Kwestia nadzoru bankowego

Kolejną istotną sprawą, która ma wpływ na skuteczność polskiej polityki pienięż-nej i jej znaczenie dla gospodarki, jest zakres i efektywność nadzoru bankowego. Istota nadzoru bankowego polega na znacznie większym zakresie kontroli sektora bankowe-go niż pozostałych rodzajów działalności bankowe-gospodarczej, co może dziwić niejednebankowe-go zwolennika demokracji, walczącego o słuszną dla działalności gospodarczej zasadę „co nie jest zakazane jest dozwolone” oraz jak najmniejszą liczbę zakazów ograniczoną do niezbędnego minimum. Zasada ta jednak już niejednokrotnie okazała się wyjątkowo szkodliwa dla sektora bankowego. Dysponujący olbrzymimi zasobami finansowymi (to należy do jego podstawowych zadań) sektor bankowy nie tylko potrafi je wykorzy-stać dla ominięcia najmniejszych zakazów, ale mogą go opanować takie zjawiska, które są zdecydowanie niekorzystne zarówno dla niego samego, jak i dla gospodarki, której powinien on służyć¹¹⁷. Ponadto, jak twierdzi Derrick Ware (1998), autor opracowania dotyczącego nadzoru bankowego zalecanego przez Bank Anglii, współczesny sektor bankowy charakteryzuje się cechami, które same w sobie przyczyniają się do braku jego stabilności. Znacznie niższe niż w innych przedsiębiorstwach kapitały własne, da-leko idące uzależnienie wypłacalności banku od zaufania publicznego, dużo mniejsza

115 Tzw. prowadzenie rachunku bankowego występuje jako czynność bankowa najprawdopodobniej tyl-ko w polskim prawie bantyl-kowym.

116 Potwierdza to także nadal obowiązujący status rozporządzenia Rady Ministrów z 7 września 1987 roku w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z NBP i utworzeniu PKO BP (Dz.U.

z 1987 r., nr 29, poz. 159), w którym (socjalistyczny) wkład oszczędnościowy jest przedmiotem §3, pkt1 i §5, pkt 4.

117 Do najbardziej znanych tego typu zjawisk należy szeroko pojęta korupcja.

wiarygodność publikowanych przez banki ich sprawozdań finansowych, powodowana znacznie większymi i szybszymi zmianami ich sytuacji finansowej oraz wiele innych cech, powodują, że banki są narażone na znacznie większe ryzyko perturbacji finan-sowych niż przedsiębiorstwa należące do innych sektorów. Informuje o tym burzliwa i bogata już historia kryzysów finansowych, która po analizie niemal zawsze wskazuje, że główną ich przyczyną był brak właściwego nadzoru lub błędy popełniane w jego stosowaniu.

Warto przypomnieć, że sektor bankowy dzięki przyjmowanym wkładom pienięż-nym od ludności staje się kreatorem pieniądza bezgotówkowego, który w zależności od stopnia rozwoju obrotów płatniczych staje się równorzędny z pieniądzem gotówkowym, pochodzącym z emisji pieniądza banku centralnego. Prawidłowe funkcjonowanie sekto-ra bankowego ma więc kapitalne znaczenie dla rozwoju gospodarczego ksekto-raju i dla pozio-mu cen w danym kraju. A więc właściwie funkcjonujący sektor bankowy przyczynia się także do skuteczności polityki pieniężnej banku centralnego. Wszelkie nieprawidłowo-ści w tym zakresie mogą skutki polityki pieniężnej znacznie zniekształcić.

