Zaabsorbowane w 2009 r. własnym kalendarzem politycznym (wybory do Bundestagu 27 września, tworzenie koalicji i zaprzysiężenie nowego rządu 28 października), a także skupione wciąż na walce z kryzysem gospodarczym Niemcy nie rozpoznały w pełni ryzyka związanego z ujawnieniem 20 paździer-nika przez premiera Grecji skorygowanych danych dotyczących wysokości deficytu budżetowego. Powaga sytuacji została oceniona właściwie dopie-ro przy dopie-rozprzestrzenieniu się trudności na kolejnych członków strefy eudopie-ro:
Irlandię, Portugalię i Hiszpanię. W rezultacie przygotowane zostały programy pomocowe dla dotkniętych kryzysem państw. Równolegle powołany został wspólny europejski mechanizm zarządzania kryzysowego i stabilizacji EFSF.
Dopiero jesienią 2011 r. Niemcy zdecydowały się – we współpracy z Francją – podjąć próbę sformułowania kompleksowej odpowiedzi na kryzys. Latem 2012 r. w Niemczech zwyciężyło stanowisko opowiadające się za utrzyma-niem integralności strefy euro w pełnym składzie i powołane zostały mecha-nizmy ratunkowe6.
Temat trudnej sytuacji Grecji i płynącego z niej wyzwania dla strefy euro poruszony został na debacie budżetowej po raz pierwszy podczas drugiego czytania projektu budżetu na 2010 r. Jako przyczynę wzmocnionych przez spekulacje rynku finansowego problemów wskazano długoletnie naruszenie Paktu stabilności i wzrostu. (A. Merkel, BT 2010-30 s. 1718). Podczas kolej-nej debaty kanclerz dodatkowo podniosła kwestię ujawnionych przez kryzys nierównowag i nierównomiernego występowania w UE solidnych budże-tów i wzrostu (BT 2010-58 s. 6040). Pełna diagnoza kryzysu została przed-stawiona w 2011 r.: za główny problem uznane zostało wysokie zadłużenie poszczególnych państw strefy euro, z zastrzeżeniem, że nie jest ono następ-stwem wspierania koniunktury podczas międzynarodowego kryzysu finan-sowego i gospodarczego, tylko skutkiem podążania przez dekady za błędną filozofią osiągania wzrostu bez względu na cenę (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14470). Zdefiniowanie sytuacji jako kryzysu zadłużenia publicznego o star-szej genezie przypieczętowało przypisanie odpowiedzialności dotkniętym
6 Zob. D. Schwarzer (2013): Germany’s Role and Strategy in the Euro Area–Determining Factors and Scenarios, The Polish Quarterly of International Affairs, nr 2/2013 s. 62 i n.
turbulencjami państwom7. Później Angela Merkel charakteryzowała też kryzys przez pryzmat deficytu zaufania rynków finansowych, utraconego w wyniku wieloletnich naruszeń paktu stabilności i wzrostu (BT 2011-142 s. 16915).
Opozycja wiązała za to bezpośrednio „najgłębszy kryzys egzystencjalny Unii Europejskiej” z następstwami trwającego kryzysu finansowego (F.W. Stein-meier (SPD), BT 2011-123 s. 14464). Trudności Irlandii przypisywano także
„nierozsądnej neoliberalnej polityce gospodarczej“ i dumpingowi podatkowe-mu (R. Künast (Związek 90/Zieloni), BT 2010-74 s. 8074; J. Poß (SPD) BT 2010-74 s. 8083). Lewica krytykowała niezrozumienie natury wspólnej walu-ty i definiowała sytuację jako „systemowy kryzys demokracji” spowodowany przez „dyktaturę” rynków finansowych, a następnie stabilizowaniem sektora finansowego podczas kryzysu na koszt podatników (G. Gysi (Lewica), BT 2011-123 s. 14474, BT 2012-191 s. 22992). Współrządzące FDP używa-ło terminu „kryzys euro/strefy euro (Euro-Krise) (B. Homburger (FDP), BT 2010-58 s. 6052), co nie odpowiadało interpretacji chadecji (V. Kauder (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14488).
W wymiarze wewnątrzpolitycznym koalicja rządząca przypisywała także przez całą 17 kadencję odpowiedzialność za kryzys dawnemu rządowi SPD i Zielonych, zarzucając mu osłabienie Paktu stabilności i wzrostu oraz zgodę na przyjęcie przez Grecję wspólnej waluty. Nie krytykowano za to wyraźnie niepełnej architektury strefy euro, co obciążyłoby chadecję (por. V. Kauder (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14488).
