Trzeci rząd pod kierownictwem Angeli Merkel rozpoczął funkcjonowanie 17 grudnia 2013 r. Był obciążony hipoteką nierozwiązanych problemów strefy euro, a zarazem z perspektywą problemów we wschodnim sąsiedztwie UE. Od 21 listopada trwał już bowiem protest na kijowskim Majdanie po odstąpieniu ówczesnych władz Ukrainy od podpisania umowy stowarzyszeniowej z UE, co miało nastąpić na szczycie Partnerstwa Wschodniego w Wilnie 28–29 listo-pada 2013 r. Późniejsza aneksja Krymu i konflikt na Ukrainie Wschodniej, postępująca destabilizacja Bliskiego Wschodu oraz zagrożenie terrorystycz-ne w Europie, rozszerzyły kryzysową agendę rządu o kwestie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego.
Inaczej niż w przypadku wcześniejszych zawirowań gospodarczych, aktyw-ność rządu Niemiec w odpowiedzi na pogarszającą się sytuację bezpieczeń-stwa europejskiego nie miała charakteru czysto reaktywnego, ale była także realizacją przyjętych założeń programowych. Postulat większego zaangażo-wania Niemiec na arenie międzynarodowej, także w zarządzanie kryzysowe, wyrażony przez prezydenta Joachima Gaucka na otwarciu 50. Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa, został wsparty analogicznymi w wydźwięku
wystąpieniami ministrów spraw zagranicznych i obrony11. W ujęciu Franka-Waltera Steinmeiera: „Niemcy muszą być gotowe do zaangażowania na wcze-śniejszym etapie i w bardziej zdecydowany i zasadniczy sposób”12. Ten dekla-rowany poziom ambicji (tzw. konsensus monachijski13) został szybko poddany – z niemieckiej perspektywy zapewne zbyt szybko – weryfikacji w wyniku agresywnych działań Rosji wobec Ukrainy, a następnie ekspansji tzw. Państwa Islamskiego. Przy tym, pogarszająca się sytuacja środowiska bezpieczeństwa w europejskim sąsiedztwie zaczęła wkrótce oddziaływać na bezpieczeństwo wewnętrzne, najpierw poprzez zagrożenie terroryzmem międzynarodowym w Niemczech, a następnie poprzez rosnącą liczbę uchodźców napływających do Unii Europejskiej.
Od początku 18 kadencji Bundestagu nowy komponent ogólnej niepew-ności znalazł odzwierciedlenie w obradach nad budżetem Urzędu Kancler-skiego. Pierwsza z tych debat odbyła się dopiero 9 kwietnia 2014 r., już po usunięciu prezydenta Ukrainy Wiktora Janukowycza z urzędu i po aneksji Krymu przez Rosję, a kwestia odpowiedzi na konflikt rosyjsko-ukraiński była regularnie przedmiotem dyskusji. Następnie zajmowano się zaangażowaniem operacyjnym w południowym sąsiedztwie, a po zamachach w Paryżu (w listo-padzie 2015 r.) w większym stopniu kwestiami bezpieczeństwa wewnętrznego.
Jednocześnie, coraz większego znaczenia nabierała kwestia uchodźcza i zapo-biegania przyczynom masowych migracji (A. Merkel, BT 2015-120 s. 11613;
V. Kauder (CDU/CSU), BT 2015-120 s. 11622). Ostatnia debata budżetowa tej kadencji odbyła się 23 listopada 2016 r., już w cieniu wyborczej wygra-nej Donalda Trumpa, która stanowiła dla niemieckiej klasy polityczwygra-nej drugi wstrząs po niepomyślnym wyniku referendum brexitowego w Wielkiej Bryta-nii w dniu 23 czerwca 2016 r.
W 2014 r. Angela Merkel kończyła swoje wystąpienie podczas deba-ty budżetowej w następujacy sposób: „Po kilku latach poważnych kryzysów
11 Teksty wystąpień są dostępne na stronie Konferencji: https://www.securityconference.de/
aktivitaeten/munich-security-conference/munich-security-conference/msc-2014/reden/.
12 Rede von Außenminister Frank-Walter Steinmeier anlässlich der 50. Münchner Sicherheits-konferenz, 01.02.2014, https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/140201-bm-muesiko/
259554.
