Sprawa niezależności Narodowego Banku Polskiego

Ocenę tę należy zacząć od groźnego mitu, jaki został rozpowszechniony w Polsce po 1989 roku i który nadal niestety obowiązuje. Polega on na przeświadczeniu, że proble-matykę banku centralnego i prowadzoną przez niego politykę pieniężną można zawrzeć w jednym zdaniu. Bank centralny musi być tylko niezależny, a to rozwiąże wszystkie problemy, jakie się przed nim pojawią. Jeżeli wystąpią jakiekolwiek nieprawidłowości, to mogą one wyniknąć tylko z ograniczania jego niezależności. Gdyby rzeczywiście całość problematyki polityki pieniężnej i banku centralnego sprowadzała się tylko do jego niezależności, to zarządzać nim i prowadzić politykę pieniężną mógłby każdy, kto niezależnie od posiadanej wiedzy i doświadczenia pilnowałby jednej tylko zasady, że bank centralny musi być niezależny i to rzekomo wyczerpuje całość problematyki banku centralnego. Każda wiedza specjalistyczna i doświadczenie schodzą tutaj na drugi plan, ponieważ w myśl zasady priorytetu niezależności banku centralnego ważniejsza jest nie-zależność niż wiedza i doświadczenie. Takie stawianie sprawy jest błędne, bo niezgodne z rzeczywistością. W latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku liczba banków cen-tralnych niezależnych od rządu nie przekraczała pięciu i chociaż te kilka niezależnych od rządu banków centralnych w pewnym sensie należało do wiodących w zakresie skutecz-ności polityki pieniężnej, nie dawało to żadnych podstaw do dyskwalifikowania znacznej liczby tych banków centralnych, które podlegały ministrowi finansów (skarbu) danego kraju, i których polityki pieniężne nie były mniej skuteczne od tych pierwszych. Można prezentować pogląd, że niezależność banku centralnego ułatwia mu prowadzenie sku-tecznej polityki pieniężnej, ale posuwanie się do twierdzenia, że to tylko niezależność powoduje politykę pieniężną najskuteczniejszą z możliwych jest przesadą i niezbyt do-brze świadczy o znajomości zasad działania banku centralnego i jego polityki pieniężnej.

Naiwność i brak sensu takiego rozumowania są w tym przypadku aż nazbyt widoczne, aby wymagało to dalszego uzasadniania. Jeśli przypomnimy, że ludność danego kra-ju może oczekiwać od banku centralnego: stabilnej siły nabywczej pieniądza, obsługi funkcjonowania tego pieniądza, zaufania do sektora bankowego, to wtedy działalność banku centralnego powinna sprzyjać stabilnemu wzrostowi gospodarczemu, wyso-kiemu poziomowi zatrudnienia, stabilnym cenom i równowadze obrotów płatniczych

z zagranicą. Oczywiście, nie zależy to tylko od banku centralnego, ponieważ politykę gospodarczą prowadzi przede wszystkim rząd i to on ponosi główną odpowiedzialność za sytuację gospodarczą kraju. Nie zwalnia to jednak banku centralnego z tej części od-powiedzialności za sytuację gospodarczą, która wynika z niewłaściwego funkcjonowa-nia pieniądza i sektora bankowego. Jeżeli więc bank centralny z uporem wskazuje, że to brak jego niezależności (lub jej naruszanie) jest główną przyczyną szkodliwych zjawisk gospodarczych można z tego wyciągnąć wniosek, że jego kadra zarządzająca nie radzi sobie najlepiej z powierzonymi jej zadaniami i nie umie nawet poprosić polityków o te uprawnienia (poza niezależnością oczywiście), które mogą wypełnianie tych zadań uła-twić. Można więc przypomnieć, że zgodnie z zasadą stosowaną niemal we wszystkich dziedzinach naszej działalności, na niezależność zasługuje tylko ten, kto potrafi wywią-zać się właściwie z przypisanych sobie zadań. Ta prosta zasada ma także zastosowanie do banku centralnego.

Jeśli chcemy zacząć od najważniejszego zadania banku centralnego, bez którego trudno mu będzie spełnić swoje cele statutowe, możemy je określić jako właściwe funkcjonowanie rynku pieniężnego. Najbardziej pożądaną cechą rynku pieniężnego będzie godziwa cena zarówno kredytu krótkoterminowego (czyli jego stopa procento-wa), jak i cena lokaty krótkoterminowej (czyli odsetki od niej płacone) oraz niewiel-ka między nimi różnica. W takich tylko warunniewiel-kach rynek pieniężny może właściwie działać i się rozwijać. Nie chodzi tu jednak o nowoczesność na tym rynku, czyli tzw.

innowacje finansowe, ale o wysokość stóp procentowych i zależności między nimi. Za przykład można podać rynek pieniężny okresu międzywojennego, który działał pra-widłowo bez obecnych innowacji finansowych, nawet w Polsce.