Niemiecka strategia walki z kryzysem została oparta na założeniach niemieckiej kultury stabilności, prezentowanej jako „konsolidacja zoriento-wana na wzrost”, co uzasadniano m.in. dobrą kondycją pokryzysową: „Niem-cy pozostają kotwicą stabilności i motorem wzrostu w strefie euro i w całej Unii Europejskiej” (A. Merkel, BT 2014-42 s. 3691). Niemieckim rozwią-zaniom w zakresie polityki pieniężnej i budżetowej przypisano modelowy charakter8. Wsparcie dla państw dotkniętych problemami zostało oparte na ścisłej warunkowości.
7 Por. K.H.F. Dyson (2014): States, debt, and power: ‘saints’ and ‘sinners’ in European history and integration, Oxford University Press.
8 Zob. L. Bonatti, A. Fracasso, The German Model and the European Crisis, Journal of Common Market studies, 51(6), s. 1023–1039.
Znamiennym komponentem niemieckich zmagań z kryzysem strefy euro były wyzwania legitymizacyjne. W wymiarze formalnym – dotyczącym władz-twa budżetowego Bundestagu – najsilniej temat wybrzmiał podczas pierwsze-go czytania projektu budżetu na 2012 r. w dniu ogłoszenia wyroku Federalne-go Trybunału KonstytucyjneFederalne-go w sprawie środków wspierających Grecję oraz EFSF9, a następnie podczas pierwszego czytania projektu budżetu na 2013 r.
w związku z warunkową akceptacją ESM przez FTK10. Ponadto krytykowa-no wyłączenie legitymację demokratyczną Bundestagu w wyniku przejęcia walki z kryzysem przez EBC (F.W. Steinmeier (SPD), BT 2011-123 s. 14464;
G. Gysi BT 2011-123 s. 14476). Podawano także w wątpliwość celowość prowadzenia obrad budżetowych przed wyjaśnieniem zakresu kolejnych zobo-wiązań w ramach stabilizowania euro (K. Kipping (Lewica), BT 2012-207 s. 25237, P. Steinbrück (SPD), BT 2012-207 s. 25227). Otwarta pozostawa-ła też ważna dla zapewnienia akceptacji społecznej kwestia stosunku między legitymizacją przez parlamenty narodowe a legitymizacją na poziomie euro-pejskim przy dalszym rozwoju Unii Gospodarczej i Walutowej (A. Merkel, BT 2012-191 s. 22987).
W kolejnych latach kryzysu często odwoływano się też do legitymizowania działań podjętych w kryzysie strefy euro przez output, tj. skrupulatne odno-towywanie wszelkich przejawów poprawy sytuacji w państwach borykających się z problemami.
Kontrowersje towarzyszące zarządzaniu kryzysem strefy euro, rozmiar ryzyka dla budżetu i gospodarki i obawa przed brakiem akceptacji społecznej nakładały na polityków szczególny obowiązek uzasadniania podejmowanych decyzji. Podczas debat ogólnych częstym tematem była zatem prezentacja motywów przemawiających za obranym kursem w ramach przezwycięża-nia kryzysu. Przede wszystkim eksponowano korzyści płynące dla Niemiec ze wspólnej waluty (V. Kauder (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14488;
G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14497; G. Gysi (Lewica), BT 2012-191 s. 22993), zwłaszcza rolę euro w sprawnym przezwycięże-niu kryzysu finansowego i gospodarczego (A. Merkel, BT 2010-58 s. 6040;
9 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 07. September 2011 - 2 BvR 987/10 - Rn. (1–142), http://www.bverfg.de/e/rs20110907_2bvr098710.html.
10 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012 - 2 BvR 1390/12 - Rn. (1–215), http://www.bverfg.de/e/rs20120912_2bvr139012.html.
G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14497; M. Roth (SPD), BT 2012-191 s. 23012). W szerszym kontekście zwracano uwagę na zwią-zek pomyślności Niemiec i pomyślności Europy oraz na polityczny wymiar integracji walutowej jako gwarancji pokoju i procesu integracji europejskiej (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14470, BT 2012-191 s. 22992, BT 2014-29 s. 2327, BT 2014-42 s. 3691; V. Kauder (CDU/CSU), BT 2014-42 s. 3706).
Przekonując, że silna Europa jest w niemieckim interesie, kanclerz priory-tetyzowała cel umocnienia Europy podczas kryzysu jako „centralne zadanie bieżącej kadencji” (BT 2011-123 s.). „Silna i zdolna do działania” Europa przedstawiana była jako warunek zachowania (przez Niemcy) konkurencyj-ności wobec innych regionów świata (V. Kauder (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14491, BT 2011-142 s. 16932).