13 Zob. B. Giegerich, M. Terhalle (2017): The Munich Consensus and the Purpose of German Power, w: J. Bindenagel, M. Herdegen, K. Kaiser (red.), International Security in the 21st Centu-ry: Germany’s International Responsibility, Göttingen, s. 241 i n.
gospodarczych z poważnymi skutkami społeczenymi, jesteśmy w tym roku skonfrontowani w szczególny sposób z kryzysami polityki bezpieczeństwa i humanitarnymi, które niosą zagrożenie lub śmierć, a państwa doprowadza-ją na skraj upadku. Raz jeszcze odczuwamy, jak wielkie jest zapotrzebowanie na politykę, na przejęcie odpowiedzialności za nasze wartości i interesy, za kształtowanie humanitarnego ładu światowego, na opowiedzenie się za poko-jem i wolnością. Rząd federalny jest świadomy tej odpowiedzialności wobec mieszkańców naszego państwa i wobec naszych partnerów w Europie” (BT 2014-69 s. 6507).
Podczas drugiego czytania projektu budżetu na rok 2017 kanclerz Ange-la Merkel przekonywała: „Żyjemy w czasach gwałtownych globalnych prze-mian. Mamy możliwości stopniowego kształtowania tych przemian w ludzki sposób (schrittweise menschlich zu gestalten). To wymaga otwartości. Jestem głęboko przekonana, że otwartość przyniesie nam więcej bezpieczeństwa niż izolacja – więcej bezpieczeństwa pod względem sytuacji gospodarczej, więcej bezpieczeństwa pod względem społecznym i więcej bezpieczeństwa pod wzglę-dem pokoju i wolności” (BT 2016-202 s. 20172). Już w poprzedniej kaden-cji kanclerz przekonywała, że w warunkach globalizakaden-cji żadne państwo nie jest już w stanie samodzielnie utrzymać swojego dobrobytu i zapewnić sobie bezpieczeństwa (BT 2010-15 s. 1251).
Obok kondycji gospodarki światowej, również kontekst „otoczenia geopo-litycznego” był wykorzystywany dla uzasadnienia prowadzonej przez rząd poli-tyki budżetowej (A. Merkel, BT 2014-69 s. 6504; V. Kauder (CDU/CSU), BT 2014-50 s. 4573; G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2014-69 s. 6525).
Niemiecka odpowiedź na kryzys bezpieczeństwa europejskiego obejmowa-ła zwiększoną aktywność dyplomatyczną, przejęcie roli lidera w kształtowaniu polityki UE wobec konfliktu rosyjsko-ukraińskiego oraz większe zaangażowa-nie w zarządzazaangażowa-nie kryzysowe w sąsiedztwie południowym.
Angela Merkel opierała podejście władz Niemiec do konfliktu rosyjsko- -ukraińskiego na czterech zasadach: wykluczenia rozwiązania militarnego, koordynacji w ramach UE i we współpracy ze Stanami Zjednoczonymi, braku akceptacji dla naruszenia integralności terytorialnej i destabilizacji Ukrainy, wyrażonego sankcjami gospodarczymi oraz wysiłków na rzecz dyplomatycz-nego rozwiązania konfliktu (BT 2014-50 s. 4558). Jednocześnie, elemen-tem odpowiedzi na kryzys było polityczne i ekonomiczne wsparcie Ukrainy,
zarówno w ramach UE, jak i poprzez Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
Uznając działanie Rosji za podważanie europejskiego ładu pokojowego i naru-szenie prawa międzynarodowego, kanclerz deklarowała: „Celem naszego dzia-łania jest suwerenna i integralna terytorialnie Ukraina, która – ni mniej, ni więcej – sama może decydować o swojej przyszłości (BT 2014-69 s. 6503).
Aktywność Niemiec skupiała się na dyplomacji i negocjacjach, realizowa-nych w formacie minilateralnym czwórki normandzkiej. W wymiarze wielo-stronnym akcentowano rolę OBWE, zwłaszcza w kontekście niemieckiego przewodnictwa w 2016 r. (A. Merkel, BT 2014-50 s. 4558, BT 2015-120 s. 11611).
Przywoływane regularnie w debacie budżetowej sankcje gospodarcze UE, ze strony koalicji rządowej i Zielonych przedstawiane były jako niezbędny element odpowiedzi na złamanie prawa międzynarodowego i destabilizację Ukrainy Wschodniej. Ze strony prorosyjskiej Lewicy krytykowane były jako wyraz błędnego kursu politycznego skutkującego „bezsensowną wojną gospo-darczą”, szkodliwego dla niemieckiego społeczeństwa i gospodarki, zwłaszcza we wschodnich krajach federacji. (G. Gysi, BT 2014-42 s. 3688, BT 2014-50, s 4558, BT 2015-120 s. 11606; S. Wagenknecht, BT 2014-69 s. 6501).