Te i podobne błędy doprowadziły do niekorzystnych rozwiązań w określaniu pra-wa regulującego bank centralny. Jako gpra-warancję tak pojmopra-wanej niezależności banku centralnego wymyślono zapisy konstytucyjne i był to eksperyment nigdzie dotychczas nie zastosowany⁸². Nadzieje wiązane z niezależnością konstytucyjną wynikały z prze-świadczenia o trudniejszych do przeprowadzenia zmianach w konstytucji niż w zwy-kłych ustawach. Manewr ten nie tylko okazał się mało efektywny dla prowadzenia skutecznej i niezależnej polityki pieniężnej, ale w znacznym stopniu skomplikował i utrudnił NBP jej prowadzenie. Utrudnił on ciągłą wymianę kadry zarządzającej pol-skim bankiem centralnym (szczególnie idzie tu o Radę Polityki Pieniężnej), co ma miejsce w zdecydowanej większości światowych banków centralnych. Utrudnił także przeprowadzenie koniecznych zmian w statucie NBP, ponieważ od czasu wpisania ich do konstytucji każda propozycja zmiany może być uważana za zamach na tzw. kon-stytucyjną niezależność NBP, jeżeli nie będzie zgodna z dotychczasowymi zapisami konstytucyjnymi, o których można najdelikatniej powiedzieć, że jest im jeszcze bar-dzo daleko do ideału.

Tak więc w kwestii konstytucyjnych rozwiązań obecność NBP w Konstytucji RP można określić jako anomalię. Konstytucja zgodnie z powszechnie popularyzowany-mi definicjapopularyzowany-mi jest ustawą zasadniczą określającą zasady ustroju politycznego i gospo-darczego danego państwa, a więc strukturę i kompetencje organów władzy

państwo-82 Podobny eksperyment zastosowano także w Czechach i na Węgrzech.

wej − z jednej strony, oraz obowiązki i prawa obywateli − drugiej strony. Ta prosta stosunkowo definicja podaje, że bank centralny, jeżeli ma być w konstytucji musi zo-stać zaliczony do organów władzy państwowej. A więc obok prezydenta, parlamentu, rządu i Sądu Najwyższego pojawił się w naszym kraju piąty organ władzy, czyli NBP.

Nie jest to władza ani ustawodawcza, ani sądownicza, więc może to być tylko władza wykonawcza, a więc musi konkurować i popadać w konflikty z inną władzą wyko-nawczą w zakresie polityki gospodarczej, czyli z rządem, co niejednokrotnie się już zdarzało. Taki konstytucyjny bank centralny nie musi już dbać o skuteczność polityki pieniężnej, bo i tak chroni go konstytucja.

Ponadto, na temat polityki pieniężnej zaczęli wypowiadać się prawnicy konstytu-cjonaliści, co przyczynia się także do jej mniejszej skuteczności. Warto wspomnieć, że artykuł 227 Konstytucji RP jest sprzeczny z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Eu-ropejską i powinien być usunięty lub zmieniony przed ewentualnym przystąpieniem naszego kraju do strefy euro⁸³. Można więc wykorzystać tę okazję do zmiany Konsty-tucji RP i usunąć z niej bank centralny całkowicie. Warto też zwrócić uwagę na pewną dwuznaczność stanowiska NBP do końca prezesury Leszka Balcerowicza, który chęt-nie powoływał się na Konstytucję RP, gdy chodziło o chęt-niezależność banku centralne-go, natomiast zdawał się nie zauważać obowiązku wynikającego z ust. 1, artykułu 227 Konstytucji RP, według którego odpowiada on za wartość polskiego pieniądza. Można więc zadać pytanie, czy lobbowanie na rzecz wprowadzenia w naszym kraju innej wa-luty niż tej, za której wartość NBP odpowiada (euro), jest zgodne z Konstytucją RP?