Skuteczność, a więc możliwość zapobiegania szkodliwym zjawiskom w sektorze bankowym, jak i podstawowy cel nadzoru bankowego, polegający na ochronie przyję-tych wkładów pieniężnych ludności przed defraudacją, wymagają nadania mu szcze-gólnych uprawnień, często niezgodnych z duchem demokracji, ponieważ znacznie wykraczających poza te, które przewiduje dla działalności gospodarczej kodeks han-dlowy. Polega to na utworzeniu odrębnego i ustawowo wyposażonego w dodatkowe, nawet daleko idące, uprawnienia do ingerencji w działalność przedsiębiorstw banko-wych organu, którego zadaniem będzie zapobiegać szkodliwym zjawiskom w sekto-rze bankowym. Takie szczególne uprawnienia powinny psekto-rzede wszystkim polegać na koncesjonowaniu jasno i zrozumiale zdefiniowanej działalności bankowej, wpływie na możliwość wyboru kadry kierowniczej i wydawaniu niemożliwych do zaskarżenia sprzeciwów i dyspozycji dla koncesjonowanych już przedsiębiorstw bankowych. Może ktoś powiedzieć, że jest to w pewnym sensie odejście od demokracji, ale musi ten ktoś uznać dwa podstawowe fakty. Po pierwsze, właśnie na takich zasadach polega nadzór bankowy w krajach wysoko rozwiniętych, takich jak Stany Zjednoczone Ameryki, Eu-ropa Zachodnia oraz w wiele innych wzorujących się na nich krajach. A po drugie, tak rozumiany nadzór bankowy nie tylko demokracji nie zagraża, ale ją umacnia i często jej nadużywaniu i deformowaniu zapobiega.

Nadzwyczajnych uprawnień organu nadzoru bankowego nie należy mylić z dzia-łalnością organów ścigania i sprawiedliwości. Nadzór bankowy w żadnym wypadku nie powinien wchodzić w ich kompetencje i zastępować ich w stosunkach z bankami.

Powinien natomiast z tymi organami ściśle współpracować. Podobnie, organy ściga-nia i sprawiedliwości nie powinny mieć uprawnień do podważaściga-nia merytorycznych decyzji organu nadzoru bankowego. Nie oznacza to jednak braku kontroli tych orga-nów nad organem nadzoru bankowego. Cechą takiej kontroli powinno być typowe dla demokracji postępowanie odwoławcze nadzorowane właśnie przez organy sprawiedli-wości, a ich kontrola powinna być ograniczona wyłącznie do oceny zgodności z pra-wem stosowanych przez organ nadzoru bankowego procedur, a także sprawdzania, czy jego decyzje zostały podjęte na podstawie faktów zgodnych z rzeczywistością.

Me-rytoryczne podważanie decyzji nadzoru bankowego przez sąd oznacza zastępowanie organu nadzoru i twierdzenie, że to sąd, a nie organ nadzoru bankowego, jest lepiej zorientowany, jak zapewnić bezpieczeństwo wkładów pieniężnych w bankach.

W Polsce organ nadzoru bankowego pojawił się po 1989 roku i został umieszczo-ny w banku centralumieszczo-nym, czyli w NBP. Jest to najbardziej właściwe miejsce dla orga-nu nadzoru, niezależnie od tego, że każda początkowa faza działalności jest związana z popełnianiem błędów. Można więc przypomnieć argumentację przemawiającą za wyborem profesjonalnie przygotowanego kierownictwa banku centralnego. Ono też zapewne popełni błędy w dziedzinie nadzoru, ale dobry profesjonalista charakteryzuje się zawsze tym, że do błędu się przyzna, i poprawi jego skutki i więcej go nie popełni.

Natomiast ktoś, mający niewielkie doświadczenie i wiedzę nie tylko nie przyzna się do błędu, ale będzie szukał wsparcia często wspomaganych przez bank centralny finan-sowo mediów¹¹⁸ i, co gorsze, propagował swoje błędy jako pasmo niepowtarzalnych sukcesów, co niejednokrotnie już miało miejsce.

Prawdziwy i skuteczny nadzór bankowy może się tylko ukształtować w dobrze funkcjonującym banku centralnym, bo tam jest jego miejsce, niezależnie od rozwią-zań ustawowych. Można usytuować koordynację nadzoru w organie innym niż bank centralny, takim jak na przykład Komisja Nadzoru Finansowego, ale wyprowadzanie nadzoru poza bank centralny jest poważnym błędem. I ten błąd popełniono w naszym kraju w ostatnich kilku latach. To prawda, że kolejne kierownictwa NBP popełniały poważne błędy w zakresie nadzoru bankowego, ale jedyną drogą naprawy tych błędów mogło być zatroszczenie się o to, by do kierownictwa NBP trafiali ludzie profesjonal-nie przygotowani, a profesjonal-nie odbieraprofesjonal-nie uprawprofesjonal-nień ludziom, którzy bez wystarczającej wie-dzy, na skutek błędów polityków, do kierownictwa NBP trafili.