Z kolei Zieloni upatrywali niekonsekwencji w reakcji na kryzys, poprzez dopuszczanie do pogłębienia rosyjsko-niemieckiej kooperacji w sferze ener-getycznej, akcentując ryzyko rosnącego uzależniania od Rosji (K. Göring- -Eckardt (Związek 90/Zieloni), BT 2014-50 s. 4560). W kolejnej debacie kanclerz informowała już o zabiegach o zapewnienie bezpieczeństwa dostaw gazu podejmowanych we wszystkich negocjacjach (BT 2014-69 s. 6503).
Napięcia wewnątrz koalicji między zwolennikami zdecydowanego, bądź normalizacyjnego kursu wobec Rosji, ujawniły się w drugim czytaniu projek-tu budżeprojek-tu na rok 2015 w reakcji polityków SPD na zarzut prowadzenia zbyt prorosyjskiej „równoległej polityki zagranicznej” w stosunku do linii Urzę-du Kanclerskiego przez ministra spraw zagranicznych Franka-Waltera Stein-meiera, wyrażony niewiele wcześniej przez przewodniczącego CSU Horsta Seehofera na łamach tygodnika „Der SPIEGEL” (w szczególności wystąpienie R. Mützenicha BT 2014-69 s.6523). Generalnie jednak, podczas debat budże-towych koalicja prezentowała wypracowany z trudem kompromis, natomiast zderzenie stanowisk dało się zaobserwować w przypadku normatywnej argu-mentacji Zielonych a prorosyjską narracją Lewicy.
Rozbieżności między obozem rządowym a opozycją ujawniły się w przy-padku zaangażowania w zarządzanie kryzysowe w południowym sąsiedz-twie14. Zieloni krytykowali skupienie na wymiarze wojskowym, zaniedby-wanie prewencji i nieliczny udział niemieckich policjantów w misjach ONZ (A. Hofreiter (Związek 90/Zieloni), BT 2014-42 s. 3700–3701).
Ambicje większego zaangażowania Niemiec potwierdzone zostały decy-zją udzielenia wsparcia siłom zbrojnym regionalnych władz kurdyjskich – jak podkreślano – za zgodą rządu centralnego w Bagdadzie i w ścisłym uzgod-nieniu z partnerami międzynarodowymi (A. Merkel BT 2014-50 s. 4559).
Zapewniając szkolenie i dostawy broni dla Peszmergów, Niemcy włączyły się w otwarty konflikt zbrojny. W odniesieniu do zwalczania terrorystycznej organizacji tzw. Państwa Islamskiego władze niemieckie uznawały konieczność wojskowej odpowiedzi na zagrożenie, deklarując jednocześnie wsparcie dla wypracowania rozwiązań politycznych gwarantujących trwałą stabilizację. Tak zwane Państwo Islamskie zostało wprost uznane za zagrożenie dla bezpieczeń-stwa Niemiec (A. Merkel, BT 2014-69 s. 6504). Na apel Francji o udzielenie wsparcia na podstawie klauzuli art. 42 ust. 7 TUE zapadła decyzja o zwiększe-niu zaangażowania w Mali i przedłużezwiększe-niu obecności w Afganistanie.
Zarówno wsparcie dla jednostek kurdyjskich, jak i zaangażowanie Bunde-swehry przeciwko tzw. Państwu Islamskiemu po zamachach w Paryżu, było przedmiotem krytyki Lewicy, która niezależnie od generalnie negatywnego stanowiska w stosunku do zaangażowania ekspedycyjnego, wytykała sposób formowania koalicji chętnych i brak mandatu ONZ. Jako alternatywę postulo-wała embargo na eksport uzbrojenia do rejonów objętych kryzysem oraz ogra-niczenie możliwości finansowania organizacji terrorystycznych (G. Gysi, BT 2014-50 s. 4547, BT 2014-69 s. 11604; D. Bartsch, BT 2015-139 s. 13606).
W następstwie kryzysu migracyjnego, zaangażowanie dyplomatyczne i wojskowe w południowym sąsiedztwie przedstawiane było już od 2015 r.
