokształt zjawisk za-chodzących przez dziesiątki lat w ramach EWG, WE oraz UE. Natomiast adekwatne potwierdzenie znaczenia tej koncepcji w obszarze poddanym obowiązywaniu swobód dowodzi, że dopiero równoległe uwzględnianie obu perspektyw, a więc nie tylko tzw. międzyrządowej, która nie powinna być stawiana w wykluczającej opozycji wobec funkcjonalnej, pozwala całościowo zdiagnozować specyfikę rozwoju tego procesu. O ile w wielu innych sferach nadmierne przekazywanie władzy na poziom ponadnarodowy bywało kwestionowane, o tyle tutaj odbywa się ono bardzo konsekwentnie i właśnie często z pominięciem klasycznych procedur decyzyjnych. Nie oznacza to generalnego przekreślenia roli państw członkowskich, zwłaszcza w harmonizacji jednolitego rynku wewnętrznego, ale szczególnie ta wyjątkowa dziedzina swobód może sugerować ogra-niczenie ich pierwszorzędnego wpływu. Skoro wpływ ten jest równoważony generowa-ną przez nie integracją negatywgenerowa-ną, przyjmując postać pewnego złożonego mechanizmu jednoczenia rynków narodowych i zapewniania obrotu transgranicznego, musi to rodzić pytania o rolę państw w całym procesie integracji, a szerzej nawiązywać do wyzwań podziału władzy w Unii Europejskiej, co jeszcze wymaga rozważenia. Na pewno uła-twia to zrozumienie, dlaczego nawet przyjęcie i realizacja wspomnianego powyżej am-bitnego planu legislacyjnego nie spowodowały rezygnacji z rozwoju Wspólnot w tym zakresie równolegle tą drogą.
W tym kontekście istotne jest podkreślanie przez neofunkcjonalizm, iż ten odby-wający się cokolwiek niezależnie proces ma swoich innych „sprawców”, których można by określać mianem ponadpaństwowych oraz „podpaństwowych”. W zakresie jednolite-go rynku odnieśli oni niewątpliwy sukces właśnie dzięki wykorzystaniu możliwości, jakie stwarzał powyższy mechanizm, potwierdzając tym samym jego ogromne znacze-nie. Tę pierwszą kategorię konstytuują instytucje unijne, które stały się cokolwiek auto-nomiczne i zdolne do jego samoistnego napędzania. Nadal aktualne w tej dziedzinie uzupełnianie przez nie, a nawet zastępowanie państw w roli sił sprawczych, jest tym bardziej godne podkreślania w czasach, gdy głosi się renesans już nie tylko modelu
mię-58 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Carlos
dzyrządowego w ramach jednak organizacji ponadnarodowej, lecz nawet metody dyplo-matycznej rodem z klasycznego prawa międzynarodowego. Należy jednak zauważyć, że oparcie się na środkach natury technokratycznej lub sądowej wzmacnia znane zarzuty deficytu demokracji, ale to tylko potwierdza adekwatność perspektywy funkcjonalnej, której przedstawiciele, jak Haas nie byli nadmiernie przywiązani do jej apoteozowania, zwłaszcza jako remedium na zjednoczenie Europy59.
Tzw. supranational governance kojarzy się zwykle z Komisją Europejską. Z jed-nej strony występuje ona jako strażnik Traktatów, który kwestionuje działania państw naruszających zasady rynku wewnętrznego, ale z drugiej jest też istotnym neofunkcjo-nalnym aktorem procesów politycznych w ramach Unii, choć ten drugi nurt bywa czę-stokroć poskramiany. Natomiast, jak się słusznie podkreśla, słynne orzeczenie w spra-wie Cassis de Dijon60 dowodzi, że przełomowe rozstrzygnięcia zapadały nie tylko wbrew woli władz krajowych, które istotnie musiały zrewidować swoją politykę, odejść od tradycji i oczywiście zrezygnować z protekcjonizmu. Akurat to rozstrzygnięcie wyprze-dzało nawet inicjatywy polityczne Komisji i stąd Biała Księga miała być tworzona mię-dzy innymi pod jego pewnym wpływem61.
Dlatego też ową „funkcję” neofunkcjonalną przypisywać należy przede wszyst-kim Trybunałowi Sprawiedliwości, a jej przejawy są w tym miejscu jedynie zasygnali-zowane, i rozwinięte zostaną dalej. Dotyczy to zwłaszcza sposobu wyrokowania, który zdecydowanie nie ogranicza się do rozstrzygnięcia konkretnego problemu, lecz wykazu-je znany powszechnie aktywizm służący konsekwentnej budowie zrębów nowego syste-mu oraz ewidentnesyste-mu pogłębieniu integracji. Stało się to dostrzegalne od początku lat 70., chociażby w jednym z najsłynniejszych w kontekście gwarancji swobodnego prze-pływu towarów orzeczeń, a mianowicie w sprawie Dassonville62. Jak powszechnie wia-domo, dotyczyło ono wykładni obecnego art. 34 TFUE, zakazującego nakładania przez władze krajowe ograniczeń ilościowych oraz środków o skutkach równoważnych. Słusz-nie podkreśla się w literaturze, iż zgodSłusz-nie z pierwotnymi założeniami jego zakres miał być mocno ograniczony w stosunku do tego, co ostatecznie postanowił Trybunał, który objął nim wszystko, co nawet pośrednio lub bezpośrednio, rzeczywiście bądź
potencjal-59 C.S. Jensen, Neo-functionalism…, s. 95.