Aby nadzór bankowy mógł osiągać cele, które się przed nim stawia, konieczne jest zwolnienie pracowników nadzoru od odpowiedzialności materialnej za skutki podej-mowanych przez nich w ramach przysługujących im uprawnień decyzji. Zasada ta jest stosowana w większości krajów Europy Zachodniej i USA.

Do sprawowania skutecznego nadzoru bankowego niezbędne są także wystarcza-jące uprawnienia ustawowe. Polski nadzór bankowy nigdy wystarczających uprawnień nie miał. Jeżeli dodamy do tego niedostatek wiedzy poszczególnych prezesów NBP oraz dość często popełniane błędy w tym zakresie, trudno się dziwić, że politycy zde-cydowali się przenieść nadzór bankowy z NBP do nowo utworzonej Komisji Nadzoru Finansowego. Był to ewidentny błąd, który już zaowocował wydarzeniami źle świad-czącymi o funkcjonowaniu nadzoru bankowego.

Do spektakularnych przykładów nieskuteczności polskiego nadzoru bankowego należał incydent związany z opcjami w 2008 roku. W każdym niemal zachodnioeu-ropejskim kraju w takie transakcje wkroczyłby natychmiast nadzór bankowy, a kon-sekwencją tego byłyby liczne pozbawienia stanowisk kadry kierowniczej banków, odpowiedzialnej za narzucanie takich umów. Ale do tego potrzebne są odpowiednie uprawnienia ustawowe dla organu nadzoru bankowego, których polski organ nie ma.

118 Wspomaganie finansowe mediów (telewizja, radio, prasa) przez banki centralne w USA i krajach za-chodnioeuropejskich nie zdarza się.

Żaden szanujący się nadzór finansowy nie pozwoliłby na to, aby przedsiębiorstwa nie-finansowe oferowały takie produkty nie-finansowe jak opcje, których skutków nie potra-fiły przewidzieć i nie dysponowały wystarczającymi zasobami finansowymi, aby się z nich wywiązać. Obok ewidentnych błędów i nadużyć ze strony banków w tym zakre-sie, kryzysowi temu sprzyjało wspomniane wyżej przeniesienie nadzoru bankowego z NBP do Komisji Nadzoru Bankowego, a także brak zapobiegania przez NBP nad-miernej i nieuzasadnionej ekonomicznie zmienności kursu walutowego.

Przykładów świadczących o wadliwym funkcjonowaniu nadzoru bankowego w naszym kraju można podać więcej. Ważniejsze jest jednak rozpoczęcie kroków za-radczych, naprawiających ten bardzo niepożądany stan. Zacząć je można i trzeba od dokładnych analiz nadzoru bankowego, powinien on powrócić w struktury organiza-cyjne NBP, a konieczne uprawnienia i regulacje ustawowe powinny znaleźć swój finał w odrębnej ustawie o nadzorze bankowym.