Obóz rządzący uzasadniał także swoje działania dążeniem do zachowa-nia stabilności waluty zarówno w interesie gospodarki, jak i indywidual-nych oszczędzających – „cicha polityka socjalna”, chroniąca niezamożindywidual-nych (H.-P. Friedrich (CDU/CSU), BT 2010-74 s. 8085; R. Brüderle (FDP), BT 2012-191 s. 22999). Zwracano przy tym uwagę, że euro okazało się w zasadzie stabilniejsze od marki (G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14497).
Przypominano, że utrzymanie stabilności zostało obiecane przy wprowadze-niu wspólnej waluty (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14470; R. Brüderle (FDP), BT 2011-142 s. 16926, BT 2012-191 s. 22999) i akcentowano wagę zaufania społecznego: „Ludzie mają także dlatego zaufanie do tego państwa i do tego kraju, ponieważ mają zaufanie do stabilności naszej waluty.” (H.-P. Friedrich (CDU/CSU), BT 2010-30 s. 2742). Stabilność pieniądza podnoszono do rangi Magna Charta społecznej gospodarki rynkowej (R. Brüderle (FDP), BT 2012-191 s. 22999). Przywoływano także negatywne doświadczenie histo-ryczne związane z ekstremalną inflacją i dwoma reformami walutowymi:
„W kodzie genetycznym Niemców jest wpisany strach przed hiperinflacją, podczas gdy Amerykanie boją się deflacji” (R. Brüderle (FDP), BT 2011-142 s. 16926).
W debatach powracał w wielu kontekstach temat uwspólnotowienia odpo-wiedzialności za długi państw strefy euro. Opozycja zarzucała rządowi wpro-wadzanie opinii publicznej w błąd poprzez dopuszczenie, w wyniku własne-go zaniechania, możliwości zakupu obligacji na rynku wtórnym przez EFSF (F.W. Steinmeier (SPD), BT 2011-123 s. 14463) i EBC (F.W. Steinmeier
(SPD), BT 2011-123 s. 14463, BT 2012-191 s. 22983; C. Schneider (SPD), BT 2014-42 s. 3709; P. Steinbrück (SPD), BT 2012-207 s. 25228).
Koalicja odrzucała euroobligacje we wszelkiej postaci (m.in. A. Merkel, BT 2011-123 s. 14471; R. Brüderle (FDP), BT 2011-123 s. 14483; V. Kauder (CDU/CSU), BT 2011-142 s. 16932). Z kolei SPD skłonne było je za akcep-to wać przy zapewnieniu ingerencji w wydatki państw korzystających ze wsparcia (F.W. Steinmeier (SPD), BT 2011-123 s. 14463). Zarzucano rządo-wi wprowadzenie „tylnymi drzrządo-wiami” „obligacji Merkel” („Merkel-Bonds”) poprzez aktywność EBC (S. Gabriel (SPD), BT 2011-142 s. 16912 ).
Podkreślano pozytywną rolę różnic oprocentowania między państwami strefy euro jako premii za dobre gospodarowanie i środek presji na zachowa-nie dyscypliny budżetowej i wdrażazachowa-nie reform strukturalnych (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14471; G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2011-123 s. 14498;
R. Brüderle (FDP), BT 2012-191 s. 23001).
Podobnie krytyczny stosunek koalicja miała wobec propozycji funduszu do obsługi starego zadłużenia (Schuldentilgungsfonds) (G. Hasselfeldt (CDU/
CSU), BT 2012-191 s. 23014; H.O. Solms (FDP), BT 2012-191 s. 23011).
Koronnym argumentem przeciwko wszelkim formom uwspólnotowienia zobowiązań był brak możliwości ingerencji w budżety państw członkowskich (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14471).
Obok, kluczowego dla niemieckiej strategii, pojęcia „unii stabilności”, w debatach używano pojęć negatywnie nacechowanych, syntetycznie ujmują-cych koncepcje uważane za zagrożenie dla niemieckich interesów: „unia trans-ferowa” (np. H.-P. Friedrich (CDU/CSU), BT 2010-74 s. 8085; B. Homburger (FDP), BT 2010-74 s. 8071), „unia zadłużenia” (A. Merkel, BT 2011-123 s. 14471; G. Hasselfeldt (CDU/CSU), BT 2012-191 s. 23014). „socjalizm odsetkowy”, „unia inflacyjna” (R. Brüderle, BT 2011-123 s. 14483, BT 2012-191 s. 23000).