– obok współpracy rozwojowej – jako element przeciwdziałania przyczynom migracji. Angela Merkel przyznała retrospektywnie: „… nie rozumieliśmy wówczas wystarczająco, że to co dzieje się w Aleppo i Mosulu, może mieć znaczenie dla Essen lub Stuttgartu. Musimy sobie z tym poradzić. Przyniesie
14 Zob. szerzej A. Rinke (2017): Deutschlands neue Nachbarn. Die Bundesregierung weitet ihren Blick auf den Krisenbogen um die EU, Internationale Politik 4, lipiec–sierpień, s. 42–48.
to zmiany w naszej polityce na korzyść polityki zagranicznej i współpracy rozwojowej, ponieważ będziemy musieli wciąż stawiać pytanie o znaczenie poszczególnych działań dla nas tu, na miejscu.” (BT 2015-139 s. 13611).
Znamienne jest, że przebieg debat ogólnych w niewielkim tylko stopniu oddawał kontrowersje dotyczące wysokości budżetu Ministerstwa Obrony.
Jednocześnie, skutki niedoinwestowania Bundeswehry dotkniętej wielolet-nimi redukcjami środków budżetowych, były przedmiotem uwagi nie tylko w kręgach specjalistycznych, ale także, coraz częściej, tematem doniesień medialnych.
Strategiczna adaptacja NATO została uwzględniona 10 września 2014 r.
w wystąpieniu Angeli Merkel podczas pierwszego czytania budżetu na 2015 r.
po szczycie Sojuszu w Walii, który odbył się na początku tego miesiąca. Wkład Niemiec w zwiększenie szybkości reakcji i zdolności do obrony Sojuszu, w szczególności poprzez wzmocnienie Wielonarodowego Korpusu Północny- -Wschód w Szczecinie, uzasadniony został sojuszniczą solidarnością z part-nerami bałtyckimi i wschodnioeuropejskimi. Jednocześnie, kanclerz podkre-śliła znaczenie zachowania ograniczeń wojskowej obecności NATO na flance wschodniej, wywodzonych z Aktu Stanowiącego NATO-Rosja (BT 2014-50 s. 4559). Podobnie argumentował Thomas Oppermann (SPD), wyklucza-jąc stałe stacjonowanie sił NATO w Europie Wschodniej i wskazuwyklucza-jąc sankcje jako wystarczającą reakcję na naruszenie przez Władimira Putina ducha tego porozumienia (BT 2014-50, s. 4565). Nawiązując do wystąpienia prezydenta Bronisława Komorowskiego, wygłoszonego tego samego dnia w Bundestagu, przekonywał: „Inni przez dekady przejmowali odpowiedzialność za nas, Niem-ców, za nasze bezpieczeństwo. W takim razie jest oczywiste, że teraz również my przejmujemy odpowiedzialność za innych” (BT 2014-50, s. 4565).
Ze strony opozycji decyzje Sojuszu z Newport zostały poddane krytyce przez lidera Lewicy Gregora Gysi, który szacując pułap osiągnięcia referencyj-nego celu 2 proc. PKB nakładów na obronność na 24 mld euro, sprzeciwiał się dalszemu uzbrajaniu Niemiec, NATO, a także USA (BT 2014-50, s. 4549).
Zwiększeniu nakładów sprzeciwiła się też współprzewodnicząca Frakcji Zielo-nych K. Göring-Eckardt (BT 2014-50 s. 4560).
Niepopularna kwestia wysokości budżetu obronnego ponownie podję-ta zospodję-tała dopiero na ospodję-tatniej debacie budżetowej 18 kadencji. Odwołując się do przykładu mniejszych państw europejskich, które zwiększyły swoje
nakłady zgodnie ze zobowiązaniami sojuszniczymi, kanclerz przyznała, że Niemcy dalekie są jeszcze od spełnienia oczekiwań partnerów z Sojuszu.
Opowiedziała się za utrzymaniem kierunku zgodnego z obietnicą złożoną na forum NATO wspólnie przez chadeków i socjaldemokratów (BT 2016-202 s. 20167).
Podczas tej tej samej debaty budżetowej kancelerz opowiedziała się także za wzmocnieniem współpracy w polityce obronnej w UE w formule stałej współpracy strukturalnej, przekonując że to promowane przez minister obro-ny Ursulę von der Leyen rozwiązanie nie zaszkodzi współpracy w ramach NATO (BT 2016-202 s. 20167).
Problematyka bezpieczeństwa wewnętrznego zasygnalizowana została po raz pierwszy w związku z kwestią wywodzących się z UE bojowników tzw.
Państwa Islamskiego (ponad 500 osób), częściwo powracajacych do domu.