* * * * *

Obecny stan rzeczy w świetle przedstawionych powyżej okoliczności nie świad-czy dobrze o polskim banku centralnym i skuteczności prowadzonej przez niego po-lityki pieniężnej. Przesada w dążeniu do niezależności, błędy popełniane w polityce kursowej, silny związek obecnych uregulowań prawnych z dekretem wprowadzającym socjalistyczną reformę bankową z 1948 roku oraz brak jakiejkolwiek kontroli nad pol-skim bankiem centralnym upoważniają do stwierdzenia, że NBP i jego polityka pie-niężna mają raczej charakter dekoracyjny, jeżeli polskie banki komercyjne oferują za lokaty oprocentowanie wyższe od oficjalnych stóp procentowych NBP. Świadczy to także o tym, że obecna sytuacja sektora bankowego jest bardzo bliska sytuacji opi-sanej we wspomnianej wyżej interpelacji posła Stanisława Steca, której nikt nie za-kwestionował, a która uświadamia skalę rozwijającej się bez żadnych przeszkód lichwy w naszym kraju. NBP i jego Rada Polityki Pieniężnej niewiele dotychczas zrobiły, aby tym szkodliwym zjawiskom zapobiec. Dzisiejszy status NBP bardzo dobrze wyraża popularny w polskim języku związek frazeologiczny, określający osobę lub instytucję uważającą się za niepodlegającą krytyce, niezależnie od podejmowanych lub niepodej-mowanych przez nią działań, jako „święta krowa”. Sprzyjały temu wszystkie nominacje na prezesa NBP, gdyż była to albo osoba kompletnie nieprzygotowana do tej funkcji, albo był to wychodzący już z obiegu polityk (były premier lub wicepremier). Takie błędy w obsadzie stanowiska prezesa banku centralnego w krajach Europy Zachodniej lub USA nie zdarzyły się dotychczas.

Przedstawione powyżej nieprawidłowości nie wyczerpują ogromu zagadnień wymagających zmian, aby polski bank centralny upodobnił się trochę do dobrych przykładów bankowości centralnej w Europie i na świecie. Obarczanie jednak winą za obecny stan rzeczy wyłącznie NBP i jego dotychczasowego kierownictwa także nie jest właściwe. Odpowiadają za to również wszystkie rządy i Parlamenty funkcjonujące w Polsce po przemianach w 1989 roku. Jednak waga tych spraw jest tak duża, że wy-maga szybkiego działania.

Literatura

Bundesgesetz über Österreichische Nationalbank (1984). Pozyskano z: www.econbiz.

de/Record/bundesgesetz-über-die-oesterreichische-nationalbank-nationalbankge-setz-1984-nbg-1-februar-1984/10000419211 (25.04.2016).

Dekret z 25 października 1948 roku o reformie bankowej (Dz.U. z 1951 r., nr 36, poz. 279).

Interpelacja posła Stanisława Steca do ministra finansów 25 listopada 2008 roku. Pozy-skano z: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/4DBA8B43 (02.02.2013).

Komunalne Kasy Oszczędności (wybór materiałów prasowych) (1993). Materiały i Dokumenty, (82). Warszawa: Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP.

Niemski, K. (1946). Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego i kredyt komu-nalny w Polsce. Łódź: Nakładem Spółdzielczej Książnicy Samorządów.

Perry, F.E. (1989). The Elements of Banking. London: Routledge with Chartered Insti-tute of Bankers.

Poland cautiously happy with currency float (2000). Financial Times z 18 października.

Raport o Konwergencji EBC (2004). Pozyskano z: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/

conrep/cr2004pl.pdf? (25.04.2016).

Recommended Chart of Accounts for Central Banks (1994). International Monetary Fund z lipca.

Rozporządzenie Prezydenta RP z mocą ustawy z 13 kwietnia 1927 roku o komunal-nych kasach oszczędności (Dz.U. RP z 1927 r., nr 38, poz. 339).

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Skarbu z 26 marca 1928 roku w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z 13 kwietnia 1927 roku o komunalnych kasach oszczędności (Dz.U. RP z 1928 r., nr 44, poz. 424).

Rozporządzenie Prezydenta RP z 20 stycznia 1924 roku w przedmiocie ustanowienia statutu dla banku emisyjnego (Dz.U. RP z 1924 r., nr 8, poz.75).

Rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 roku o komunalnych kasach oszczędności (Dz.U. RP z 1934 r., nr 95, poz. 860).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 września 1987 roku w sprawie wydzielenia powszech-nych kas oszczędności z NBP i utworzeniu PKO BP (Dz.U. z 1987 r., nr 29, poz. 159).

Rozporządzenie wykonawcze ministra skarbu z 19 grudnia 1949 roku (Dz.U. z 1949 r., nr 63, poz. 508).