W debatach budżetowych eksponowanym motywem była kwestia kosz-tów ponoszonych przez Niemcy na skutek samego kryzysu oraz – w ocenie opozycji – w wyniku błędów zarządzania kryzysowego koalicji rządzącej, z trudem utrzymującej na zewnątrz zgodny kurs. Ze strony obozu rządzą-cego z kolei kwestionowanie oficjalnego stanowiska przedstawiane było jako występowanie przeciwko niemieckim interesom (A. Merkel, BT 2010-58 s. 6040). Hans-Peter Friedrich (CSU) z satysfakcją odnotowywał większe, niż
za czasów rządów koalicji zielono-czerwonej, możliwości oddziaływania na Europę: „Europie dziś przewodzą Niemcy i niemiecka szefowa rządu” (BT 2010-74 s. 8084). Opozycja zarzucała rządowi ukrywanie przed społeczeń-stwem konieczności poniesienia kosztów walki z kryzysem i skali zaciągniętych zobowiązań (F.W. Steinmeier (SPD), BT 2011-123 s. 14463; P. Steinbrück (SPD), BT 2012-207 s. 25228; J. Trittin (Związek 90/Zieloni), BT 2012-207 s. 25245). Na szkodę podatnika działa w oczach opozycji koalicja (S. Gabriel (SPD), BT 2010-58 s. 6032, BT 2011-142 s. 16911; G. Gysi (Lewica), BT 2014-50 s. 4552; J. Trittin (Związek 90/Zieloni), BT 2012-207 s. 25245;
R. Künast (Związek 90/Zieloni), BT 2011-142 s. 16929; F.W. Steinmeier (SPD), BT 2012-191 s. 22983), podczas gdy w obozie rządowym opinia była przeciwna (H. O. Solms (FDP), BT 2011-123 s. 14495).
W kontekście zarządzania kryzysowego w minimalnym zakresie odniesio-no się w debatach ogólnych do relacji miedzy strefą euro a całą UE. Podobnie marginalnie potraktowana została rola rynku wewnętrznego UE.
Charakterystyka odpowiedzi na kryzys
Zarządzanie kryzysem w strefie euro zdominowane zostało przez dążenie do przeniesienia na poziom europejski własnych koncepcji stabilności budżeto-wej. Była to druga próba po negocjacjach towarzyszących przygotowaniom do wprowadzenia wspólnej waluty. Niemieckim rozwiązaniom przypisano walor modelu i przedstawiano je jako warunek zachowania konkurencyjności UE w wymiarze globalnym.
Odmiennie od własnego przekonania podczas walki z kryzysem finanso-wym i gospodarczym, w kryzysie strefy euro Niemcy preferowały rozwiązanie oparte na założeniu one size fits all, ordynując europejskim partnerom politykę konsolidacji finansowej.
Kolejna różnica w zarządzaniu kryzysowym polegała na braku pewności co do właściwego doboru instrumentów, reaktywnym modyfikowaniu stanowi-ska i przeciąganiu w czasie inicjowania kolejnych działań.
Nowym elementem, nie występującym przy kryzysie finansowym i gospo-darczym, były wieloaspektowe wyzwania legitymizacyjne. Pole działania rządu wyznaczały, z jednej strony narodowe wymogi konstytucyjne, dotyczące trady-cyjnych uprawnień parlamentu oraz kontroli procesu integracji europejskiej,
a z drugiej – układ kompetencji w strefie euro, z zachowanym przez państwa członkowskie władztwem budżetowym.
Brak konsensu wewnątrz koalicji co do taktyki walki z kryzysem skutkował trudnością w prezentowaniu spójnego stanowiska. Jednocześnie, skala zobo-wiązań zaciągniętych dla stabilizacji wspólnej waluty wymagała przekonujące-go uzasadnienia przed własną opinią publiczną. Stopień trudności teprzekonujące-go zada-nia rósł wraz z ujawzada-nianiem się kolejnych przejawów zaostrzazada-nia się kryzysu.
Sprawne przeciwdziałanie kryzysowi utrudniło utrzymujące się zbyt długo w koalicji rządzącej przekonanie, że problem dotyczy tylko gospodarek pery-feryjnych, zwłaszcza Grecji, a nie państw „rdzenia”.
Wiarygodność Niemiec, jako promotora konserwatywnej polityki budżeto-wej, była osłabiona niedawnym zwalczaniem kryzysu ekonomicznego poprzez zwiększenie zadłużenia publicznego. Siłę perswazyjną przykładu niemieckie-go obniżały też wyjątkowo korzystne uwarunkowania prowadzenia polityki budżetowej.