22 września 2006 roku Trybunał Konstytucyjny RP wydał wyrok w sprawie zakre-su działania tzw. bankowej komisji śledczej⁸⁴. Jedną z głównych tez tego wyroku było zakwestionowanie możliwości kontroli przez Sejm RP Narodowego Banku Polskiego jako banku centralnego państwa oraz związanego z nim wówczas ściśle organu nadzo-rującego polski sektor bankowy, zwanego Komisją Nadzoru Bankowego. Pominięto tu kwestię zawiłych i często kontrowersyjnych uzasadnień prawnych i zwrócono uwagę na zasadniczy wniosek, jaki wynika z uzasadnienia, że polski Parlament nie jest właści-wym organem do kontroli niezależnego od niego polskiego banku centralnego. Można zadać w tym miejscu pytanie, kto może kontrolować polski bank centralny, a odpo-wiedź może być tylko jedna: nie może tego robić nikt i polski bank centralny staje się instytucją całkowicie niezależną od władz naszego kraju, a tym samym pozbawioną wszelkiej kontroli. Taki stan rzeczy trzeba uznać jako niepokojący, ponieważ powstała instytucja dysponująca bardzo dużymi zasobami pieniężnymi i nikt nie ma uprawnień do jej kontroli. Taka sytuacja nie ma odpowiednika ani w krajach Unii Europejskiej, ani w innych krajach gospodarczo rozwiniętych, takich jak USA, Japonia czy Kanada.

Podobny wyrok w każdym z wyżej wymienionych krajów byłby nie tylko niezrozu-miały, ale zapewne uznany za wręcz szkodliwy. Zadowolenie z tego wyroku ze strony byłego kierownictwa NBP, jak i sprzyjających mu partii politycznych, może świadczyć

83 Podobne stanowisko jest przedstawione we wspomnianym Raporcie o Konwergencji EBC (2004, s. 88).

84 Pełna nazwa: Komisja Śledcza do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 roku do 19 marca 2006 roku.

o niezbyt dobrej znajomości roli i zadań banku centralnego w gospodarce naszego kraju przy dość jeszcze dużych dysproporcjach pomiędzy NBP a bankami centralny-mi krajów gospodarczo rozwiniętych i o ogrocentralny-mie pracy, jaka czeka każde nowe kie-rownictwo NBP, aby te dysproporcje zmniejszyć. Można także dodać, że wspomniana komisja bankowa nie kwestionowała niezależności NBP w zakresie polityki pieniężnej i nie zamierzała w swoich pracach zajmować się polityką pieniężną. Komisja zamie-rzała przesłuchać dwoje poprzednich prezesów NBP, czyli Hannę Gronkiewicz-Walz i Leszka Balcerowicza w sprawach nadzoru bankowego i prywatyzacji banków pod kątem nieprawidłowości, jakie miały miejsce w tych dziedzinach. A więc wspomniany wyrok bronił raczej prywatnego interesu obojga wspomnianych prezesów i chronił ich przed koniecznością odpowiedzi na kłopotliwe pytania ze strony komisji.

Nieco wcześniej, 28 lutego 2006 roku, NBP opublikował oświadczenie, w którym zdystansował się od odpowiedzialności za wzrost gospodarczy kraju. W związku z tym oświadczeniem, dostępnym na jego stronie internetowej, które dotyczy zakresu nieza-leżności NBP i stanowiska ówczesnego kierownictwa tej instytucji, zwrócimy uwagę na następującą sprawę. Zaczniemy od przypomnienia, jak w polskim prawodawstwie sformułowany jest cel działalności banku centralnego. Określa go ustęp 1 artykułu 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim z 29 sierpnia 1997 roku, który brzmi: „podsta-wowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jed-noczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawo-wego celu NBP”. Różnica pomiędzy zapisem ustawy polskiej, a jej odpowiednikami innych renomowanych banków centralnych polega na tym, że tylko NBP może uznać, że wspieranie polityki gospodarczej rządu może zagrażać osiąganiu celu stabilności cen i wtedy bank centralny nie jest zobowiązany do wspierania tej polityki. Takiej możliwości nie przewidują ani odpowiednie akty prawne dotyczące zaprezentowanych banków centralnych, ani powyżej wspomniane zapisy traktatów europejskich, okre-ślających cele i zadania Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Jeżeli ktokol-wiek miał wątpliwości do takiego stanu rzeczy, to potwierdziło je wspomniane wyżej oświadczenie NBP z 29 lutego 2006 roku, w którym polski bank centralny całkowicie zdystansował się od odpowiedzialności za wzrost gospodarczy i inne cele.