Rozporządzenie wykonawcze ministra skarbu z 19 grudnia 1949 roku (Dz.U. z 1949 r., nr 63, poz. 507).

Sprawozdanie roczne DSGV (2006). Finanzgruppe Deutscher Sparkassen − und Gi-roverband. Markets 2006. Pozyskano z: ec.europa.eu/internal_market/.../finanzgrup-pe-dsgv_en.pdf (25.04.2016).

Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku prawo bankowe (Dz.U. z 1997 r., nr 140, poz. 939 z późn. zm.).

Ware, D. (1996). Basic Principles of Banking Supervision. Handbooks in Central Bank-ing, (7). Centre of Central Banking Studies Bank of England.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nr P45/12 z 14 kwietnia 2015 roku. Pozyskano z: http://trybunal.gov.pl/s/p-4512 (04.04.2016).

Żyżyński, J. (2005). Problemy polityki pieniężnej. Working Paper nr 05-002. Warszawa:

Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego.

Wykresy przedstawione przez Johna R. Hicksa po raz pierwszy w 1937 roku jako krzywe SI-LL, a następnie spopularyzowane przez Alvina H. Hansena są dziś znane jako model IS-LM, który stanowi podstawowe ujęcie keynesowskiego mechanizmu transmisji.

Według Hicksa (1937, s. 147−159; 1980, s. 138−154) i Hansena (1949) podstawo-wą cechą ich ujęcia jest współzależność pomiędzy rynkiem pieniężnym a rynkiem re-alnym (rynkiem dóbr i usług). Rynek realny tworzy dochód (Y), a rynek pieniężny tworzy stopę procentową (r) i zmienne te wpływają na rynki przeciwne (dochód wpły-wa na rynek pieniężny, a stopa procentowpły-wa wpływpły-wa na rynek realny). W najprostszej wersji takiego ujęcia, dochód wpływa na popyt na pieniądz, a stopa procentowa wpły-wa na wielkość inwestycji. Ten rodzaj interakcji zrywpły-wa z tzw. klasyczną dychotomią, zakładającą neutralność pieniądza w odniesieniu do rynku realnego i jest podstawą modelu IS-LM, z którego wypływa najważniejszy wniosek Hicksa dla polityki gospo-darczej, że problemy rynku pieniężnego i rynku realnego można skutecznie rozwiązy-wać tylko jednocześnie na obu rynkach.

Krzywa IS powstała na podstawie mechanizmu mnożnika Keynesa a krzywa LM powstała na podstawie teorii preferencji płynności Keynesa.

Krzywa IS¹¹⁹ Hicksa stanowi zbiór punktów równowagi wyrażających stosunek pomiędzy stopą procentową a poziomem produkcji. Jeżeli stopa procentowa rośnie poziom równowagi produkcji Y* spada. Jak widać to na rysunku 1 krzywa IS ma cha-rakter malejący, wysoka stopa procentowa r oznacza niski poziom produkcji równo-wagi Y*, niska r oznacza wysoki poziom Y*. Warto podkreślić, że krzywa IS nie jest funkcją, a zbiorem punktów równowagi, dla których globalny popyt jest równy global-nej podaży. Punkty leżące poza krzywą IS można określić jako punkty nierównowagi.

Dla każdej danej stopy procentowej r możemy więc zgodnie z przebiegiem krzywej IS wyznaczyć punkt równowagi produkcji Y*. Jeżeli jednak aktualna wielkość globalnej podaży Y przewyższa punkt równowagi produkcji Y* (Y > Y*) uruchomiony zostaje mechanizm mnożnika i Y spadnie do poziomu Y*, czyli do zbioru punktów równowa-gi. Jeżeli Y < Y* mechanizm mnożnika zadziała w kierunku odwrotnym i Y wzrośnie do poziomu Y*. Można więc powiedzieć, że dla punktów leżących po lewej stronie krzywej IS wystąpi nadwyżka popytu towarów, a dla punktów leżących po prawej

stro-119 I pochodzi od angielskiego terminu investments, a S od terminu savings.

Załącznik