60 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78, Rewe-Zentral
AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Zb. Orz.1979 649 (Cassis de Dijon).
61 Opis zwiększającej się roli instytucji zob. R.S. Chari, S. Kritzinger, Understanding EU Policy
Making, London 2006, s. 39–40, 73; A.R. Young, The Single Market, A New Approach to
Policy, [w:] Policy-Making in the European Union, eds H. Wallace, W. Wallace, M.A.
Pol-lack, Oxford 2005, s. 100.
62 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du Roi v. Benoît i Gustave Dassonville, Zb. Orz. 1974 837.
nie może stanowić utrudnienie w tym względzie. Owa ocena, która w mniejszym stopniu koncentruje się na charakterze środka, a bardziej na jego ewentualnie negatywnym wpły-wie na proces integracji, stała się bardzo charakterystyczna dla tego orzecznictwa63.
Chociaż zmiany wprowadzone przez Jednolity Akt Europejski mogły sugerować, iż kontynuacja tej roli staje się zbędna, to w praktyce okazało się, że artykuł ten nadal był nieodzowny do zwalczania protekcjonizmu oraz wszelkich środków utrudniających dostęp do poszczególnych rynków krajowych, a nawet przezwyciężania różnic w obo-wiązujących tam wymogach prawnych. Oparta na swobodach integracja negatywna w połączeniu z aktywizmem Trybunału oraz promowanie wzajemnej uznawalności mia-ło w tym kontekście ogromne znaczenie, a ze względu na swój charakter prawny oraz przedmiot regulacji normy te, jako podstawa orzekania, okazały się szczególnie prede-stynowane do odwoływania się do ogólniejszych celów i wartości, gdyż pozostawiały znaczny stopień dyskrecji. Stąd oparte na nich orzeczenia są często przepojone aksjolo-gią integracyjną, mają tendencję do kreatywnego wykraczania poza utarte schematy, a perspektywa funkcjonalna przydaje się nie tylko do analizy samych tego rodzaju osią-gnięć, lecz także dostarcza instrumentów zrozumienia modelu orzekania i wykładni, praktykowanych w tym kontekście64.
Odgrywanie przez sędziów roli przypisywanej zwykle innym instytucjom przy-brało jeszcze jeden wymiar, wykraczający poza kształtowanie samego modelu integra-cji, w którym już można wskazywać na zastępowanie ustawodawcy i charakterystyczne-go procesu necharakterystyczne-gocjacji politycznych w imię jej rozwoju. Co więcej, Trybunał niejako przyznał sobie kompetencję do dokonywania wyborów natury politycznej. Trudno o nich nie wspominać, jeżeli w konkretnych sprawach w oparciu o tak ogólne podstawy nale-żało przesądzać o zakresie wolności gospodarczej i jej ograniczeń oraz wyważać różne interesy i wartości. Dlatego też taką rolę odgrywać zaczęło korzystanie z zasady propor-cjonalności, która pozwoliła zarazem badać, czy krajowe władze publiczne, realizując określone cele i polityki, rzeczywiście musiały odwoływać się do określonych środków. Słusznie podkreśla się jednak, że zgodnie z perspektywą funkcjonalną Trybunał, realizu-jąc ów z góry założony cel czy też promurealizu-jąc integrację, nie w pełni wpisuje się w rolę niezależnego, neutralnego arbitra rozstrzygającego pomiędzy państwami a dzisiejszą Unią czy wymogami liberalizacji przepływu na jednolitym rynku a innymi dobrami. Także w tym rozumieniu odpowiednia wydaje się formuła in dubio pro communitate, implikująca w szczególności dostosowywanie rozstrzygnięcia do potrzeb swobód za-miast literalnego przestrzegania norm. Przywoływanie powyższej perspektywy pozwala
63 D. Chalmers, Ch. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, European Union Law, Cambridge 2006, s. 661–662.
więc lepiej rozumieć motywy, jakimi się kieruje Trybunał, a nawet przewidywać kieru-nek ewolucji orzecznictwa65.