W tej sytuacji właściwa korekta artykułu 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim staje się niezbędna. Jako możliwe rozwiązanie docelowe można wskazać zapisy doty-czące celu działania Banku Francji. Jednak na okres około kilkuletni (bo trzeba przy-jąć, że kraj nasz może wejść do strefy euro w drugiej połowie obecnej dekady), bardziej wskazanym byłby na przykład zapis celu działania charakterystyczny dla Banku An-glii. Jest to zapis bezsprzecznie uznany za zgodny z prawem europejskim i niewątpli-wie znacznie lepszy od obecnego zapisu polskiego, który zwłaszcza po wspomnianym oświadczeniu NBP można uznać za bardzo kontrowersyjny.

Można mieć także uzasadnione wątpliwości, czy NBP wywiązuje się z tak inter-pretowanego przez siebie celu działania, czyli stabilności cen. Przypomnieć trzeba, że cel stabilności cen dotyczy również pewnego szczególnego towaru, jakim jest pie-niądz, a więc także i jego cen, czyli kursu walutowego i stopy procentowej. W tym za-kresie kurs walutowy złotego i jego stopy procentowe są bardzo dalekie od stabilności.

Potwierdził to opublikowany przez Europejski Bank Centralny w 2005 roku Raport

o Konwergencji 2004, który na stronie 54 stwierdza, że kurs złotego w stosunku do euro wykazywał wysoką zmienność, która sięgała 10,7%, a liczona była jako mie-sięczne odchylenie standardowe w ujęciu rocznym, wyrażone jako procent dziennych zmian kursu walutowego złotego do euro, co oznacza bardzo wysoką zmienność pol-skiego kursu walutowego. Tak wysokie wartości odchyleń przeczą jakiejkolwiek stabi-lizacji polskiego kursu walutowego.

Można zauważyć, że przesada kolejnych zespołów kadry kierowniczej NBP w dą-żeniu do niezależności od państwa, w znacznym stopniu utrudnia prawidłowe i sku-teczne działanie tej instytucji. Jako symbol tej przesady można wskazać używanie nawet określenia „suwerenność banku centralnego”, zamiast opisywanej wcześniej niezależności banku centralnego w prowadzeniu polityki pieniężnej. Suwerenne może być tylko państwo i jeżeli jakakolwiek instytucja czy grupa w danym państwie staje się suwerenna, to takie państwo traci swoją suwerenność.

Można tu przytoczyć cytowaną w punkcie 2.7 rozdziału 2 wypowiedź Jean-Pierre Patata, który zbyt daleko idącą niezależność banku centralnego określa jako strasz-ną. Niezależność banku centralnego może więc dotyczyć wyłącznie polityki pienięż-nej i uzasadnia ją tylko taki stan rzeczy, gdy polityka ta skutecznie służy gospodarce danego kraju. W każdym innym przypadku wszelkie ingerencje w działalność banku centralnego mają swoje uzasadnienie, bo utworzenie skutecznego banku centralnego, służącego gospodarce danego kraju, nie jest aktem jednorazowym, a raczej procesem na tyle długotrwałym, na ile zrozumiałe są powyższe zasady. Ostatnia większa reforma banku centralnego miała miejsce w naszym kraju w 1995 roku i od tego czasu prak-tycznie nic ważniejszego w jego działaniu nie nastąpiło. Można więc nawet postawić tezę, że owa konstytucyjna niezależność bardziej polskiemu bankowi centralnemu za-szkodziła niż pomogła.

Po wspomnianym wyżej oświadczeniu NBP oraz liście prezesa NBP do Marszałka Sejmu RP można mieć wrażenie, że właśnie tak kształtowała się w ostatnich kilkuna-stu latach owa „niezależność” NBP, przed którą przestrzegał cytowany w rozdziale 2 Jean-Pierre Patat.

Warto raz jeszcze powtórzyć, że celem działania banku centralnego nie jest wy-łącznie walka o niezależność od państwa, w którym on działa, a takie wykorzystanie przywileju emisji pieniądza i prowadzenia polityki pieniężnej, która służy dobrze go-spodarce danego kraju⁸⁵. Natomiast niezależność banku centralnego, ograniczona tyl-ko do prowadzenia niezależnej polityki pieniężnej, może niewątpliwie osiąganiu tych celów sprzyjać, ale nie może prowadzić do samowoli i wstrzymywaniu się od jakie-gokolwiek działania. Nie może także oznaczać braku jakiejkolwiek kontroli nad ban-kiem centralnym ze strony państwa. Dotychczasowa praktyka stosowana w Stanach Zjednoczonych i Europie Zachodniej dowiodła, że najlepiej bankom centralnym i ich niezależnej polityce pieniężnej służy dokładna kontrola parlamentarna.

85 Cele, które powinna wspierać polityka pieniężna zostały szerzej opisane w rozdziale 2 niniejszej pu-blikacji.