Przewodniczący frakcji chadeckiej Volker Kauder podkreślał skalę nakła-dów w związku z obserwacją osób potencjalnie niebezpiecznych (Gefährder) i opowiadał się za redukowaniem możliwości werbunku (BT 2014-69 s. 6520). Po zamachach w Paryżu, w listopadzie 2015 r., odpowiedź na zagro-żenie terroryzmem islamskim w kraju została już sformułowana zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Objęła deklarację politycznego wsparcia dla organów bezpieczeństwa oraz, odzwierciedlone w budżecie, ich wzmocnie-nie personalne i techniczne. Policja Federalna zyskała tysiąc nowych etatów, z planami rozszerzenia do trzech tysięcy do 2018 r., ponadto zapowiedziano stworzenie w jej strukturze jednostek szkolonych i wyposażonych do reak-cji na zagrożenie terrorystyczne, dla dopełnienia zdolności krajowych polireak-cji oraz sił specjalnych. Zapewniono wzmocnienie personalne oraz w zakresie wyposażenia technicznego służb wywiadowczych (BT 2015-139 s. 13611).
W związku z zagrożeniem terrorystycznym, postulowano usprawnienie wymiany informacji miedzy służbami (T. Oppermann (SPD), BT 2016-186 s. 18425). Niemcy zmodyfikowały także swoje stanowisko w zakresie jedno-litej ochrony granicy oraz jednolitych rejestrów wjazdów i wyjazdów do strefy Schengen (A. Merkel, BT 2016-202 s. 20167). Do 2018 r. przewidywano, obok nowych etatów w Policji Federalnej i ok. tysiąca w organach bezpieczeń-stwa federacji, sfinansowanie nowoczesnej techniki i nowego wyposażenia, a także przyjęcie nowej strategii bezpieczeństwa cybernetycznego do 2020 r.
(A. Merkel, BT 2016-186 s. 18414).
Charakterystyka odpowiedzi na kryzys
Wzmożona aktywność dyplomatyczna i zaangażowanie w zarządzanie kryzy-sowe stanowiły – w pierwszej kolejności – próbę przeniesienia, wzmocnionej podczas kryzysu strefy euro pozycji Berlina w ramach UE, na poziom polityki międzynarodowej. W miarę pogarszania się europejskiego środowiska bezpie-czeństwa rosło motywacyjne znacznie bezpośrednich implikacji dla samych Niemiec. Utrzymywała się preferencja dla działań podejmowanych w ramach multi bądź minilateralnych.
Niemiecka odpowiedź na kryzys bezpieczeństwa ograniczona była przede wszystkim uwarunkowaniami wewnętrznymi – analogicznie do działań podejmowanych wobec kryzysu w strefie euro. Mimo „konsensu monachij-skiego”, korzystanie z pełnego spektrum instrumentów na arenie międzyna-rodowej utrudniało sceptyczne nastawienie opinii publicznej15. Wewnętrzny spór w koalicji o realizację sojuszniczego zobowiązania do zwiększania budże-tu obronnego do 2 proc. PKB osłabiał wiarygodność Niemiec w ramach NATO, a także przekładał się na realne zdolności niemieckich sił zbrojnych16. Z drugiej strony, włączenie się Niemiec we wzmacnianie wschodniej flanki potwierdzało solidarność sojuszniczą.
Na polityczny spór o właściwe podejście do Rosji, w reakcji na narusze-nie prawa międzynarodowego i zakwestionowanarusze-nie ładu bezpieczeństwa euro-pejskiego, wpływały nie tylko różnice w ocenie interesów, ale także napię-cie między tradycyjną rolą mediatora, a nową pozycją lidera w formułowaniu odpowiedzi UE na kryzys w sferze stosunków zewnętrznych, przy ograniczo-nej gotowości akceptacji kosztów związanych z tą funkcją.
Polityka komunikacyjna dotycząca nakładów na zapewnienie bezpieczeń-stwa różni się w odniesieniu do wewnętrznego i zewnętrznego wymiaru. Dosto-sowane do preferencji elektoratu szczegółowe prezentacje danych, dotyczących wzmocnienia policji i służb bezpieczeństwa, wyraźnie kontrastowały z powścią-gliwością dotyczącą wysokości budżetu obronnego i wyposażenia sił zbrojnych.
15 Por. Pew Research Center, NATO Public Opinion: Wary of Russia, Leery of Action on Ukra-ine, 10 czerwiec 2015, http://www.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/2/2015/06/Pew -Research-Center-Russia-Ukraine-Report-FINAL-June-10-2015.pdf.
16 Por. H. Maull (2015): Deutsche Außenpolitik – Verantwortung und Macht, w: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, t. 8, s. 213–237, tu s. 227.