Trybunał zarazem ściśle współdziała z drugą wymienianą powyżej kategorią „sprawców” wskazywanych przez neofunkcjonalizm, a więc podmiotami niepaństwo-wymi. Najczęściej kojarzy się je z różnymi grupami interesu starającymi się uzyskać wpływ na procesy polityczne, co również w Unii niewątpliwie występuje, szczególnie w formie rozbudowanego lobbingu. W omawianym kontekście warto natomiast zwrócić większą uwagę na podmioty prywatne domagające się realizacji gwarancji swobód, głównie w ramach sporów z krajowymi władzami publicznymi. Wielokrotnie dawało to asumpt do inicjowania procedury pytań prejudycjalnych, która zresztą istotnie przyczy-niła się do wzrostu znaczenia tych gwarancji oraz rodziła konsekwencje wykraczające poza działanie strony jedynie we własnym interesie. To w tej procedurze ujawniło się znaczenie omawianej w kolejnym punkcie tzw. konstytucjonalizacji norm swobód, gdyż umożliwiła ona sądom państwowym wszystkich instancji nie tylko śmielsze kontrolo-wanie tzw. środków krajowych, uznawanych za bariery w budowaniu rynku wewnętrz-nego. Orzekanie w sprawach takich powodów czy skarżących w naturalny sposób sprzy-jało uznaniu, że normy te kreują prawa podmiotowe, i to szczególnego rodzaju, wymagające ochrony w danym postępowaniu – także wbrew miejscowemu prawu oraz działaniom władz publicznych i innych uczestników obrotu66.
W ramach tej procedury zarazem wydano najsłynniejsze orzeczenia przełamujące generalnie bariery w procesie integracji i dostarczające pretekstu do ustanawiania reguł ogólniejszej, quasi-precedensowej natury. Częstokroć na podstawie norm swobód kon-kretny przypadek był wykorzystywany do tworzenia reguł abstrakcyjnych, określanych chociażby znanym w omawianym kontekście mianem formuł, które następnie były do-piero do niego odnoszone, a także wykorzystywane szerzej – zarówno do innych stanów faktycznych, jak i jako element budowy tzw. linii orzeczniczych, które istotnie wpisują się w omawiany model funkcjonalny. Z formalnego punktu widzenia ani Traktaty, ani sam Trybunał nie posługują się w tym kontekście terminem precedensu ani nie odwołu-ją do reguły stare decisis i rzeczywiście owoc aktywności orzeczniczej Trybunału nie do końca pokrywa się z tradycją anglosaską. Nie można jednak zapominać o regulamino-wej możliwości odsyłania do poprzednich wyroków w odpowiedzi na pytanie prejudy-cjalne sądów krajowych. Dorobek w zakresie swobód jest najlepszym chyba
przykła-65 A. Stone Sweet, The European Court…, s. 9; M.P. Egan, Constructing a European…, s. 83–86; G. Davies, Abstractness and concreteness in the preliminary reference procedure: implications
for the division of powers and effective market regulation, [w:] Regulating the Internal Market,
ed. N.N. Shuibhne, Cheltenham 2006. s. 226.
66 M.A. Pollack, Theorizing EU…, s.16; C.S. Jensen, Neo-functionalism…, s. 87–96; M.P. Egan,
dem, iż generalnie w praktyce Trybunał w znacznym zakresie nawiązuje do wcześniejszych rozstrzygnięć i stara się liniom tym zapewnić spójność, niechętnie też odchodzi wyraź-nie od nich, modyfikując sposób wykładni lub kształt wypracowanej zasady67.
Elementem tego modelu jest także dążenie do starannego uzasadniania odmienno-ści okolicznoodmienno-ści leżących u podstaw dwóch orzeczeń, mającego uzasadnić, dlaczego muszą być one rozbieżne. Najsłynniejszym tego przejawem było oczywiście powszech-nie znane stanowisko w sprawie Keck68, w którym Trybunał wskazał z jednej strony, czym różnią się regulacje występujących tam warunków sprzedaży od ocenianych dotąd wymogów wobec towaru, a zarazem ogólnie wskazał powody zawężenia swojej dotych-czasowej wykładni obecnego art. 34 TFUE, która była nadużywana przez strony. Także kiedy w postępowaniu w sprawie Schmidbergera69 skarżący zamierzał skorzystać z „pre-cedensu” w sprawie Komisja v. Francja70, potwierdzającego naruszającą ten przepis bez-prawność państwa, polegającą na zaniechaniu organów porządku i tolerowaniu blokad dróg przez farmerów, Trybunał dowodził, że ich okoliczności są nieporównywalne, co będzie jeszcze rozważane.
67 G. Davies, Abstractness and…, s. 233, analizuje model działania Trybunału, odnosząc go do cech systemu anglosaskiego i kontynentalnego oraz pokazując zapożyczenia z obu, a nie jedno-znaczne odwzorowanie tego pierwszego. O roli precedensów w orzecznictwie Trybunału pisze M. Jeżewski, Między wykładnią a tworzeniem prawa przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich, [w:] Wykładnia prawa Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 2008, s. 167–171.
68 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych C-267/91, C-268/91. Postępowanie karne przeciwko Bernard Keck i Daniel Mithouard, Zb. Orz. 1993 I-06097.
69 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C-112/00 Eugen
Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Österreich, Zb. Orz. 2003
I-05659.
70 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C-265/95 Komisja